Pubblicato il 16/09/2025

N. 07334/2025REG.PROV.COLL.

N. 05522/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5522 del 2024, proposto da DI ER, rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Corti, con domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Vittorio Veneto n. 11;

contro

Comune di Giulianova, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l''''Abruzzo (Sezione Prima) n. 103 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il cons. Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La questione ha ad oggetto la domanda di annullamento del diniego (n. 1/2022) opposto dal comune di Giulianova alla richiesta di permesso di costruire presentata dal sig. DI ER (ricorrente-appellante) in data 27 aprile 2022.

2. Il denegato progetto prevede la demolizione e ricostruzione di un immobile nel centro storico della città.

3. L’istante intende avvalersi della disciplina premiale prevista per il terremoto del 2016.

4. Il diniego è stato opposto per contrasto del progetto con le n.t.a. del p.r.g.

4.1. In particolare, il Comune ha motivato il diniego per le seguenti ragioni:

- l’immobile non è ricompreso tra i comuni del c.d. cratere sismico, elencati negli allegati 1 (elenco dei comuni colpiti dal sisma del 24 agosto 2016), 2 (elenco dei comuni colpiti dal sisma del 26 e del 30 ottobre 2016), e 2 bis (elenco dei comuni colpiti dal sisma del 18 gennaio 2017), del decreto legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito con modificazioni nella legge 15 dicembre 2016, n. 229;

- l’edificio è collocato in Zona A) per la quale le vigenti n.t.a. allegate al piano particolareggiato del centro storico vietano gli interventi di demolizione totale ed impongono la conservazione della struttura statica degli edifici ubicati nell’area del centro storico;

- non può, pertanto, trovare applicazione la disciplina emergenziale derogatoria relativa alla ricostruzione dei beni danneggiati, di cui agli articoli 5 e seguenti;

- il piano particolareggiato del centro storico non consente la realizzazione del progetto così come presentato in quanto: i) non fedele allo stato attuale (il ricorrente rievoca sagoma e prospetto originario dell’immobile, superato però dallo stato attuale); ii) l’immobile ricade in zona vincolata “A1 di Piano Paesistico Regionale di Conservazione integrale”; iii) il piano particolareggiato del centro storico ha come finalità il recupero degli spazi urbani, degli edifici e delle parti monumentali del centro storico e il mantenimento e la promozione dell’insediamento, nel complesso delle sue componenti sociali, economiche, abitative (rispetto alla quale il progetto non è coerente); iv) ricade altresì in zona “Ristrutturazione vincolata” in cui è imposto il mantenimento della struttura statica e tipologica complessiva, nonché la conservazione di ogni parte significativa esistente (facciate o parti di esse, particolari configurazioni dei sistemi distributivi anche in relazione agli spazi pubblici, elementi decorativi interno o esterni, volumi, sagome, superfici, non sono ammessi lavori di ricostruzione previa demolizione totale dell’edificio esistente ed è imposta la conservazione delle sagome (plano-altimetriche) esistenti;

- troverebbe, invece, applicazione la disciplina ostativa prevista dal piano particolareggiato del centro storico e dalle relative n.t.a. che non consentono la tipologia di intervento progettato.

5. Nell’impugnare il provvedimento negativo, il ricorrente-appellante deduce:

a) che la zona in cui ricade l’immobile non è vincolata;

b) che si è formato il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire;

c) che la demolizione e ricostruzione deve ritenersi sempre consentita ex art. 3 del dpr n. 380 del 2001;

- che nella specie la ricostruzione sarebbe fedele alla figura storica dell’immobile.

6. Il Tar per l’Abruzzo, Sezione Prima, con sentenza 20 febbraio 2024, n. 103, dopo avere ricostruito il quadro normativo di riferimento:

a) ha accolto il terzo motivo di ricorso (violazione della disciplina emergenziale), facendo salve le future determinazioni del Comune;

b) ha respinto il quarto motivo, ritendo “La formazione del silenzio assenso pacificamente esclusa nelle fattispecie”; c) ha dato per assorbiti il primo e il secondo motivo di ricorso.

6.1. In particolare, giudice di primo grado ha condiviso la tesi dal ricorrente “per cui la disciplina emergenziale di semplificazione e di accelerazione degli interventi di demolizione e di ricostruzione degli edifici danneggiati dal sisma si applica a tutti gli altri comuni appartenenti alla medesima Regione”. La mera circostanza che l’edificio sia stato danneggiato dal sisma è, ad avviso del T.a.r., circostanza sufficiente ai fini della astratta applicabilità della misura di semplificazione che consente la demolizione e la ricostruzione degli edifici danneggiati dal sisma anche in deroga ai vigenti strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica.

6.2. Tuttavia, ha concluso affermando che: “Da ciò non discende l’automatico accoglimento dell’istanza del ricorrente, poiché è comunque fatto salvo il potere del Comune di valutare se l’intervento richiesto sia proporzionato al grado di danneggiamento dell’edificio e se, all’esito di un bilanciamento tra gli interessi alla conservazione del centro storico ed alla sua messa in sicurezza, non sia possibile effettuare interventi di miglioramento sismico dell’edificio, in luogo della sua demolizione e ricostruzione, la quale deve essere autorizzata solo quale extrema ratio ”.

Da qui, l’ “effetto conformativo” della sentenza di annullamento, consistito “nell’ordinare al Comune di Giulianova di riesaminare l’istanza del ricorrente e di valutare, nel contraddittorio procedimentale, se la messa in sicurezza dell’edificio oggetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire richieda necessariamente l’intervento derogatorio di demolizione e ricostruzione o se essa possa essere parimenti perseguita mediante la realizzazione di un intervento di consolidamento sismico”.

7. Appella la sentenza lo stesso, originario ricorrente (sig. ER) che deduce un unico, articolato motivo per: “Violazione dell’art. 3, art 62, 63 e 64 del Testo Unico per la Ricostruzione Privata. Violazione dell'art 12, comma 2, del D.L 189/2016 convertito con modificazioni nella legge 15 dicembre 2016, n. 229”.

7.1. L’appellante reputa solo parzialmente satisfattiva la sentenza in quanto:

- subordina l’intervento di demolizione e ricostruzione alla verifica della “necessità” dell’intervento derogatorio;

- attribuisce al Comune di Giulianova una “ampia discrezionalità” in ordine alla valutazione della proporzionalità della demolizione rispetto alle condizioni statiche del fabbricato.

7.2. Il Comune di Giulianova non si è costituito.

7.3. In prossimità dell’udienza, il ricorrente ha depositato memorie conclusive.

7.4. Con ordinanza n. 64 del 7 gennaio 2025, la Sezione “considerato che il Comune di Giulianova non si è costituito e non ha, pertanto, fornito elementi fattuali utili a chiarire la vicenda nei suoi ulteriori sviluppi procedimentali” ha ravvisato “l’opportunità di acquisire, dall’ente appellato, documentati chiarimenti per conoscere i procedimenti avviati, o che sta per avviare, ovvero gli atti eventualmente adottati o in procinto di adottare in relazione alla questione controversa e, più in generale, intrapresi per conformarsi alla sentenza 20 febbraio 2024, n. 103 (non sospesa, quindi allo stato esecutiva), con la quale il Tar per l’Abruzzo ha accolto, nei sensi sopra evidenziati, il ricorso della parte appellante.

7.5. Il Comune ha adempiuto all’incombente istruttorio, depositando documenti e relazione di chiarimenti.

In particolare, il Comune ha documentato: i) la riapertura del procedimento; ii) il suo avvio formale mediante comunicazione al sig. ER; iii) l’instaurazione del contraddittorio con il privato; iv) le richieste istruttorie avanzate dal Comune nel corso del rieditato procedimento (precisamente: “ perizia giurata, a firma di tecnico abilitato, dove si attesti e dimostri, con relazione di calcolo strutturale, che con un intervento di solo adeguamento sismico non si riesca a raggiungere l’indice di sicurezza sismico di cui all’art. 3, comma 1, lettera a) del Testo Unico della Ricostruzione Privata ”; v) le osservazioni procedimentali del sig. ER, che non ha inteso produrre la documentazione richiesta dal Comune opponendo la tardività della richiesta e la sua inconferenza ; vi) l’esito del rinnovato procedimento con cui il Comune, dato atto che non è stato possibile verificare “ se la messa in sicurezza dell’edificio oggetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire richieda necessariamente l’intervento derogatorio di demolizione e ricostruzione o se essa possa essere parimenti perseguita mediante la realizzazione di un intervento di consolidamento sismico” in quanto la ditta proponente si è rifiutata di produrre perizia giurata, a firma di tecnico abilitato, dove si attesti e dimostri, con relazione di calcolo strutturale, che con un intervento di solo adeguamento sismico non si riesca a raggiungere l’indice di sicurezza sismico di cui all’art. 3, comma 1, lettera a) del Testo Unico della Ricostruzione Privata ”, ha denegato – con il provvedimento protocollo 0049390 del 18/11/2024 - il permesso di costruire di cui alla domanda del 27/4/2022 prot. n. 18114, inerente la demolizione e ricostruzione di un edificio in zona A1 di PRG, ricompreso nel Piano Particolareggiato del Centro Storico, presso Via del Popolo n. 19/21, sull’area identificata al catasto al Fg. 7 Map. 827 e 94.

7.6. L’appellante ha depositato memoria in data 19 maggio 2025 con la quale riferisce di avere impugnato, innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo il diniego di cui al provvedimento protocollo 0049390 del 18/11/2024.

8. All’udienza del 19 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. L’appellante impugna e censura la sentenza n. 103/2024 nella parte in cui, nel disporre l’annullamento del diniego pronunciato dal Comune di Giulianova sulla domanda di permesso di costruire presentata dall’appellante, ha sancito che il Comune di Giulianova ha il potere di “ valutare se l’intervento richiesto sia proporzionato al grado di danneggiamento dell’edificio e se, all’esito di un bilanciamento tra gli interessi alla conservazione del centro storico ed alla sua messa in sicurezza, non sia possibile effettuare interventi di miglioramento sismico dell’edificio, in luogo della sua demolizione e ricostruzione, la quale deve essere autorizzata solo quale extrema ratio” con decisione connotata da “ ampi spazi di discrezionalità ”.

Il sig. ER contesta la sentenza impugnata per due specifici motivi:

- laddove essa subordina l’intervento di demolizione e ricostruzione alla verifica della “necessità” dell’intervento derogatorio;

- laddove essa attribuisce al Comune di Giulianova una “ampia discrezionalità” in ordine alla valutazione della proporzionalità della demolizione rispetto alle condizioni statiche del fabbricato.

9.1. Egli lamenta che, con l’impugnata decisione, il Tar avrebbe “in buona sostanza, consegnato al Comune il potere di decidere se accogliere la domanda la domanda dell’esponente sulla base di una valutazione del tutto personale, rispetto alla quale l’esponente ha scarsissimi margini di tutela per il noto principio della insindacabilità delle valutazioni tecnico-discrezionali della P.A.”.

Chiede, pertanto, la riforma, in parte qua , della sentenza impugnata, da lui ritenuta non pienamente satisfattiva, nella prospettiva di ottenere una decisione che accerti il suo totale “diritto” alla ricostruzione dell’edificio, previa sua demolizione, senza che tale facoltà sconti la previa riedizione del potere (tecnico-discrezionale) del Comune.

10. Prima di esaminare il merito della vicenda, è necessario verificare il rapporto di interferenza tra il presente giudizio e il nuovo diniego opposto dal Comune, al fine appurare se, a seguito del rinnovato procedimento, sia venuto meno l’interesse alla decisione sul ricorso.

Il Collegio ritiene che, a seguito del sopravvenuto provvedimento di diniego non sia venuto meno l’interesse alla decisione.

L’appello in esame, delimitato dai motivi di gravame, verte su due ordini di profili di censura proposti avverso la sentenza di primo grado: il primo, laddove la decisione ha subordinato l’intervento di demolizione e ricostruzione alla verifica della “necessità” dell’intervento derogatorio; il secondo, laddove la pronuncia ha attribuito al Comune di Giulianova una “ampia discrezionalità” in ordine alla valutazione della proporzionalità della demolizione rispetto alle condizioni statiche del fabbricato.

Il provvedimento sopravvenuto, invece, fonda il nuovo diniego sulla mancata produzione di documentazione integrativa richiesta dal Comune che avrebbe impedito all’amministrazione di valutare “ se la messa in sicurezza dell’edificio oggetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire richieda necessariamente l’intervento derogatorio di demolizione e ricostruzione o se essa possa essere parimenti perseguita mediante la realizzazione di un intervento di consolidamento sismico”.

Orbene, all’eventuale accoglimento dell’odierno appello conseguirebbe, infatti, che la riedizione del procedimento e con questo il nuovo diniego, siccome veicolati nell’ an dalla decisione di primo grado, diverrebbero del tutto irrilevanti e inefficaci (i nutiliter dati) , in quanto resi sulla base di una decisione riformata dal giudice d’appello, non idonea pertanto a conformare il potere nei sensi ivi indicati, con conseguente caducazione automatica degli atti in tal modo adottati.

11. Venendo al merito della controversia, il Collegio osserva che il punto centrale è rappresentato dai seguenti passaggi motivazionali della sentenza impugnata.

a) par. 5.6): “Da ciò non discende tuttavia l’automatico accoglimento dell’istanza del ricorrente, poiché è comunque fatto salvo il potere del Comune di valutare se l’intervento richiesto sia proporzionato al grado di danneggiamento dell’edificio e se, all’esito di un bilanciamento tra gli interessi alla conservazione del centro storico ed alla sua messa in sicurezza, non sia possibile effettuare interventi di miglioramento sismico dell’edificio, in luogo della sua demolizione e ricostruzione, la quale deve essere autorizzata solo quale extrema ratio ”.

b) par. 9): “L’effetto conformativo della presente sentenza di annullamento consiste nell’ordinare al Comune di Giulianova di riesaminare l’istanza del ricorrente e di valutare, nel contraddittorio procedimentale, se la messa in sicurezza dell’edificio oggetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire richieda necessariamente l’intervento derogatorio di demolizione e ricostruzione o se essa possa essere parimenti perseguita mediante la realizzazione di un intervento di consolidamento sismico”.

11.1. Parte appellante sostiene che (v. pagine 12 e 13 del ricorso di primo grado – pagine 7 e 8 dell’appello) che:

- l’intervento progettato rientri nella fattispecie prevista dall’art. 3 del testo unico per la ricostruzione privata, approvato dal Commissario straordinario del Governo, il quale prevede due ipotesi di demo-ricostruzione, di cui quella afferente il caso di specie rientrante nella lettera “ y) interventi “conformi”, ovvero “gli interventi di ricostruzione di edifici pubblici o privati in tutto o in parte lesionati, crollati o demoliti od oggetto di ordinanza di demolizione per pericolo di crollo, che non comportano aumenti di volumi o superfici e sono autorizzati e immediatamente attuabili anche in deroga ai vigenti strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, a condizione che detti interventi siano diretti alla realizzazione di edifici conformi a quelli preesistenti quanto a collocazione, ingombro planivolumetrico e configurazione degli esterni, fatte salve le modifiche planivolumetriche e di sedime necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, di efficientamento energetico, igienico-sanitaria;

- “… l’edificio de quo ha livello operativo “L4”; la normativa speciale … prevede che gli interventi “che riguardano edifici classificati con livello operativo L4... consistono nella ricostruzione di edifici crollati o, nei casi di effettiva necessità, nella demolizione completa e nella ricostruzione di quelli parzialmente crollati o interessati da danni gravissimi estesi a tutte le strutture oppure nell’adeguamento sismico” (art. 3, c. 1, lett. d, della ordinanza n. 19 del 7 aprile 2017). Quindi, alla luce: - della applicabilità della normativa post sisma all’edificio del ricorrente; - della individuazione del livello operativo del fabbricato, che non è stata oggetto di rilievo alcuno da parte della P.A.; - della facoltà attribuita dall’ordinanza n. 19 ai proprietari di edifici classificati “L4”, di optare per la demolizione”, illegittimo sarebbe non consentire direttamente la demo-ricostruzione dell’edificio a semplice esercizio della facoltà del privato.

11.2. Da qui, la (ritenuta) illegittima statuizione della sentenza (par. 5.6.-9) che tale facoltà avrebbe disconosciuto pur dopo avere affermato la “… astratta applicabilità della misura di semplificazione che consente la demolizione e la ricostruzione degli edifici danneggiati dal sisma anche in deroga ai vigenti strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica”.

12. L’appello è infondato.

123 L’articolo 1 della ordinanza commissariale n. 19/2017 così dispone: “Le disposizioni della presente ordinanza, in attuazione dell’articolo 5, comma 2, lettera a), del decreto legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229 (d’ora innanzi “decreto legge”), sono finalizzate a disciplinare gli interventi di ripristino con miglioramento sismico o ricostruzione degli edifici ad uso prevalentemente abitativo gravemente danneggiati o distrutti dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 ed ubicati nei Comuni di cui all’articolo 1 del citato decreto legge”.

Il successivo articolo 2 prescrive che: “Nel caso di edifici interessati da ordinanze di inagibilità emesse sulla base di schede AeDES con esito B o C che, in base alla perizia asseverata dal tecnico incaricato, risultino aver comunque subito danni gravi come definiti dalla Tabella 1 allegata alla presente ordinanza, l’Ufficio speciale provvede alla verifica dello stato di danno prima dell’autorizzazione alla progettazione dell’intervento di miglioramento sismico”.

Infine, l’articolo 3 della citata ordinanza stabilisce che: “Agli effetti della presente ordinanza … si intende: “per interventi “di miglioramento sismico” quelli che riguardano edifici appartenenti alla Classe d'uso II e classificati con “ livello operativo ” L1, L2 ed L3, come definito nella Tabella 6 dell’Allegato 1 alla presente ordinanza …”; “per interventi di ricostruzione quelli che riguardano edifici classificati con livello operativo L4, come definito nella tabella 6 dell’allegato n. 1 alla presente ordinanza e che consistono nella ricostruzione di edifici crollati o, nei casi di effettiva necessità, nella demolizione completa e nella ricostruzione di quelli parzialmente crollati o interessati da danni gravissimi estesi a tutte le strutture oppure nell’adeguamento sismico simico ai sensi delle norme tecniche delle costruzioni del 1 gennaio 2008”.

14. L’esposto quadro normativo non consente di apprezzare positivamente la tesi dell’appellante.

15. Posto che la sentenza impugnata ha acclarato (con statuizione non revocata in dubbio nel giudizio di appello, quindi costituente regola iuris del rapporto inter partes ) che “la disciplina emergenziale di semplificazione e di accelerazione degli interventi di demolizione e di ricostruzione degli edifici danneggiati dal sisma si applica a tutti gli altri comuni appartenenti alla medesima Regione”, non può affermarsi, come sostenuto in tesi dalla parte appellante, che da tale statuizione in punto di diritto ne doveva derivare – o ne sarebbe derivato - l’automatico accoglimento dell’istanza del ricorrente.

16. La normativa emergenziale sopra indicata non attribuisce al proprietario danneggiato una libera facoltà di scelta in ordine al tipo di intervento che egli intenda effettuare sull’immobile.

16.1. Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la demo-ricostruzione rappresenta una “ estrema ratio ”; ovvero una soluzione costruttiva percorribile a condizioni date e comprovate, che sconta un preciso iter istruttorio procedimentale.

17. Tanto si evince proprio dall’articolo 3 della ordinanza commissariale che consente gli interventi di ricostruzione per quelli edifici classificati con livello operativo L4, che consistono nella ricostruzione di edifici crollati o, nei casi di effettiva necessità, nella demolizione completa e nella ricostruzione di quelli parzialmente crollati o interessati da danni gravissimi estesi a tutte le strutture oppure nell’adeguamento sismico simico ai sensi delle norme tecniche delle costruzioni del 1 gennaio 2008.

17.1. L’edificio in questione non è crollato, neppure parzialmente (a quanto si evince dalla versata documentazione anche fotografica).

17.2. Esso risulta gravemente danneggiato (livello B-C- vedi schede Fast e Aeses).

18. Tuttavia, in quest’ultimo caso, occorre che i “danni gravissimi” siano “estesi a tutte le strutture”; e comunque, anche in presenza di tali danni, la norma in esame (art. 3) non esclude l’“adeguamento sismico” quale alternativa alla demo-ricostruzione.

19. Appare, pertanto, evidente che l’iniziativa postulata dall’appellante – in astratto riconosciuta legittima dal T.a.r. - debba scontare la previa verifica da parte dell’autorità amministrativa competente circa la sussistenza in concreto delle condizioni oggettive previste dall’articolo 3 dell’ordinanza commissariale n. 19/2017 (consistenza dei danni, “livello operativo” dell’edificio da cui dipende la tipologia degli interventi, eventuale praticabilità dell’adeguamento sismico) così da valutare, sulla scorta di una pertinente istruttoria e in contraddittorio con il privato, la “effettiva necessità” (art. 3, c. 1, lett. d, ord. n. 19/2017) della demo-ricostruzione, senza che il Comune possa opporre altre ragioni ( id est , territoriali, urbanistiche, pianificatorie) già vagliate nel giudizio di primo grado e ritenute non ostative.

20. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

21. Nulla si dispone per le spese, stante la mancata costituzione in giudizio del Comune di Giulianova.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO