Pubblicato il 18/12/2025

N. 10043/2025REG.PROV.COLL.

N. 09696/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9696 del 2023, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale Roma 3, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Ferrara e Carmen Di Carlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Cooperativa Sociale e di Lavoro Operatori Sanitari Associati - O.S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

nei confronti

- della Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- del Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Lazio, non costituito in giudizio;
- della Fondazione Roma Litorale, in persona del legale rappresentate pro tempore , non costituita in giudizio;
- dell’Associazione Codici – Centro per i Diritti del Cittadino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ivano Giacomelli e Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza, n. 6536 del 17 aprile 2023, resa tra le parti, concernente l’assegnazione di finanziamenti non rientranti nella disciplina dell’accreditamento.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dell’Associazione Codici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025, il consigliere LA D’GE e uditi per le parti gli avvocati Fabio Ferrara e Giuseppe Allocca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Cooperativa Sociale e di Lavoro Operatori Sanitari Associati, struttura sanitaria privata accreditata ed operante nel distretto territoriale dell’ASL Roma 3 per prestazioni riabilitative, ex art. 26 della legge n. 833 del 1978, in favore di soggetti affetti da autismo, ha impugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio la determinazione con la quale la stessa Azienda sanitaria ha previsto un finanziamento per un soggetto che non risultava né accreditato, né vincitore di una gara per l’affidamento del medesimo servizio ( in particolare, la determinazione n. 56 del 21 gennaio 2020 con la quale è sato riconosciuto all’ANFFAS di Ostia per l’anno 2019 un importo pari ad euro 717.186,25).

2. Il T.A.R., con la sentenza indicata in epigrafe (n. 6536 del 2023), ha accolto il ricorso, condannando la ASL soccombente alle spese di giudizio.

2.1. Lo stesso Tribunale ha infatti rilevato che, seppure fosse possibile un’integrazione delle prestazioni di carattere sanitario con altre di tipo socio-assistenziale, legittimando così il ricorso a forme di affidamento ab externo , l’Azienda sanitaria avrebbe dovuto procedere al finanziamento o con una gara o attraverso l’istituto dell’accreditamento.

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la ASL Roma 3 sulla base dei motivi di gravame di seguito sinteticamente indicati:

i) secondo parte appellante, il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile/improcedibile rispettivamente per intervenuta sottoscrizione del contratto e per carenza originaria di interesse della Cooperativa ricorrente. D’altra parte, la stessa Amministrazione aveva assegnato finanziamenti per il 2019 ad altri 16 centri nell’ambito del cd. progetto autismo;

ii) dall’annullamento della determina non sarebbe derivata nessuna utilità alla Cooperativa ricorrente perché le somme destinate ad ANFAS erano diverse da quelle destinate all’accreditamento;

iii) nel caso di specie, l’Amministrazione avrebbe utilizzato un diverso procedimento volto a ricondurre i cd. rapporti atipici presenti sul territorio alla continuità assistenziale, con modalità in passato seguita anche con la stessa struttura appellata ricorrente. In sostanza, l’atto impugnato andava inquadrato come affidamento diretto del servizio ex art. 63 del d.lgs. n. 50 del 2016.

4. La Regione Lazio si è costituita con memoria di stile in giudizio il 15 dicembre 2023, senza peraltro specificare la propria posizione sul gravame in esame.

5. Parte appellante, con memoria del 9 dicembre 2024, ha ribadito il proprio interesse alla decisione del ricorso.

6. L’Associazione Codici - Centro per i diritti del cittadino si è erroneamente costituita in giudizio, come poi la stessa ha evidenziato con nota depositata l’11 dicembre 2024.

7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 13 novembre 2025.

8. Il Collegio dispone preliminarmente l’estromissione dal giudizio dell’Associazione Codici, che, come si evince dalla nota depositata dal suo stesso difensore, si è chiaramente costituita nel presente giudizio per mero errore.

9. L’appello è infondato. Vanno, infatti innanzitutto respinti i primi due motivi di censura, con i quali l’Azienda appellante solleva per la prima volta (in primo grado entrambe le Amministrazioni intimate avevano depositato una costituzione di stile) due eccezioni di improcedibilità/inammissibilità del ricorso di primo grado, rispettivamente per intervenuta sottoscrizione del contratto e per carenza originaria di interesse della struttura ricorrente.

9.1. In particolare, deve rilevarsi, dalla lettura del ricorso di primo grado, che l’originaria ricorrente si è attivata, nella propria qualità di operatore sanitario accreditato per prestazioni di riabilitazione, ritenendo lesiva l’attribuzione ad altro operatore di risorse extra budget per ulteriori prestazioni della medesima tipologia, sul rilievo che se le stesse fossero state ricomprese tra quelle da assegnare sulla base del budget e del fabbisogno alle strutture autorizzate e accreditate, la Cooperativa ricorrente avrebbe potuto avere la possibilità di vedersele assegnate in tutto o in parte.

9.2. In sostanza, e sul punto l’Azienda appellante nulla osserva, l’interesse alla base dell’impugnazione in primo grado era analogo a quello dell’operatore economico che contesta l’affidamento di prestazioni senza gara, che lo priva della chance di conseguire le stesse in esito a una regolare procedura selettiva (e, a ben vedere, è la stessa parte appellante a conclusione dell’appello a qualificare l’operazione attuata con il provvedimento impugnato in prime cure alla stregua di un affidamento diretto).

9.3. Pertanto, in questo caso né l’accettazione del budget , né la sottoscrizione del contratto incidono in alcun modo sull’interesse all’impugnazione come individuato nei termini sopra precisati.

9.4. Né a diverse conclusioni induce la sentenza del T.A.R. del Lazio n. 8552 del 18 maggio 2023 (richiamata dall’appellante), laddove era sì impugnata la medesima delibera oggetto del presente giudizio, ma l’inammissibilità dell’impugnazione non è stata dichiarata per “semplice” carenza di interesse, ma perché questa era contenuta in motivi aggiunti i quali non avevano alcuna connessione con l’impugnazione originaria, avente a oggetto il provvedimento determinativo del budget . In concreto, in quel giudizio l’interesse a base dell’impugnazione riguardava effettivamente la pretesa a una maggiore quota di budget , e rispetto a tale interesse il T.A.R. ha ritenuto che nulla c’entrasse il provvedimento de quo , conseguente a una sequenza procedimentale del tutto diversa ed anzi pacificamente estranea alla determinazione del budget .

10. Deve ritenersi poi infondato anche il terzo motivo d’appello, non essendo suscettibile di favorevole delibazione nessuno dei due argomenti su cui si fonda l’impostazione dell’Azienda nel senso della legittimità del finanziamento e dell’affidamento disposti con la delibera impugnata in prime cure Tali argomenti si sostanziano:

a ) nella qualificazione dell’affidamento delle prestazioni riabilitative alla controinteressata come “ rapporto atipico ”, iniziato diversi anni prima e nell’ambito del quale s’imponeva la necessità di assicurare la continuità assistenziale ai pazienti nelle more della sua riconduzione all’ordinario regime di cui all’articolo 8- quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (poi avvenuta nel 2021);

b ) nella sottolineatura della peculiarità delle prestazioni de quibus , caratterizzate dalla compresenza di aspetti sanitari e aspetti socio-assistenziali, tale da giustificarne il possibile affidamento anche al di fuori del meccanismo dell’autorizzazione e dell’accreditamento (al riguardo, viene richiamata la sentenza di questa Sezione n. 2129 del 23 marzo 2022, relativa al trattamento ABA erogato a soggetti affetti da disturbi dello spettro autistico).

10.2. I due argomenti sono innanzitutto contraddittori, perché il richiamo al decreto commissariale n. 126/2016 (di cui si è occupata la sentenza di questa Sezione n. 3519 del 28 maggio 2019, anch’essa richiamata dall’appellante) è una conferma indiretta della non regolarità dell’assegnazione delle prestazioni per cui è causa. Infatti, con il decreto suindicato la Regione Lazio, nell’ambito della gestione commissariale connessa al Piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria, ha ingiunto il definitivo superamento dei cd. “ rapporti atipici ”, e, se è vero che tale superamento prevedeva necessariamente una fase transitoria al fine di non interrompere la continuità assistenziale, non perciò solo la pratica dell’assegnazione di risorse a soggetti non accreditati poteva qualificarsi come legittima (in sostanza, il fatto che occorressero dei tempi per rimuovere l’illegittimità, nel superiore interesse alla tutela della salute dei pazienti, non vuol dire che non fosse consentito alle strutture accreditate – come la ricorrente in primo grado – far valere la lesione della propria posizione giuridica che il protrarsi della condizione di illegittimità comportava).

10.3. Quanto al secondo argomento, premesso che nel provvedimento impugnato in prime cure le prestazioni oggetto di affidamento erano espressamente ricondotte alla previsione dell’articolo 26 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (e, quindi, a prestazioni pacificamente oggetto di accreditamento), il fatto stesso che alla fine il “ rapporto atipico ” sia stato ricondotto nell’alveo del d.lgs. n. 502 del 1992 in ottemperanza alle direttive regionali dimostra che non si ricadeva in quelle ipotesi eccezionali in cui, secondo la giurisprudenza richiamata dall’appellante, sarebbe stato possibile operare in deroga all’ordinario meccanismo di autorizzazione/accreditamento (la richiamata sentenza di questa Sezione n. 2129 del 2022 riguardava fattispecie del tutto diversa, e cioè il caso di una ASL che al fine di affidare prestazioni rientranti nella metodologia ABA aveva indetto una procedura concorrenziale, aperta anche a soggetti non accreditati, per la formazione di un’apposita shortlist ).

11. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

12. Tenuto conto della costituzione solo formale della Regione Lazio, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, previa estromissione dal giudizio dell’Associazione Codici, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AE CO, Presidente

LA D'GE, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA D'GE	AE CO

IL SEGRETARIO