Pubblicato il 03/12/2025

N. 09551/2025REG.PROV.COLL.

N. 08290/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm., sul ricorso numero di registro generale 8290 del 2025, proposto dall’Azienda Sanitaria Provinciale di Reggio CA, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Maria Latella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

i sig.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-, nella qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sul figlio minore, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la CA, Sezione staccata di Reggio CA, n. 456/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025, il Cons. ZI DU e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA, Sezione Staccata di Reggio CA, con la sentenza appellata ha accolto il ricorso con il quale i titolari della responsabilità genitoriale su un minore affetto da -OMISSIS- hanno adito il suddetto Tribunale per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’A.S.P. di Reggio CA sulla richiesta di presa in carico in via diretta o indiretta del medesimo minore per la terapia con metodologia -OMISSIS- nonché per l’assunzione dei provvedimenti consequenziali, compresa la condanna della medesima A.S.P. di Reggio CA a provvedere in ordine alla menzionata istanza ed a risarcire il danno riveniente dalla necessità di provvedere privatamente alla suddetta terapia nell’inerzia dell’Amministrazione.

Il T.A.R. adito, con l’ordinanza n. 238 del 21 dicembre 2023, disponeva ex art. 32 c.p.a. il mutamento del rito e rimetteva la causa sul ruolo ordinario, sul rilievo che il thema decidendum verteva non tanto sul silenzio della P.A., quanto sull’accertamento del diritto del minore a ricevere a carico del Sistema Sanitario Regionale l’erogazione del trattamento riabilitativo in parola, al rimborso delle spese già sostenute per la terapia riabilitativa erogata privatamente ed al risarcimento del danno patrimoniale, non patrimoniale e da ritardo asseritamente subìto.

Con la medesima ordinanza, veniva accolta l’istanza cautelare dei ricorrenti, onerando l’A.S.P. di elaborare un progetto terapeutico completo e specifico che tenesse conto di tutte le esigenze del minore entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della medesima ordinanza e fissando l’udienza di trattazione del merito per il giorno 9 ottobre 2024.

All’esito della relativa udienza pubblica, con ordinanza n. 660 del 5 novembre 2024, il Collegio disponeva una C.T.U., fissando per il prosieguo della trattazione del merito del ricorso l’udienza pubblica del 7 maggio 2025, all’esito della quale, essendo stata acquisita la disposta C.T.U., la causa veniva trattenuta in decisione.

Il T.A.R., con la sentenza n. 456 del 17 giugno 2025, ha quindi riconosciuto il diritto del minore “ ad essere preso in carico dall’ASP di Reggio CA per la prestazione dello specifico trattamento terapeutico con metodologia cd. -OMISSIS- ”, alla luce degli esiti della disposta C.T.U., laddove in particolare veniva rilevato che “ per le condizioni cliniche in cui si trova il bambino, lo stesso necessita, per la sua età, di un trattamento di media intensità (in quanto a numero di ore settimanali) e di lunga durata; si ritengono pertanto necessarie e sufficienti quindici ore settimanali di trattamento con modello -OMISSIS- delle quali alcune, con frequenza mensile, a discrezione del terapista, devono essere utilizzate per la formazione e supporto della famiglia e degli insegnanti. La durata del trattamento, vista ancora la necessità di miglioramento del linguaggio e dei disturbi comportamentali, è da considerare almeno per ulteriori quattro anni con successiva rivalutazione delle condizioni cliniche dell’adolescente e della eventuale necessità di continuazione o sospensione della terapia ”.

Il T.A.R. ha altresì riconosciuto il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno patrimoniale con riferimento alle spese sostenute per l’erogazione della terapia -OMISSIS- presso il centro di riabilitazione -OMISSIS- nonché con terapisti specializzati, a far data dal giorno in cui l’Unità Operativa di Riabilitazione Neuropsichiatrica dell’A.S.P. di Reggio CA aveva diagnosticato al minore il -OMISSIS- ed i genitori avevano formulato richiesta di presa in carico.

Il T.A.R. ha ugualmente accolto la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale, liquidandolo in via equitativa in complessivi € 1.000,00 a favore di ciascun genitore ed in € 2.000,00 a favore del minore, mentre ha respinto la domanda di risarcimento concernente il danno “ da ritardo ”.

La sentenza, quanto alla (implicita) statuizione della spettanza della controversia alla cognizione del giudice amministrativo, costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dall’Azienda Sanitaria Provinciale (A.S.P.) di Reggio CA, corredata della relativa istanza cautelare.

Deduce in particolare la parte appellante che il T.A.R., accertando il diritto dei ricorrenti alla erogazione di un determinato trattamento sanitario e condannando la A.S.P. alla relativa somministrazione, all’uopo sostituendosi pleno iure all’Amministrazione, oltre che al risarcimento del danno, ha compiuto un accertamento di natura tecnico-sanitaria estraneo ad ogni sindacato sulla discrezionalità amministrativa o sull’organizzazione del servizio sanitario, ma attinente alla relazione contrattuale tra le parti ed alla tutela di un diritto soggettivo perfetto, qual è quello alla salute, invadendo la sfera di cognizione propria del giudice ordinario.

Non si sono costituiti nel giudizio di appello gli originari ricorrenti.

All’esito della camera di consiglio destinata alla trattazione dell’istanza cautelare proposta dalla parte appellante, il Collegio, previo avviso alla parte presente, ha trattenuto il ricorso per la decisione nel merito dello stesso con sentenza in forma semplificata.

DIRITTO

Deve premettersi che la parte appellante non fonda la censura di difetto di giurisdizione sulla natura intrinseca della situazione giuridica azionata dai ricorrenti in primo grado, ma sull’inquadramento che ne ha dato il T.A.R. oltre che sulle modalità della tutela che esso ha inteso riconoscere ai promotori del giudizio, sebbene espressamente attingendo, per entrambi i profili, ai contenuti del ricorso introduttivo del giudizio ed alle domande con lo stesso formulate, come si evince in maniera particolarmente evidente dall’ordinanza cautelare n. 238 del 21 dicembre 2023, richiamata dalla sentenza appellata, laddove, nel disporre ex art. 32 c.p.a. il mutamento del rito (da quello sul silenzio a quello di accertamento/condanna), veniva ritenuto che “ il mezzo di tutela all’esame, così come proposto, anche alla luce delle precisazioni rese dal difensore dei ricorrenti in sede di discussione, abbia tutti i requisiti di forma e di sostanza per essere qualificato quale azione di accertamento della posizione soggettiva reclamata ”.

La parte appellante, quindi, più che sulla qualificazione sostanziale della posizione giuridica azionata, incentra la sua pretesa alla spoliazione del giudice amministrativo dalla cognizione della presente controversia sulla natura del potere esercitato dal giudice di primo grado: ciò che tuttavia, come meglio si vedrà infra , fa sorgere, più che un problema di sconfinamento del giudice amministrativo dal perimetro della sua giurisdizione, denunciabile con appello proposto al fine di determinare la traslazione della controversia nella sfera decisoria del giudice ordinario, la diversa questione della correttezza della soluzione decisoria adottata nel merito dal primo, sub specie di coerenza della stessa con la natura della situazione giuridica azionata e con le modalità con le quali l’ordinamento ne assicura la protezione.

Invero, ove si consideri che la qualificazione della situazione fatta valere in giudizio, ai fini del riparto della giurisdizione, va operata non secondo il criterio del cd. petitum formale (ovvero sulla base del provvedimento che la parte chiede al giudice adito di pronunciare), ma secondo quello del cd. petitum sostanziale (ovvero secondo la protezione che l’ordinamento assicura all’interesse giuridico di cui la parte ricorrente si fa portatrice), non è sulla base del primo che va discriminata la giurisdizione, come invece mostra di fare la parte appellante, contestando alla sentenza appellata, sotto il profilo appunto della affermata invasione della giurisdizione del giudice ordinario, di aver riconosciuto alla parte ricorrente una tutela esulante dai limiti del sindacato di legittimità demandato al giudice amministrativo.

Ciò premesso, alla luce delle indicazioni interpretative e sistematiche che precedono e dei più recenti ed autorevoli orientamenti giurisprudenziali, l’appello non può essere accolto.

Iniziando dalla ordinanza di Cassazione civile, Sez. Un., 20 gennaio 2022, n. 1781, richiamata dalla stessa menzionata ordinanza cautelare del T.A.R. per la CA (la quale tuttavia, con atteggiamento maggiormente “prudente”, pur dando atto del “ diritto del paziente ad essere preso in carico tempestivamente dall’Azienda Sanitaria, che è perciò tenuta, con ogni urgenza, ad elaborare un progetto terapeutico completo e specifico che tenga conto di tutte le esigenze del minore ”, precisava che “ rientra nella discrezionalità della ridetta Azienda Sanitaria la scelta del piano terapeutico più adeguato alle esigenze del paziente, a cui andrà commisurata anche la consistenza delle prestazioni da erogare ” e che “ il piano terapeutico predisposto potrà, comunque, essere sottoposto al sindacato giurisdizionale mediante autonoma impugnazione ”, ordinando quindi alla A.S.P., in termini strumentali e non finali, di “ elaborare un progetto terapeutico completo e specifico che tenga conto di tutte le esigenze del minore ”), deve premettersi che essa attiene ad una fattispecie che presenta significativi punti di convergenza con quella in esame, essendo caratterizzata dalla domanda dei ricorrenti di “ accertare il diritto del minore rappresentato ad uno specifico, individualizzato, trattamento terapeutico, sia nella modalità diretta che per equivalente monetario indennitario, e quindi di emettere la conseguente statuizione di condanna dell’SL territorialmente competente nelle due forme esecutive alternative prospettate ”.

Ebbene, ha osservato la Cassazione con l’ordinanza citata che “ tali domande pongono la controversia nella sfera di applicazione, in parte qua, della previsione del D.Lgs. n. 241 del 2013, art. 133, comma 1, lett. c), (cod. proc. amm.), secondo la quale “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (…) le controversie in materia di pubblici servizi (…) relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione… ”, aggiungendo che “ non è infatti dubbio che nel caso di specie di “pubblico servizio” si tratti e che debba considerarsi impugnabile, quale “provvedimento negativo”, l’omissione provvedimentale della PA sanitaria in relazione alle specifiche richieste azionate giudizialmente ”.

Ha quindi rilevato il Collegio che “ tale essendo il petitum sia mediato che immediato della causa promossa, non vertendosi nell’ipotesi della contestazione dell’esecuzione di un “programma individuale” di intervento terapeutico in favore del soggetto disabile, ma invece in quella della richiesta di ampliamento del programma medesimo con una specifica prestazione (diretta ovvero indennitaria, ne viene dunque implicata l’attività discrezionale, sia amministrativa che tecnica, della SL piemontese, con la consequenziale devoluzione della controversia al GA in virtù della citata disposizione del cod. proc. amm. (v. in tal senso, diffusamente, Sez. U., Ordinanze n. 20164 del 24/09/2020, Rv. 658855 - 01) ”.

Il citato orientamento - inteso a differenziare, in subiecta materia , la giurisdizione ordinaria da quella amministrativa a seconda che sia lamentata la mancata esecuzione di un programma terapeutico già definito, da sottoporre al giudice ordinario, ovvero l’inadeguatezza dello stesso al fine di garantire la salute del paziente, con la conseguente necessità di investire, essendo implicata l’attività discrezionale, pura e tecnica, dell’Amministrazione, il giudice amministrativo - è stato ribadito dalla Corte regolatrice della giurisdizione con la successiva ordinanza 13 aprile 2023, n. 9837, la quale ha chiarito che “ la regola è che la domanda di risarcimento del danno da lesione della salute spetta al giudice ordinario, in quanto avente ad oggetto un diritto soggettivo ” e che “ l’eccezione è che la suddetta domanda è devoluta al giudice amministrativo in caso di giurisdizione esclusiva ” (poiché, chiarisce la Corte, “ non esiste nell’ordinamento un principio che riservi esclusivamente al giudice ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti ”), mentre “ l’eccezione all’eccezione è che anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, del danno alla salute conosce il giudice ordinario quando la lesione è causata da meri comportamenti materiali ”: in linea con tali indicazioni, la deduzione apud iudicem della lesione del diritto soggettivo alla tutela della salute, anche per i relativi risvolti di carattere risarcitorio, non può che avvenire dinanzi al giudice amministrativo nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva, non facendosi questione di comportamenti di carattere materiale né dell’esecuzione di un programma terapeutico già definito ed incontestato nella sua articolazione quali-quantitativa, ma del modo con il quale l’Amministrazione ha esercitato – o non esercitato – il suo potere di individuare la soluzione terapeutica più appropriata in base alle condizione cliniche dell’avente diritto.

Anche questa Sezione (sentenza 13 novembre 2024, n. 9130), allineandosi alle surriferite indicazioni del Giudice della giurisdizione, nello scrutinare sotto il profilo della giurisdizione la sentenza del T.A.R. che aveva affermato tra l’altro che “ i genitori del minore abbiano diritto al rimborso delle spese documentate già sostenute per le terapie relative al trattamento riabilitativo metodo -OMISSIS- per i disturbi -OMISSIS- nei limiti delle 4/6 ore riconosciute da ultimo e che la SL possa provvedere o direttamente al trattamento nella misura determinata o indirettamente attraverso il rimborso di quelle che verranno sostenute fino all’adozione da parte della SL del piano terapeutico alternativo, comprensivo di trattamenti specificamente funzionali alla terapia del -OMISSIS- ”, dopo aver precisato che “ i ricorrenti non hanno adito il TAR per ottenere l’esecuzione di un piano terapeutico adottato dalla SL, bensì per chiedere l’accertamento del diritto a ricevere un intervento -OMISSIS- nella misura di 20 ore settimanali o nella misura maggiore o minore riconosciuta dal giudice, oltre al risarcimento del danno per le spese sostenute negli anni ”, e che, “ secondo la giurisprudenza, la domanda di condanna dell’SL al riconoscimento del diritto di un disabile ad uno specifico ed individualizzato trattamento terapeutico, sia in modalità diretta che per equivalente monetario, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104 del 2010, non essendo dubbio che, in presenza di un “pubblico servizio”, debba considerarsi impugnabile, quale “provvedimento negativo”, l’omissione provvedimentale della P.A. sanitaria in relazione alle specifiche richieste azionate giudizialmente (cfr. Cass. SS.UU., Ordinanza n. 1781 del 20/01/2022) ”, ha rilevato che “ le scelte organizzative in materia sanitaria circa l’intensità del trattamento sanitario e le sue modalità di erogazione, diretto o indirette, rientrano nella sfera autoritativa discrezionale dell’Amministrazione ”, da ciò derivando che “ ai genitori del bambino può essere riconosciuto il rimborso delle spese documentate e già sostenute per le terapie relative al trattamento riabilitativo con il metodo -OMISSIS- nella misura già riconosciuta dalla SL (4/6 ore); per la stessa ragione anche quelle future da sostenersi fino alla data di adozione, da parte della SL, di un piano terapeutico alternativo (al fine di evitare che il minore sia privo di terapia nelle more dell’ulteriore esercizio del potere in esecuzione del principio conformativo discendente dalla stessa decisione) potranno essere rimborsate nella medesima misura, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’amministrazione nella determinazione relativa alla individuazione del numero di ore di prestazione ”.

Ebbene, dai plurimi e sostanzialmente convergenti riferimenti giurisprudenziali che precedono si evince, in termini sufficientemente nitidi, che:

- le controversie involgenti il diritto alla salute dei cittadini nel suo rapporto con il potere dell’Amministrazione di stabilire, mediante l’approvazione del piano terapeutico individuale, le modalità con le quali realizzarlo in concreto appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tranne che vengano in rilievo comportamenti meramente materiali o che si discuta della esecuzione di un programma terapeutico già approvato;

- l’Amministrazione sanitaria gode di discrezionalità, amministrativa e tecnica, nel definire i contenuti del programma terapeutico e, rispetto a tale ambito valutativo, il giudice non può esercitare un sindacato di tipo sostitutivo pieno, stabilendo in luogo della prima i contenuti quali-quantitativi del programma medesimo, ma valutare la legittimità dell’inerzia o l’adeguatezza del programma approvato dalla A.S.L. in rapporto alle condizioni cliniche del paziente ed agli obiettivi terapeutici ragionevolmente perseguibili secondo le più affidabili acquisizioni della scienza medica.

Ne consegue che, come accennato in precedenza, l’eventuale esercizio da parte del giudice amministrativo, anche eventualmente assecondando - come nella specie - una linea petitoria della parte ricorrente, di poteri ritenuti non confacenti alla natura della situazione giuridica fatta valere - che, quale che sia la qualificazione formale (di diritto soggettivo, nella dicotomia “degradabile/indegradabile”, o interesse legittimo) che si ritenga dogmaticamente appropriata, resta una situazione destinata a confrontarsi con il potere della P.A., solo dal relativo confronto, procedimentale o processuale, potendo venirne definiti i contorni ed i limiti in cui è concretamente meritevole di realizzazione - ovvero tipici della tutela erogata dal giudice ordinario secondo schemi di carattere contrattuale, nel che si rivolve il nucleo del motivo di appello formulata dalla A.S.P. appellante, non può ridondare nella declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, ma semmai nella rilevazione di un error in iudicando commesso dal giudice amministrativo, che avrebbe appunto “trattato” la situazione giuridica azionata come, ad avviso della parte appellante, potrebbe esclusivamente fare il giudice ordinario.

Poiché tuttavia, con il mezzo di gravame in esame, la parte appellante ha invece dedotto che il giudice ha agito al di fuori dei contorni della sua giurisdizione, omettendo di considerare che, nell’ambito della sua giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo, ove la natura della situazione giuridica azionata lo consenta, può esercitare anche i poteri propri della tutela “contrattuale” (esemplare, da questo punto di vista, è la materia del pubblico impiego non privatizzato, laddove vengano in rilievi questioni di carattere meramente retributivo o comunque patrimoniale), l’appello non può che essere respinto.

La mancata costituzione della parte appellata esime il Collegio da ogni pronuncia in ordine alle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, respinge l’appello.

Nulla sulle spese.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

EL GR, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

ZI DU, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI DU	EL GR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.