Pubblicato il 22/12/2025

N. 10234/2025REG.PROV.COLL.

N. 04263/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4263 del 2025, proposto da Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12

contro

CO TA, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Rosario Bongarzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 8759/2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di CO TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il Cons. SE ZE e uditi per le parti l’avvocato Michele Bonetti per delega dell'Avv. Antonio Rosario Bongarzone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto dalla parte appellata per l’annullamento del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, che aveva rigettato l’istanza di riconoscimento della formazione professionale da costei conseguita in Romania.

A supporto del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

- il diniego era stato opposto dal Ministero per l’assenza nella documentazione allegata alla domanda dell’allora ricorrente dell’“ Adeverinta ”, recante l’indicazione della disciplina che poteva insegnare e della fascia di età degli alunni; delle apostille , ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre del 1961 o di altra forma di legalizzazione ed infine della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.

La sentenza gravata ha accolto il ricorso, annullando il diniego.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) Errata interpretazione del diritto europeo e nazionale applicabile in materia di riconoscimento titoli esteri- Errata interpretazione della giurisprudenza della corte di giustizia citata nella sentenza oggetto di censura;

b) Differenze tra le normative nazionali e sul valore della laurea in Italia – Eccesso di potere giurisdizionale b.1) sulla differenza sostanziale tra “attestato di competenza” e “titolo di formazione” ai sensi della direttiva 2005/36/CE;

c) Erroneità della sentenza impugnata – sulla asserita natura abilitante del titolo;

d) Erroneità della sentenza impugnata nelle parti in cui rileva carenze istruttorie nell’azione dell’amministrazione;

e) Sulla erroneità della sentenza impugnata – sulla comparazione in concreto;

f) Sull’istituto delle misure compensative – illegittimità della sentenza impugnata.

2. Si è costituita in giudizio la parte appellata contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. In diritto si osserva che le questioni giuridiche sottoposte nella presente controversia, sono state già affrontate e risolte dalla Sezione in senso favorevole alla parte appellante, in alcune recenti decisioni - dai cui condivisibili approdi non vi è ragione di discostarsi (cfr. per tutte la sentenza del 30 settembre del 2025 VII Sezione, n. 8714/2025 alle cui argomentazioni integralmente si rinvia).

In conseguenza l’appello deve ritenersi fondato e va pertanto accolto.

4. In merito detta sentenza osserva che: ” La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che, a fronte della sussistenza del titolo di studio richiesto, della laurea conseguita in Italia (ex se rilevante, senza necessità di mutuo riconoscimento reciproco), nonché della qualificazione abilitante all’insegnamento, conseguita presso un paese europeo, non sussistono i presupposti per il diniego dell’istanza di riconoscimento presentata al Ministero (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198).

Alla stregua di quanto prescritto dal diritto primario eurounitario – in specie, dagli artt. 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento – le autorità di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta ad ottenere l'autorizzazione all'esercizio di una professione regolamentata, devono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell'interessato, procedendo ad un raffronto tra la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli nonché dalla sua esperienza professionale nel settore e quella richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente (C.G.U.E.,16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna).

Tale obbligo si estende alla valutazione di tutti i diplomi, certificati e altri titoli, nonché dell'esperienza acquisita dall'interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e non cessa di esistere in conseguenza dell'adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi (C.G.U.E., 14 settembre 2000, causa C-238/98, Hocsman;16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna).

La finalità di tale procedura di valutazione comparativa è quella di consentire alle autorità dello Stato membro ospitante di assicurarsi obiettivamente che il diploma straniero attesti da parte del suo titolare il possesso di conoscenze e di qualifiche, se non identiche, quantomeno equipollenti a quelle attestate dal diploma nazionale (C.G.U.E., 6 ottobre 2015, causa C- 298/14, Brouillard).

Le autorità nazionali sono tenute, cioè, a valutare il diploma prodotto dalla parte istante, al fine di verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l'esperienza professionale ottenute in quest'ultimo, nonché l'esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all'attività di cui trattasi.

Nello specifico tale valutazione, circa l’equivalenza del diploma straniero con quello italiano, deve essere effettuata esclusivamente in considerazione del livello delle conoscenze e delle qualifiche che questo diploma consente di presumere in capo al titolare, tenuto conto della natura e della durata degli studi e della formazione pratica di cui attesta il compimento (C.G.U.E., 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens).

5. Devono essere altresì richiamati i principi sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le suindicate sentenze, elaborati sulla base dell’impianto complessivo del sistema introdotto con la più volte richiamata direttiva 2005/36/UE, a sua volta fondato sul mutuo riconoscimento – a determinate condizioni - dei sistemi di formazione nazionali e sulla circolazione intracomunitaria dei relativi titoli per l’accesso alle professioni regolamentate da ciascun Paese membro, e cioè alle condizioni da esso stabilite.

Nel descritto sistema ciascuna autorità nazionale richiesta del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Paese dell’UE è tenuta a svolgere una valutazione in concreto del percorso di studi e di formazione complessivamente seguito dall’interessato, onde verificare se i relativi contenuti siano equivalenti a quelli previsti dai propri ordinamenti di studi e percorsi di abilitazione professionale.

L’Adunanza plenaria ha affermato sul punto che per la valutazione finalizzata al riconoscimento non è richiesta «l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero». Le certificazioni relative alle qualifiche professionali acquisite all’estero non vanno quindi considerate «automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE» (così, in particolare: Cons. Stato, Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 22).

In altri termini, come chiarito in sede nomofilattica, sulla base della ratio ispiratrice della direttiva 2005/36/UE ciascuna autorità nazionale preposta alla verifica sui titoli di qualificazione professionale acquisiti in ambito europeo è tenuta a svolgere un’istruttoria adeguata, che dal dato di partenza dell’ontologica diversità degli ordinamenti didattici e di formazione professionale nazionale verifichi nondimeno se essi siano comunque comparabili, anche sulla base di una cooperazione tra autorità nazionali competenti.

6. Nel medesimo senso si pone anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale nella sentenza 8 luglio 2021, C-166/20 (BB contro Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija), ha enunciato il principio secondo cui le autorità competenti investite della domanda di riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero sono tenute «a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante» ai fini dell’accesso ad una professione regolamentata.

Quindi, in caso di corrispondenza delle competenze attestate con quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante il riconoscimento è dovuto. Per contro, se «da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti»; mentre se l’esame «evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze».

7. Venendo al caso di specie, nel corso dell’istruttoria amministrativa era stato richiesto alla parte instante di fornire alla amministrazione l’attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè la “ Adeverinta ” rilasciata dal Ministero romeno), recante le indicazioni della disciplina che la parte appellata potrebbe insegnare e della fascia di età degli alunni a cui può insegnare. Inoltre, era stato evidenziato che non risultava la durata legale del percorso formativo seguito in Romania per il c.d. Nivel I e Nivel II.

Sennonché costei ha prodotto solo parte della documentazione richiesta, pertanto il Ministero ha emesso un provvedimento di diniego che fonda la propria motivazione su tre aspetti, rilevati al momento della presentazione dell’istanza di riconoscimento del titolo, vale a dire alla data del 18 maggio del 2022: a) Assenza della attestazione ( Adeverinta ) del Ministero dell’educazione rumeno recante la disciplina e la fascia di età degli alunni; b) Assenza di valore legale in Italia di documenti e certificati esteri in assenza di Apostille o altra forma di legalizzazione; c) Assenza di dichiarazione sostitutiva di atto notorio, mediante la quale attestare la conformità all’originale dei documenti inseriti in Piattaforma.

8. Tanto premesso, ferma restando la piena condivisibilità dei principi giurisprudenziali innanzi riportati, anche nella presente materia va rispettato il principio di autoresponsabilità.

In questo caso l’instante ha documentato di aver conseguito in Romania soltanto il Nivel 1 e il Nivel 2 (aventi contenuti didattici di natura esclusivamente psico-pedagogica), ma non ha fornito alcun elemento atto a dimostrare quali fossero, in concreto, al momento della presentazione della domanda, le conoscenze acquisite in Romania in modo da consentire all’amministrazione di compararle con l’iter formativo completo previsto in Italia.

La mancanza, a quel momento, della Adeverinta ministeriale non può ritenersi solo formale, atteso che il certificato emesso dal Ministero competente rumeno è l’unico che possa attestare se e in quale materia l’istante abbia ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene.

L’istanza, nel caso di specie, era dunque priva degli elementi ritenuti essenziali anche dalla giurisprudenza citata e tale è rimasta, non avendo l’istante dimostrato di aver ottenuto la certificazione mancante neanche tardivamente; la rilevata incompletezza ha comportato l’impossibilità per l’amministrazione sia di operare la necessaria comparazione, sia viepiù di disporre (ove necessario) eventuali misure di compensazione.

Tali misure, come osservato dall’amministrazione appellante, presuppongono che l’istanza sia accolta anche se a fronte di un percorso formativo incompleto.

Pertanto, la posizione espressa dall’amministrazione consistente nel rilevare che in assenza di una Adeverinta recante l’indicazione della disciplina oggetto di insegnamento e la fascia di età degli alunni cui l’insegnamento è rivolto, non è possibile effettuare la comparazione, non risulta in contrasto con i principi enunciati.

Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere accolto.

9. In considerazione della particolarità della questione trattata le spese del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CL TE, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

SE ZE, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE ZE	CL TE

IL SEGRETARIO