Pubblicato il 23/02/2026

N. 01453/2026REG.PROV.COLL.

N. 04003/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4003 del 2024, proposto dalla Lega Nazionale per la Difesa del Cane, da Pet Levrieri Onlus, da Lav - Lega Anti Vivisezione Onlus, da E.N.P.A. - Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, da Oipa Italia - Organizzazione Internazionale Protezione Animali O.D.V., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutte rappresentate e difese dagli avvocati EL Pezone e Herbert Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Maserada Sul Piave, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area Metropolitana di Venezia e le province, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la società EN Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Gili, Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Veneto, il Club del Levriero, l’Associazione Italiana Amatori Levrieri Afghani – A.I.A.L.A., il Circolo del Piccolo Levriero Italiano, non costituiti in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 287 del 16 febbraio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per l’area metropolitana di Venezia e Province, nonché del Comune di Maserada Sul Piave;

Vista la memoria di costituzione in giudizio della società EN Servizi s.r.l.;

Vista la memoria del Comune del 4 dicembre 2025;

Viste le memorie di EN servizi s.r.l. del 6 dicembre e del 18 dicembre 2025:

Viste le memorie della Lega Nazionale per la Difesa del Cane, di Pet Levrieri Onlus, da Lav - Lega Anti Vivisezione Onlus, da E.N.P.A. - Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, di Oipa Italia - Organizzazione Internazionale Protezione Animali O.D.V. del 5 dicembre e 17 dicembre 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere EL OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato l’appello delle associazioni animaliste indicate in epigrafe (d’ora in avanti, soltanto le associazioni) e l’appello incidentale della società EN Servizi s.r.l. (d’ora in avanti, soltanto EN), proposti avverso la medesima sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 287/2024, che, dopo aver respinto le eccezioni pregiudiziali formulate da EN e dal Comune di Maserada sul Piave, ha respinto il ricorso e i due ricorsi per motivi aggiunti delle associazioni.

2. Con la nota del 6 maggio 2021, EN ha manifestato al Comune la volontà di realizzare una “struttura cinofila” sulle aree comunali adiacenti al presente centro sportivo Parabae.

Da quanto emerge dalla descrizione dell’opera risultante dalla relazione che accompagna l’istanza di rilascio del permesso di costruire, si tratta di una “ struttura di livello internazionale per le corse amatoriali dei levrieri ” consistente in una “ pista di forma pressoché ellissoidale (clotoide) ovvero con larghezza variabile di ml. 7 a ml. 8 ” e relative opere pertinenziali (box/ufficio sulla linea traguardo, un piccolo ricovero in legno, un ricovero container “ per l’alloggiamento di un trattorino e altri attrezzi propedeutici all’attività ”).

2.1. Con la deliberazione della giunta comunale n. 60 del 25 maggio 2021, il Comune di Maserada sul Piave ha approvato la proposta tecnico/economica presentata da EN composta dalla domanda con relazione illustrativa, dal quadro economico e dai grafici planimetrici, per la realizzazione di una struttura per la cinofilia presso l’area pubblica di cui al foglio 9, particelle 2, 4 e 951, del territorio comunale e lo schema di convenzione per la concessione dell’area e la realizzazione delle opere.

La suddetta deliberazione è stata pubblicata sull’albo pretorio on-line dal 3 giugno 2021 fino al 21 giugno 2021.

Il Comune ha altresì proceduto alla pubblicazione di un avviso esplorativo per sondare se vi fossero altre manifestazioni di interesse alla concessione in uso dell’area di cui EN ha domandato il godimento.

2.2. Non essendo pervenuta alcuna manifestazione d’interesse, con la deliberazione di consiglio comunale del 29 giugno 2021, n. 33, il Comune di Maserada sul Piave ha concesso in uso la suddetta area pubblica e ha approvato lo schema di convenzione per la sua concessione e per la realizzazione delle opere.

La suddetta deliberazione è stata pubblicata sull’albo pretorio on-line dal 3 luglio 2021 fino al 18 luglio 2021.

2.3. Sottoscritta la convenzione in data 16 luglio 2021, EN si faceva parte diligente per acquisire i titoli autorizzativi necessari alla concreta realizzazione del progetto.

In data 20 novembre 2021, EN ha presentato al S.u.a.p. l’istanza di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione della pista, oltre relazione tecnica di asseverazione e relazione illustrativa, procedendo, al contempo, all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica e dell’autorizzazione idraulica, rilasciate, rispettivamente, in data 23 settembre 2021 (provvedimento n. 369) e 4 marzo 2022 (provvedimento n. AP01654).

In data 7 marzo 2022, EN ha presentato la dichiarazione di non necessità della valutazione di incidenza e, in data 9 marzo 2022, il Comune ha rilasciato il permesso di costruire.

Il 1° aprile 2022, sono iniziati i lavori di sbancamento del terreno.

2.4. Conclusi i vari procedimenti amministrativi preordinati alla realizzazione dell’opera, in data 25-28 aprile 2022, alcune delle associazioni animaliste hanno intrapreso una campagna sui canali social, domandando al Comune di non autorizzare la realizzazione dell’opera.

Il 24, 27 e 29 aprile 2024, i quotidiani locali hanno pubblicato articoli che trattavano del progetto.

In data 2 maggio 2022 la “Lega nazionale per la difesa del cane” ha presentato l’istanza di accesso agli atti del procedimento amministrativo, ottenendo, in data 9 maggio 2022, la consegna della documentazione richiesta.

3. Con ricorso notificato il 1° luglio 2022 e depositato il 5 luglio 2022, la Lega Nazionale per la Difesa del Cane, la Pet Levrieri Onlus, la LAV – Lega Anti Vivisezione Onlus, l’ENPA – Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, l’OIPA Italia – Organizzazione Internazionale Protezione Animali O.D.V. hanno impugnato innanzi al T.a.r. per il Veneto i seguenti provvedimenti domandandone l’annullamento:

- il permesso di costruire del Comune di Maserada sul Piave n. 5409 del 9 marzo 2022;

- la dichiarazione di non necessità della valutazione di incidenza del 7 marzo 2022 prot. n. 0003627 dell’8 marzo 2022;

- la deliberazione del consiglio comunale n. 33 del 29 giugno 2021 del Comune di Maserada sul Piave;

- l’autorizzazione paesaggistica del Comune di Maserada sul Piave n. 369/2021;

- il parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio prot. n. Cl. 34.43.04/19658/2021 – 17 settembre 2021 0029411-P;

- l’autorizzazione idraulica del Genio Civile di Treviso – Regione Veneto n. 100993 del 4 marzo 2022.

3.1. Con il ricorso per motivi aggiunti notificato l’8 luglio 2022 e depositato il 12 luglio 2022, le medesime associazioni animaliste hanno proposto due ulteriori motivi di impugnazione dei medesimi provvedimenti.

3.2. Con il ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 20 aprile 2023, le associazioni animaliste hanno impugnato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata in data 1° settembre 2022 e il permesso di costruire in variante n. 5409 del 30 novembre 2022 del Comune di Maserada sul Piave.

3.4. Si sono costituiti in giudizio il Comune e EN, per resistere in giudizio, con difese di rito e di merito.

3.5. Si è costituito altresì il Ministero della cultura, senza formulare conclusioni specifiche.

3.6. Sono intervenuti ad opponendum , il Club del Levriero, l’Associazione Italiana Amatori Levrieri Afghani, il Circolo del Piccolo Levriero Italiano.

4. Con la sentenza n. 287/2024, il T.a.r. ha respinto le eccezioni di rito, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.

5. La Lega Nazionale per la Difesa del Cane, la Pet Levrieri Onlus, la LAV – Lega Anti Vivisezione Onlus, l’ENPA – Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, l’OIPA Italia – Organizzazione Internazionale Protezione Animali O.D.V. hanno impugnato la sentenza di primo grado innanzi al Consiglio di Stato, formulando sei motivi di appello.

5.1. EN ha proposto appello incidentale, formulando sette motivi.

5.2. Si è costituito il Comune, domandando il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado.

5.3. Si è costituito, altresì, il Ministero della cultura, senza formulare specifiche conclusioni.

6. Nel corso del giudizio le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi a sostegno delle rispettive tesi e a confutazione di quelle delle controparti.

7. All’udienza dell’8 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Può procedersi all’esame congiunto del primo e del secondo motivo di appello incidentale, unitamente ai motivi proposti dalle associazioni con l’appello principale. Le censure con cui EN ripropone, criticamente, la questione della ricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei motivi aggiunti notificati l’8 luglio 2022 (primo ricorso per motivi aggiunti) presenta, infatti, carattere potenzialmente assorbente di tutte le questioni dedotte con l’impugnazione principale e richiede, ai fini dello scrutinio di tali doglianze, l’esatta individuazione degli atti impugnati e delle censure proposte dalle associazioni odierne appellanti.

Per poter procedere alla disamina della questione di ricevibilità, il Collegio deve dunque procedere, preliminarmente, a perimetrare il thema decidendum del giudizio.

A tal fine, va evidenziato che, con il ricorso introduttivo del giudizio e con i due ricorsi per motivi aggiunti, le cui censure sono state criticamente riproposte con i motivi di appello, le associazioni hanno impugnato una pluralità di provvedimenti e hanno, pertanto, proposto una pluralità di domande di annullamento.

Da tale assunto, discende che, astrattamente, l’inizio del decorso del termine di impugnazione di ciascun provvedimento potrebbe essere potenzialmente distinto, perché ancorato ad un diverso momento.

Infatti, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., qualora sia proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge, eventi questi che possono essere differenti per ciascuno dei differenti provvedimenti impugnati.

Con il ricorso e i motivi aggiunti, le associazioni hanno domandato l’annullamento:

- del permesso di costruire del Comune di Maserada sul Piave n. 5409 del 9 marzo 2022;

- della dichiarazione di non necessità della valutazione di incidenza del 7 marzo 2022 prot. n. 0003627 dell’8 marzo 2022;

- della deliberazione del consiglio comunale n. 33 del 29 giugno 2021 del Comune di Maserada sul Piave;

- dell’autorizzazione paesaggistica del Comune di Maserada sul Piave n. 369/2021 del 23 settembre 2021;

- del parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio prot. n. Cl. 34.43.04/19658/2021 – 17 settembre 2021 0029411-P;

- dell’autorizzazione idraulica del Genio Civile di Treviso – Regione Veneto n. 100993 del 4 marzo 2022.

9. Enucleati dunque gli atti impugnati di cui si è domandato l’annullamento, può procedersi all’esposizione sintetica dei motivi di appello principale e incidentale proposti dalle parti, iniziando, per ragioni di ordine logico, dalla sintesi del primo e del secondo motivo di appello incidentale.

9.1. Con il primo motivo di appello incidentale, EN ha impugnato il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti.

L’appellante incidentale enumera le circostanze che comproverebbero la piena conoscenza da parte delle associazioni ricorrenti della lesività dei provvedimenti emanati dal Comune.

Con il secondo motivo di appello incidentale, EN ha impugnato il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di irricevibilità per tardività dei motivi aggiunti, notificati il 20 aprile 2023.

Viene censurato che le associazioni ricorrenti avrebbero acquisito la piena conoscenza del provvedimento di permesso di costruire in variante del 30 novembre 2022 prima del suo deposito in giudizio, “ avendo ENCI Servizi rappresentato la circostanza delle modifiche al permesso originario, in giudizio, con la memoria del 5.09.2022, pag. 6 ed avendo essa inoltre depositato, sempre in giudizio, in data 9.09.2022, l’autorizzazione paesaggistica al riguardo ”.

Secondo l’appellante incidentale, pertanto, “ DN e altri sono venuti a formale conoscenza delle modifiche in corso a settembre 2022, ed avrebbero dovuto farsi parte diligente per acquisire il permesso di costruire in variante, anche tramite accesso agli atti, e non differire il ricorso a marzo 2023 ”.

9.2. Può procedersi di seguito con l’esposizione dei motivi di appello che consentirà di individuare quali sono i motivi di illegittimità che le associazioni ritengono sussistenti, a quale provvedimento tali motivi si riferiscono e se rispetto a tale provvedimento la domanda di annullamento può qualificarsi come tempestivamente proposta e, pertanto, ricevibile.

9.2.1. Con il primo motivo di appello, le associazioni appellanti impugnano il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

Con tale motivo, secondo quanto allegano le appellanti, si è dedotto innanzi al T.a.r. “ l’inapplicabilità della D.G.R. n. 1400/2017, e si lamentava:

- l’omissione di un parere motivato della Autorità competente alla valutazione, ai sensi dell’art. 3 della Direttiva Comunitaria;

- l’illegittimità dell’autocertificazione;

- la mancanza di uno Studio di Incidenza da parte del Valutatore Pubblico;

- la carenza di specifica professionalità dei soggetti coinvolti nella procedura di V.Inc.A.”.

Secondo la prospettazione di parte, la deliberazione di giunta regionale n. 1400/2017 violerebbe sia la normativa euro-unitaria sia la normativa nazionale sia, infine, le indicazioni contenute nelle Linee guida nazionali del 2019, le quali sarebbero gerarchicamente sovraordinate e cronologicamente successive.

In particolare, sarebbe palese il contrasto con l’art. 5 del d.P.R. n. 357/1997, “che non consente alcuna esclusione di IN sulla base di semplici “dichiarazioni di non incidenza”, né consente elenchi di opere escluse da IN ”.

Inoltre, “ La D.G.R. n. 1400/2017 attuativa del DPR 357/1997 e della Direttiva Comunitaria è comunque disapplicabile data la sua natura regolamentare e normativa ”.

9.2.2. Con il secondo motivo, le associazioni appellanti impugnano il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, lamentando l’insufficienza della motivazione del T.a.r.

Si lamenta che, con il ricorso di primo grado, « si era dimostrato che la procedura di IN presentava carenze sostanziali poiché “Nella Relazione del geom. Callegari non viene per nulla analizzata la interazione tra la struttura, le attività condotte con i relativi disturbi acustici e ottici e le specie di animali tutelati nel SIC adiacente e non viene neppure citata alcuna specie animale”.

Si era invece dimostrato che “Vi è invece un impatto potenzialmente negativo sulle specie che saranno di seguito indicate. […]” ».

9.2.3. Con il terzo motivo, le associazioni appellanti censurano il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo (primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti), con cui si è lamentata la violazione dell’art. 9 Cost. e dell’art. 13 TFUE, che, tutelando il benessere animale, porrebbero un divieto ad attività quali quelle da svolgersi nell’opera pubblica di cui il Comune ha consentito la realizzazione.

Per le associazioni appellanti non sarebbe condivisibile né la parte della sentenza che distingue tra competizioni commerciali e amatoriali, compreso quelle organizzate “ da un ente privato come l’ENCI ” e qualificate come “ prove di lavoro ”, né la parte della sentenza ove si afferma che parte ricorrente non avrebbe dato prova della nocività dell’attività svolta nel cinodromo.

Si evidenzia che né il d.lgs. n. 529/1992 né la legge n. 349/1993 farebbero riferimento al tipo di competizioni oggetto della presente controversia, che sono disciplinate solo dai regolamenti privatistici dell’ENCI e della FCI prodotti agli atti, laddove sono qualificate quali “prove di lavoro”, mentre viene rimarcato come in ambito ippico, l’art. 1 della legge n. 315/1942 ammette e disciplina le “corse dei cavalli”.

Viene inoltre dato conto di studi che illustrano i danni prodotti da questo genere di competizione sulla salute dei levrieri, allegati con il ricorso per motivi aggiunti dell’8 luglio 2022.

9.2.4. Con il quarto motivo, le associazioni appellanti censurano il capo della sentenza che ha respinto il quarto motivo (secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti), con cui si è dedotto l’eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria, che, ad avviso di parte appellante, sarebbe desumibile dall’inserimento nell’ambito della convenzione intercorsa fra le parti della clausola – l’art. 12 - che permette al comune di risolvere l’accordo in caso di condotte lesive della salute e dell’incolumità dei levrieri.

Si deduce che parte appellante ha “ segnalato la carenza di istruttoria che, se correttamente svolta, avrebbe portato ad accertare che le caratteristiche tecniche della pista in questione e la modalità di svolgimento delle gare che vi si svolgono sono identiche a quelle che si riscontrano nel mondo delle corse commerciali ” e, dunque, che la “ presenza di un rischio oggettivo noto già prima dell’inizio delle gare configura a priori un pregiudizio per l’incolumità e lo stato di salute degli animali che non consente di ritenere legittima la convenzione tra l’amministrazione comunale e l’ENCI per le causali sopra esposte ”.

9.2.5. Con il quinto motivo, le associazioni appellanti censurano il capo della sentenza che ha respinto il quinto motivo (primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti), con cui si è dedotto che le modifiche al progetto iniziale autorizzate con il permesso di costruire in variante non avrebbero fatto venire meno la validità dei motivi di impugnazione proposti con i primi motivi aggiunti.

Parte appellante censura la motivazione con cui si è respinta la corrispondente doglianza, riportandosi “ in toto a quanto detto in relazione al terzo motivo di ricorso ”.

9.2.6. Con il sesto motivo, le associazioni appellanti censurano il capo della sentenza che ha respinto il sesto motivo (secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti), con cui si è impugnato l’art. 12 della convenzione stipulata tra il Comune ed ENCI.

9.3. Il primo e il secondo motivo di appello incidentale sono fondati per le motivazioni che seguono.

9.4. Con il primo e con il secondo motivo di appello, le associazioni contestano il mancato svolgimento della IN o dello screening di IN, impugnando il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Maserada sul Piave in data 9 marzo 2022 e i cui lavori sono iniziati il 1° aprile 2022, nonché gli atti ad esso connessi, ivi compresa la deliberazione del consiglio comunale n. 33 del 29 giugno 2021.

Va evidenziato che il ricorso introduttivo risulta notificato il 1° luglio 2022 e depositato il 5 luglio 2022, mentre il ricorso per motivi aggiunti risulta notificato l’8 luglio 2022 e depositato il 12 luglio 2022.

Con i primi due motivi, in estrema sintesi, le associazioni contestano che, essendo mancato lo screening di IN, in quanto deve reputarsi illegittima l’autodichiarazione del 7 marzo 2022, EN non avrebbe potuto intraprendere i lavori per la realizzazione del cinodromo.

9.4.1. Se si rapporta tale censura all’orientamento tradizionale e consolidato della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in materia di impugnazione dei titoli edilizi, emerge l’irricevibilità dei primi due motivi del ricorso introduttivo del giudizio, riproposti con il primo e secondo motivo di appello.

A mente di questa giurisprudenza, infatti, l’inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’ an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area), mentre laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare (essendone onerato da ultimo Cons. Stato, sez. II, 2 febbraio 2022, n. 721) anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 9 gennaio 2020, n. 191; sez. IV, 28 luglio 2017, n. 3763; 28 ottobre 2015, n. 4910 e n. 4909; 22 dicembre 2014 n. 6337; sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2959; sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; sez. V n. 3777 del 27 giugno 2012; sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209; sez. VI, 16 settembre 2011, n. 5170, che si conformano sostanzialmente all’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 15 del 2011, sviluppandone i logici corollari).

Poiché è incontestato che, con i motivi in esame, si contesta l’ an dell’edificazione e che i lavori per la realizzazione sono stati intrapresi in data 1° aprile 2022 e il ricorso introduttivo del giudizio è stato notificato in data 1° luglio, risulta evidente che la notifica è avvenuta quando era oramai decorso il termine per la proposizione della domanda di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

Sul punto, risulta errata la sentenza di primo grado che, in accoglimento della difesa delle associazioni, ha posticipato il decorso del termine di proposizione della domanda, dando rilievo all’istanza di accesso da queste proposte.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, quanto al concetto di "piena conoscenza", richiamato nell’art. 41 c.p.a., ed alla sua idoneità a costituire il dies a quo di decorrenza del termine per l'impugnazione dell’atto, occorre ricordare che la giurisprudenza della sezione ha già avuto modo di osservare (tra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 28 luglio 2017, n. 3763; 6 ottobre 2015 n. 6242; 28 maggio 2012 n. 3159) che la “piena conoscenza” del provvedimento impugnabile non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.

Ne consegue che nessun rilievo può essere dunque assegnato all’istanza di accesso del 2 maggio 2022 e al suo successivo accoglimento da parte dell’amministrazione, avvenuto in data 9 maggio 2022.

9.4.2. In disparte quanto appena affermato, va in realtà evidenziato che, in base alla scansione della vicenda procedimentale che ha portato alla realizzazione dell’opera, vi è un ulteriore preliminare assorbente motivo di irricevibilità a cui va riconnessa la declaratoria di inammissibilità.

Va ribadito che il primo e il secondo motivo di ricorso, riproposti con il primo e il secondo motivo di appello, riguardano la mancata valutazione di incidenza ambientale e, segnatamente, l’illegittimità del procedimento di screening di IN.

In punto di diritto, la valutazione d’incidenza, per come costantemente interpretata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e delle Corti nazionali, si applica pertanto sia agli interventi che ricadono all’interno delle aree Natura 2000 (e delle Zone di protezione speciale), sia a quelli che, pur collocandosi all’esterno, possono comportare ripercussioni sullo stato di conservazione dei valori naturali tutelati nel sito (Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2019 n. 505).

L’art. 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43, infatti, subordina il requisito dell’opportuna valutazione dell’incidenza di un piano o di un progetto alla condizione che vi sia una probabilità o un rischio che quest’ultimo pregiudichi significativamente il sito interessato.

La valutazione del rischio dev’essere effettuata segnatamente alla luce delle caratteristiche e delle condizioni ambientali specifiche del sito interessato datale piano o progetto.

Nel contesto normativo italiano la valutazione di incidenza (IN) viene disciplinata dall’art. 5 del d.p.r. n. 357/1997, come sostituito dall’art. 6 d.P.R. 12 marzo 2003 n. 120.

Ai sensi dell’art. 5, comma 3, d.P.R. 8 settembre 1997 n. 357 “ 3. I proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi, presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell'allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi ”.

L’obiettivo di tutela che, pertanto, si prefigge il Legislatore, europeo e nazionale, è quello massimo di conservazione dei siti, sia in via diretta (per piani e progetti da ubicarsi all’interno dei siti protetti) sia in via indiretta (per piani e progetti da ubicarsi al di fuori del perimetro delle dette aree, ma idonei comunque ad incidere, per le caratteristiche tecniche del progetto o la collocazione degli impianti o la conformazione del territorio, sulle caratteristiche oggetto di protezione), con attenzione sia all’impatto singolo del progetto specificamente sottoposto a valutazione, sia all’impatto cumulativo che potrebbe prodursi in connessione con altro e diverso piano o progetto (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 14 ottobre 2014, n. 5092).

Ebbene, dalla disciplina richiamata emerge la necessaria correlazione fra lo svolgimento del procedimento di valutazione d’incidenza, da un lato, e il procedimento di valutazione e scelta della realizzabilità (e, eventualmente, circa le modalità di realizzazione) del progetto, dall’altro.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che “ la valutazione d’incidenza è il procedimento di carattere preventivo al quale è necessario sottoporre qualsiasi piano o progetto che possa avere incidenze significative su un sito o proposto sito della rete Natura 2000, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti e tenuto conto degli obiettivi di conservazione del sito stesso ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sentenza 14 ottobre 2014, n. 5092; più di recente Sez. IV, 13 settembre 2017 n. 4327; Sez. IV, 7 luglio 2025 n. 5888).

Come confermato dalla disamina delle Linee guida nazionali, anche la valutazione d’incidenza contempla la c.d. “opzione zero”.

Nel caso di specie, tuttavia, il provvedimento con cui il Comune ha manifestato il suo assenso alla realizzazione del progetto e rispetto al quale, dunque, andavano formulate le doglianze relative al mancato o all’illegittimo esperimento dello screening di IN, non è costituito dal permesso di costruire n. 5409/2022, che si è limitato ad autorizzare esclusivamente gli aspetti prettamente edilizi del cinodromo, bensì dalla deliberazione della giunta comunale n. 60 del 25 maggio 2021.

Infatti, è con questa deliberazione che il Comune ha approvato il progetto dell’opera (segnatamente, la proposta tecnico/economica presentata da ENCI Servizi s.r.l. composta dalla domanda con relazione illustrativa, dal quadro economico e dai grafici planimetrici), manifestando l’assenso alla sua realizzazione, e, rispetto a tale deliberazione, il permesso di costruire si pone quale atto meramente esecutivo.

Questa deliberazione della giunta comunale è stata pubblicata sull’albo pretorio on-line dal 3 giugno 2021 fino al 21 giugno 2021, sicché, al momento della proposizione del ricorso (e in particolare del primo e del secondo motivo), il termine di impugnazione era ampiamente decorso.

9.4.3. Quanto all’autorizzazione paesaggistica del 23 settembre 2021, al relativo parere Soprintendentizio del 17 settembre 2021, e all’autorizzazione del genio civile del 4 marzo 2022, si osserva che l’impugnazione proposta è meramente formale, in quanto le associazioni, pur avendoli espressamente enumerati tra gli atti impugnati, non hanno formulato alcuna doglianza nei loro confronti, sicché la domanda di annullamento, quand’anche risultasse ricevibile, andrebbe comunque dichiarata inammissibile.

9.5. Per completezza, si osserva che, quand’anche non fosse stata pronunciata la declaratoria di irricevibilità, il primo e il secondo motivo di appello avrebbero dovuto essere respinti, il primo per inammissibilità e il secondo per infondatezza.

9.5.1. Relativamente al primo motivo di appello, il Collegio evidenzia che esso non consente al Collegio di individuare le censure che vengono formulate avverso i provvedimenti amministrativi impugnati, se non mediante la consultazione e la disamina del ricorso introduttivo del giudizio.

Tuttavia, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la riproposizione di una censura non delibata dal Giudice di primo grado richiede la precisa enucleazione contenutistica della stessa, affinché il relativo portato argomentativo sia autonomamente percepibile dagli atti del giudizio, senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure (Cons. Stato Sez. V, 10 ottobre 2019, n. 6908).

Tale statuizione è conforme a quella, pressoché analoga, secondo cui in sede di gravame non può ritenersi ammissibile, ai sensi della normativa di cui all'art. 101 del D.Lgs. n. 104/2010, la riproposizione dei motivi di impugnativa non esaminati, attraverso un mero richiamo per relationem al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (Cons. Stato, Sez. III, 04 novembre 2024, n. 8747; Cons. Stato Sez. IV, 2 aprile 2020, n. 2216).

Ambedue tali affermazioni di massima della giurisprudenza di questo Consiglio costituiscono un’applicazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a. che impone la formulazione di “specifici” motivi di impugnazione, cioè l’articolazione di una critica alla sentenza impugnata e, al contempo, delle censure ai provvedimenti impugnati.

Con riferimento al motivo di appello in esame, pur non versandosi nell’ipotesi del mancato esame del corrispondente motivo di primo grado da parte del T.a.r., siamo sostanzialmente al cospetto di un sostanziale rinvio per relationem al contenuto dei motivi di primo grado che sono stati esaminati e respinti. Infatti, le censure esaminate dal T.a.r., nel presente grado del processo vengono soltanto enumerate, senza che venga assolto l’onere di esplicitazione del loro contenuto. Pertanto, per poterle esaminare e decidere il Collegio dovrebbe fare integralmente ricorso alla lettura del ricorso introduttivo del giudizio, in violazione dell’onere formale imposto dall’art. 101 c.p.a.

9.5.2. Con riferimento al secondo motivo di appello, si evidenzia che le linee guida nazionali, analoghe, sul punto, a quelle regionali, dispongono che “ Ciò che viene richiesto al proponente in questa fase [cioè nella fase di screening IN] è una esaustiva e dettagliata descrizione del P/P/P/I/A da attuare ” (pag. 34 delle Linee guida), mentre non è richiesto che il proponente sviluppi una relazione che presenti un contenuto analogo a quello dello studio di incidenza.

Le associazioni appellanti contestano, invece, in buona sostanza, l’omessa articolazione di una relazione assimilabile, per i contenuti di cui si lamenta la mancanza, ad uno studio di incidenza ambientale e, perciò, la censura in esame risulta infondata.

9.6. Motivazioni analoghe a quelle già esposte nella disamina dei primi due motivi di appello determinano la declaratoria di irricevibilità del terzo motivo di appello (proposto con il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti), del quarto motivo di appello (proposto con il secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti) e del sesto motivo di appello (proposto con il secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).

Anche questi motivi contestano, in sostanza, la scelta di realizzare il cinodromo: il terzo motivo, facendo leva sulla violazione dell’art. 9 Cost. e dell’art. 13 TFUE, oltre che su altri indici normativi dell’ordinamento che deporrebbero per il divieto di consentire quelle attività da svolgersi nell’opera pubblica di cui il Comune ha consentito la realizzazione; il quarto e il sesto motivo di appello, facendo leva sull’art. 12 della convenzione accessiva al provvedimento di concessione per le argomentazioni ut supra sintetizzate.

9.6.1. Tuttavia, come già osservato nel corso dell’esame dei primi due motivi di appello, la scelta di realizzare il cinodromo risulta compiuta dal Comune con la deliberazione della giunta comunale n. 60 del 25 maggio 2021 del Comune di Maserada sul Piave di approvazione della proposta tecnica presentata da EN, corredata di relazione illustrativa e grafici planimetrici (oltre che del quadro economico dell’opera) e ulteriormente confermata nella deliberazione del consiglio comunale n. 33 del 29 giugno 2021 del Comune di Maserada sul Piave, che ha concesso in uso l’area dove l’impianto è stato poi realizzato e ha al contempo approvato lo schema di convenzione (e le relative clausole dell’accordo, ivi compreso l’art. 12).

Da questo consegue pertanto la tardività delle doglianze e la loro irricevibilità.

9.6.2. Sul quarto e sul sesto motivo di appello, va peraltro doverosamente osservato che la parte ritiene che l’art. 12 della convenzione renderebbe manifesto il difetto di istruttoria che inficia la scelta dell’amministrazione in quanto “ le caratteristiche tecniche della pista in questione e la modalità di svolgimento delle gare che vi si svolgono sono identiche a quelle che si riscontrano nel mondo delle corse commerciali struttura ovale della pista, box di partenza, cani con museruola che corrono dietro a uno zimbello meccanico, con conseguente pericolosità in re ipsa dell’attività prevista e illogicità dell’art. 12 della Convenzione stipulata tra il Comune di Maserada e l’ENCI ”.

Senonché, per come formulata, non si comprende se le censure siano dirette avverso la scelta di realizzare il cinodromo, nel qual caso, in disparte la già dichiarata irricevibilità delle doglianze, occorre anche evidenziare la genericità della doglianza, formulata in modo apodittico e priva di supporto argomentativo, oppure avverso l’art. 12 della convenzione, nel qual caso la censura risulta tardiva perché essa andava proposta avverso la deliberazione del consiglio comunale n. 33 del 29 giugno 2021 del Comune pubblicata sull’albo pretorio on-line dal 3 luglio 2021 fino al 18 luglio 2021, di approvazione dello schema di convenzione.

9.7. Residua, infine, la disamina del quinto motivo di appello (che ha riproposto il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).

Con il quinto motivo le appellanti lamentano che le modifiche al progetto iniziale autorizzate con il permesso di costruire in variante non farebbero venire meno la validità dei motivi di impugnazione fatti valere con i primi motivi aggiunti.

Dopo aver riportato la motivazione della sentenza di primo grado, la censura, che si riporta per intero, è così testualmente formulata: “ Si contesta tale motivazione e ci si riporta in toto a quanto detto in relazione al terzo motivo di ricorso. ”.

9.7.1. Il quinto motivo di appello è irricevibile.

9.7.2. Il capo della sentenza del T.a.r. ha accertato che: “ Le argomentazioni delle ricorrenti non divergono, nella sostanza, da quelle svolte con riguardo alla terza censura e mirano a superare eventuali eccezioni fondate sulle modifiche al progetto iniziale ”.

9.7.3. L’appello ha messo in discussione questo capo della pronuncia, rinviando alle censure già formulate nel terzo motivo.

9.7.4. Conseguentemente, per come formulata la doglianza, da intendersi come riproposizione di un vizio di illegittimità derivata, le motivazioni che hanno determinato la declaratoria di irricevibilità del terzo motivo sorreggono analoga declaratoria anche con riferimento al motivo in esame.

10. In definitiva dunque, l’accoglimento del primo e del secondo motivo di appello incidentale, determinano l’accoglimento delle eccezioni di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio (i cui motivi sono stati riproposti dalle associazioni animaliste appellanti con il primo e secondo motivo di appello), del primo ricorso per motivi aggiunti (i cui motivi sono stati riproposti dalle associazioni animaliste appellanti con il terzo e il quarto motivo di appello) e del secondo ricorso per motivi aggiunti (i cui motivi sono stati riproposti dalle associazioni animaliste appellanti con il quinto e il sesto motivo di appello).

Tale pronuncia preclude, in via pregiudiziale, l’esame nel merito dei motivi di appello, con conseguente reiezione del gravame, nonché l’assorbimento del terzo, quarto, quinto e sesto motivo dell’appello incidentale, preordinati a riproporre criticamente l’esame di altre eccezioni pregiudiziali formulate in primo grado e respinte dal T.a.r.

11. Residua, invece, l’esame del settimo motivo dell’appello incidentale, con cui la società appellante incidentale si duole dell’avvenuta compensazione delle spese del giudizio.

11.1. Il settimo motivo dell’appello incidentale è infondato.

11.2. Il Collegio richiama anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, le seguenti sentenze di questo Consiglio, da cui non ritiene vi siano motivi per discostarsi.

11.3. In particolare, si è affermato che: “ La valutazione di merito sulla compensazione delle spese giudiziali non è sindacabile in appello, neppure per difetto di motivazione, essendo fondata su considerazioni di opportunità ampiamente discrezionali, non censurabili in sede di gravame se non nel caso di evidente irrazionalità ” (Cons. Stato sez. IV, 19 settembre 2025, n. 7397).

Si è altresì affermato che: “ Il sindacato sulla pronuncia di compensazione delle spese giudiziali è limitato ad evitare che tale decisione si basi su ragioni palesemente illogiche o erronee o abnormi; al di fuori di tali casi, trattasi di decisione espressiva della discrezionalità di cui dispone il giudice in ogni fase del processo, sindacabile solo se contraria alle norme di legge oppure manifestamente illogica, contraddittoria o erronea ” (Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2025, n. 7234).

Sulle spese di lite, il Giudice di primo grado dispone, dunque, di ampia discrezionalità nello statuire la compensazione delle spese, che può essere sindacato soltanto se contraria alle norme di legge oppure manifestamente illogica, contraddittoria o erronea.

11.4. Nel caso di specie, tuttavia, non si ravvisa la sussistenza di tali ragioni di sindacato, considerato che il T.a.r. ha statuito la compensazione delle spese, motivando in ragione “ della peculiarità e della complessità della vicenda nonché della specifica natura degli interessi fatti valere in giudizio dalle ricorrenti ”.

La motivazione è priva di vizi logici e risulta effettivamente coerente con la vicenda decisa.

12. In conclusione, dunque, va parzialmente accolto l’appello incidentale, mentre va respinto, per le motivazioni innanzi chiarite l’appello principale.

13. In considerazione dell’accoglimento soltanto parziale dell’appello incidentale e unicamente per profili di rito, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello e sull’appello incidentale, accoglie parzialmente l’appello incidentale e respinge l’appello principale. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara irricevibili il ricorso introduttivo del giudizio, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL RT, Presidente FF

EL OR, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL OR	IL RT

IL SEGRETARIO