Pubblicato il 27/04/2026

N. 03254/2026REG.PROV.COLL.

N. 06866/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6866 del 2025, proposto da
OS S.r.l. in proprio e quale capogruppo mandataria del costituendo R.T.I., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B455049DC1, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato, Ciro Sito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ASL Azienda Sanitaria Locale di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Galietta, Claudia Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 01176/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. AF AR;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IT

1. Il RTI composto da OS s.r.l., capogruppo mandataria, Sigeco s.r.l. (mandante), Consorzio Regionale Imprese Disinfestazione - C.R.I.D. (mandante) e Hug s.r.l. (mandante), ha partecipato alla “ procedura telematica aperta, ai sensi dell’art 71 del d. lgs n. 36/2023, per l'affidamento quinquennale del servizio di disinfestazione e derattizzazione delle aree territoriali urbane comunali e delle strutture sanitarie afferenti al comprensorio dell’A.S.L. Salerno ” (CIG B455049DC1), indetta dall’ASL di Salerno, con deliberazione 1623 del 24 ottobre 2024, risultando unico offerente.

2. Con provvedimento del 3 marzo 2025, confermato con successivo provvedimento dell’11 marzo 2025, l'ASL ha escluso il Raggruppamento, riscontrando la mancanza di un requisito di idoneità professionale previsto dal Disciplinare di gara, costituito dalla classificazione nella fascia prevista dalla lettera G) del D.M. n. 274 del 7 luglio 1997 (fino ad € 4.131.655,00), da parte di tutte le aziende componenti il Raggruppamento. Inoltre, la ASL ha riscontrato la mancata corrispondenza tra le quote dei requisiti di partecipazione possedute e le percentuali di esecuzione dichiarate dalle ditte raggruppate.

3. Il Raggruppamento ha impugnato l’esclusione dinanzi al T.a.r. per la Campania, Salerno eccependo l’illegittimità e l’erroneità del provvedimento espulsivo, deducendo che il requisito relativo alla fascia di classificazione di cui al D.M. n. 274/1997 non rientrava tra quelli di idoneità professionale, ma tra quelli di carattere economico – finanziario, sicchè il relativo possesso doveva essere verificato con riferimento al raggruppamento nel suo complesso e non ai singoli raggruppati.

Ciò posto, il ricorrente ha eccepito, in via subordinata, la nullità della clausola, deducendo che l’interpretazione del Disciplinare adottata dalla Stazione appaltante aveva comportato l’introduzione di un requisito speciale di carattere economico-finanziario, non attinente e non proporzionato rispetto all'oggetto del contratto, in contrasto con l'interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti, così limitando fortemente l'accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese (PMI).

Il ricorrente ha poi sostenuto che tutti gli operatori partecipanti al RTI possedevano, ognuno per quanto di propria competenza, i requisiti tecnico - professionali ed economico - finanziari per la partecipazione alla procedura e per la successiva esecuzione della commessa.

4. Con la sentenza in questa sede impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo inammissibili il primo ed il secondo motivo di impugnazione ed infondato il terzo, dedotto per l’accertamento della nullità della clausola controversa.

5. Il Raggruppamento ha impugnato la decisione affidando il gravame ai seguenti articolati motivi di appello.

5.1. In primis , l’appellante ha contestato la declaratoria di inammissibilità del primo motivo di ricorso, ritenuto dal T.a.r. tardivo, in quanto riferito ad una clausola della lex specialis immediatamente preclusiva della partecipazione del Raggruppamento alla procedura di gara e, in quanto tale, sottoposta all’onere di immediata impugnazione, senza attendere il provvedimento di esclusione.

A fronte di tale statuizione, l’appellante ha dedotto che la clausola dell’art. 6.1 del Disciplinare - che aveva qualificato l’iscrizione alla fascia di classificazione G) di cui al D.M. n. 274 del 7 luglio 1997 alla stregua di un requisito di idoneità professionale - non doveva considerarsi immediatamente lesiva e, dunque, soggetta ad onere di immediata impugnazione, in quanto la natura di requisito di idoneità economico-finanziaria della clausola era previsto dalla legge (art. 3, comma 2 del D.M. n. 274/1997), con conseguente onere della stazione appaltante di farne legittima applicazione, a prescindere dalla ricomprensione della stessa tra i requisiti di idoneità professionale, anziché tra i requisiti di capacità economico-finanziaria.

5.2. Ciò posto in merito all’ammissibilità della censura, l’appellante ne ha riprodotto il contenuto di merito, ribadendo che l’appartenenza a una determinata fascia di classificazione è espressione di capacità economico - finanziaria e costituisce un requisito diverso dalla mera iscrizione nel registro della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura richiesta dall’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023, ai fini del possesso dei requisiti di idoneità professionale. Pertanto, trattandosi di un requisito di capacità economica e finanziaria (art. 6.2 del Disciplinare di gara), esso deve essere posseduto dal raggruppamento nel suo complesso e non dalle singole imprese raggruppate.

Sulla scorta di tali considerazioni, l’appellante ha concluso che l’Amministrazione aveva erroneamente inquadrato la clausola de qua tra quelle di idoneità professionale, anziché tra quelle di capacità economico-finanziaria, addivenendo ad un’interpretazione contrastante con il principio della massima partecipazione e della tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023, avente effetti espulsivi nei confronti delle piccole e medie imprese, le quali non avrebbero avuto alcuna possibilità di partecipare in proprio a gare di rilevanza comunitaria.

5.3. In subordine, l’appellante ha eccepito la nullità della clausola del Disciplinare, perché contraria al principio di tassatività delle clausole di esclusione di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023. In particolare, l’appellante ha dedotto che, ove il disciplinare di gara dovesse interpretarsi, come fatto dalla Stazione appaltante, nel senso che l’iscrizione alla fascia di qualificazione G) del D.M. n. 294/1997 deve essere posseduta da tutti i componenti del RTI, la stessa sarebbe nulla, in quanto introdurrebbe un requisito speciale di carattere economico-finanziario, non attinente e non proporzionato all'oggetto del contratto e limitativo dell'accesso al mercato delle piccole e medie imprese.

Alla luce di tale inquadramento, il Raggruppamento ha lamentato l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto la suddetta clausola annullabile e non nulla, e, quindi, non invalidabile dopo la decorrenza del termine di decadenza per la proposizione dell'azione giudiziaria di annullamento per illegittimità.

5.4. Infine, il Raggruppamento ha contestato la discendente declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del secondo motivo di ricorso, con il quale erano state contestate le ulteriori cause di esclusione. Nel merito, il Raggruppamento ha riproposto le censure non scrutinate dal primo giudice, deducendo che, contrariamente a quanto rilevato dalla stazione appaltante, sia OS s.r.l. che Sigeco s.r.l. avevano dichiarato di possedere un numero di operatori sanificatori in linea con le quote di partecipazione e le percentuali di esecuzione, ovvero, rispettivamente, numero 9 per OS s.r.l. e numero 7 per Sigeco s.r.l.. e che il Consorzio CRID dispone di ben 16 mezzi per la derattizzazione e non di 5 come affermato erroneamente dalla ASL.

6. Si è costituita la ASL di Salerno, chiedendo la reiezione del gravame.

7. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 l’appello è stato introitato per la decisione.

8. L’appello non è fondato, dovendosi confermare la decisione di rigetto del ricorso introduttivo del giudizio con diversa motivazione.

9. Devono essere preliminarmente richiamate le disposizioni del Disciplinare di gara e le discendenti determinazioni della Stazione appaltante.

9.1. Il paragrafo 6.1 del Disciplinare di gara prevede che:

“ Costituiscono requisiti di idoneità professionale:

- iscrizione all'Ufficio del Registro delle Imprese presso la Camera di Commercio per attività di pulizia, disinfezione, sanificazione etc indicando, numero e della data di iscrizione, durata e forma giuridica dell'impresa, sede legale, codice fiscale e partita IVA, il/i nominativo/i (con qualifica, data di nascita e residenza, nonché codice fiscale) del legale rappresentante, titolare, soci, degli amministratori muniti di poteri di rappresentanza e dei direttori tecnici.

- dovrà essere dichiarata, l’iscrizione alla fascia di classificazione G), fino ad € 4.131.655,00, di cui al DM 274 del 07.07.1997 .”.

Il paragrafo 6.4 del medesimo Disciplinare, rubricato “ indicazioni sui requisiti speciali per RTI, consorzi ordinari, aggregazioni di imprese di rete, GEIE " prevede, in relazione al requisito di idoneità professionale, che “ Il requisito relativo all’iscrizione nel Registro della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura o nel Registro delle Commissioni provinciali per l’artigianato o presso i competenti ordini professionali e/o l’iscrizione in uno dei registri professionali o commerciali degli altri Stati membri, di cui al paragrafo 6.1., deve essere posseduto in base alle prestazioni svolte:

- da ciascun componente del Raggruppamento/Consorzio/GEIE anche da costituire, nonché dal GEIE medesimo;

- da ciascun componente dell’aggregazione di rete nonché dall’organo comune nel caso in cui questi abbia soggettività giuridica. ”.

10. La lex specialis di gara è dunque inequivoca nel prevedere che l’iscrizione all'Ufficio del Registro delle Imprese presso la Camera di Commercio, in particolare alla fascia di classificazione G), fino ad € 4.131.655,00, di cui al D.M. n. 274 del 7 luglio 1997, costituisce un requisito di idoneità professionale e non un requisito di capacità economico finanziaria e ciò nonostante il fatto che la fascia sia essenzialmente determinata in base al volume di affari dell’impresa.

11. In quanto tale, nel caso di RTI, tale requisito deve essere posseduto da ogni singola impresa raggruppata, per la parte di prestazione che essa esegue.

12. Nel caso di specie, il requisito relativo alla fascia di classificazione di cui al D.M. n. 274 del 7 luglio 1997, lettera G) è posseduto da una sola delle componenti dell’RTI partecipante (Sigeco s.r.l. mandante dell’RTI). Diversamente, la OS s.r.l. (mandataria dell'RTI) ha dichiarato di possedere la fascia di classificazione F), la HUG s.r.l. (mandante dell'RTI) ha dichiarato di possedere la fascia di classificazione B), il Consorzio C.R.LD. - Consorzio Regionale Imprese Disinfestazione (mandante dell'RTI) ha dichiarato di non possedere alcuna fascia di classificazione. Quanto alle imprese esecutrici, esse risultano possedere rispettivamente Ecochimicas s.r.l. la fascia A), Saia s.r.l. la fascia E), Ecofly s.r.l. la fascia E), Mediacom s.r.l. la fascia C), Ecorigenera 2001 s.a.s. la fascia D) ed Eurochimica la fascia C).

13. Alla luce di tali attestazioni, la Stazione appaltante ha escluso il Raggruppamento dalla procedura di gara.

14. OS non ha impugnato tempestivamente la previsione del disciplinare di gara che ha considerato l’iscrizione in una determinata fascia del D.M. n. 274/1997 alla stregua di un requisito di idoneità professionale, limitandosi a contestarne la pretesa illegittimità unitamente all’impugnazione dell’esclusione dalla procedura, il che ha portato il T.a.r. a dichiarare inammissibile la censura per mancata tempestiva impugnazione del bando.

15.Tale statuizione non può essere condivisa, poiché la società ricorrente, oltre ad impugnare l’illegittimità della suddetta clausola unitamente all’esclusione (che ne ha fatto applicazione), ne ha eccepito anche la nullità.

16. Risulta pertanto applicabile alla fattispecie l’insegnamento espresso dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2020 (che richiama l’orientamento già espresso dalla sentenza dell’Ad. Plen. n. 9/2014), in base alla quale, al cospetto della nullità di una clausola escludente del bando di gara ritenuta contra legem , non sussiste l’onere per l’impresa di proporre alcun ricorso. Tale clausola, in quanto inefficace e improduttiva di effetti, si deve intendere come “non apposta”, a tutti gli effetti di legge. Non si possono considerare applicabili l’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990 e l’art. 31 del codice del processo amministrativo, i quali si riferiscono ai casi in cui un provvedimento sia nullo ed ‘integralmente’ improduttivo di effetti: la clausola escludente affetta da nullità, in base al principio vitiatur sed non vitiat già affermato dalla sentenza di questa Adunanza n. 9 del 2014, non incide sulla natura autoritativa del bando di gara, quanto alle sue ulteriori determinazioni. Pertanto, i successivi atti del procedimento, inclusi quelli di esclusione e di aggiudicazione, pur basati sulla clausola nulla, conservano il loro carattere autoritativo e sono soggetti al termine di impugnazione previsto dall’art. 120 del codice del processo amministrativo, entro il quale si può chiedere l’annullamento dell’atto di esclusione (e degli atti successivi) per aver fatto illegittima applicazione della clausola escludente nulla.

Non vi è dunque alcun onere, in conclusione, per le imprese partecipanti alla gara, di impugnare (entro l’ordinario termine di decadenza) la clausola escludente nulla e quindi “inefficace” ex lege , ma vi è uno specifico onere di impugnare nei termini ordinari gli atti successivi che facciano applicazione (anche) della clausola nulla contenuta nell’atto precedente (cfr. Cons. St., Ad. Plen. n. 20/2022, punto 13).

17. Avendo OS impugnato tempestivamente l’esclusione ed avendo eccepito, con quell’impugnazione, la nullità degli artt. 6.1. e 6.4 del Disciplinare di gara, il T.a.r. non avrebbe potuto dichiarare inammissibile il ricorso per mancata tempestiva impugnazione del bando, ma avrebbe dovuto esaminare il motivo nel merito, pronunciandosi sulla questione di nullità, tempestivamente sollevata dalla ricorrente.

18. La censura dovrà pertanto essere scrutinata nel presente grado di giudizio.

19. Essa è infondata.

22. La clausola del disciplinare non è nulla, il che rende legittima l’esclusione del Raggruppamento appellante per le seguenti ragioni.

23. Deve ritenersi infatti che il parametro economico sotteso all’accesso alla singola fascia sia funzionale alla qualificazione dell’impresa per lo svolgimento di una determinata tipologia di lavori, per un certo importo, non rilevando alla stregua di un indice solidità economico-finanziaria dell’impresa, quanto piuttosto di un rilevatore della sua idoneità a svolgere l’attività oggetto di appalto, qualificandosi alla stregua di un operatore economico idoneo a eseguire la particolare tipologia di servizio prescritto dal disciplinare.

24. E del resto il volume di affari preso a riferimento dall’art. 3 del D.M. n. 274/1997 è solo uno dei criteri utilizzati dalla norma ai fini della classificazione dell’impresa in una determinata fascia, unitamente ad altri requisiti economico – finanziari (la dimostrazione di aver avere fornito nel periodo di riferimento almeno un servizio di importo non inferiore al 40 per cento, ovvero almeno due servizi di importo complessivo non inferiore al 50 per cento, ovvero almeno tre servizi di importo complessivo non inferiore al 60 per cento, dell'importo corrispondente alla fascia inferiore a quella per la quale chiede l'iscrizione, ovvero ancora l’ avere sopportato, per ciascuno degli anni di riferimento, un costo complessivo, per il personale dipendente, non inferiore al 40 per cento dei costi totali, ovvero al 60 per cento di detti costi se svolge esclusivamente attività di pulizia e di disinfezione).

25. Tali condizioni, che presuppongono non solo una certa solidità finanziaria, ma anche una comprovata e considerevole esperienza nella fornitura del servizio di riferimento, incidono e concorrono a caratterizzare la idoneità professionale dell’operatore a svolgere l’attività oggetto di appalto, e non possono essere pertanto ascritti al novero dei requisiti di capacità economico finanziaria, che, invece, ai sensi degli articoli 68 e 100 del d.lgs. n. 36/2023, sono cumulabili.

In questo senso si è già pronunciata la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che ha avuto modo di affermare come “ la norma che impone l’iscrizione al registro delle imprese sia diretta ad accertare l’astratta idoneità professionale dell’operatore economico a svolgere l’attività imprenditoriale in un determinato settore, sul presupposto che si tratti di impresa che abitualmente esercita in concreto quella certa attività in quel determinato settore commerciale o economico. Astratta idoneità, si è detto, per contrapporla alla verifica della capacità economica, finanziaria, tecnica e professionale commisurata all’oggetto del contratto da affidare, secondo le indicazioni delineate dall’amministrazione appaltante in sede di requisiti speciali richiesti per la partecipazione alla procedura di gara. Il requisito di idoneità professionale, per sua funzione, qualifica il soggetto economico nella sua unitarietà, non è scindibile nelle sue diverse componenti o nei suoi diversi profili. In particolare, l’iscrizione al registro delle imprese di pulizie, per come disciplinata, non è giuridicamente ammissibile se non collegata alla iscrizione in una delle fasce di classificazione previste dalla legge dalla legge n. 82 del 1994 e dal regolamento di esecuzione (approvato con il decreto ministeriale n. 274 del 1997), il cui art. 3 (Fasce di classificazione) dispone che «[l]e imprese di pulizia, ai fini della partecipazione secondo la normativa comunitaria alle procedure di affidamento dei servizi di cui all'articolo 1 della legge 25 gennaio 1994, n. 82, sono iscritte, a domanda, nel registro delle imprese o nell'albo delle imprese artigiane, secondo le seguenti fasce di classificazione di volume di affari […]». Ne deriva che il divieto di avvalimento riguarda l’iscrizione nel registro delle imprese di pulizie in quanto collegata a una delle fasce di classificazione, e implica la preclusione ad avvalersi della capacità di terzi anche per la sola maggiore classifica in possesso di questi .” (Cons. St., sez. V, 16 novembre 2020, n. 7037).

26. Né in senso contrario può essere valorizzato il rilievo, sollevato dall’appellante, secondo cui in seguito al d.l. n. 7/2007 convertito in legge n. 40/2007, l’esercizio delle attività di pulizia e disinfezione è possibile in seguito alla presentazione della SCIA e all’iscrizione nel Registro delle imprese, ma non è subordinata al possesso dei requisiti professionali di cui all’art. 2, comma 3, del D.M. n. 274/1997 (è citata a confronto la sentenza del cfr. C.G.A.R.S., 19 aprile 2021, n. 329).

27. Ed infatti, l’art. 10 c.2 del d.l. cit. ha previsto che le sole attività di pulizia e disinfezione non possono essere subordinate a particolari requisiti professionali, culturali o di esperienza professionale, rimanendo salva la disciplina vigente (D.M. n. 274/1997) per le attività di disinfestazione, derattizzazione e sanificazione, che rappresentano esattamente l’oggetto della presente gara di appalto.

28. Per queste ragioni, la previsione del disciplinare deve ritenersi legittima, così come la conseguente esclusione del Raggruppamento odierno appellante, senza che ciò possa comportare alcuna violazione dei principi pro-concorrenziali che presidiano il favor partecipationis delle piccole e medie imprese, incidendo la previsione del Disciplinare di gara non già sulla possibilità di dimostrare, attraverso il modulo del raggruppamento temporaneo di impresa, la sussistenza di una determinata capacità economico-finanziaria o tecnico professionale dell’operatore – come ammesso dall’art. 68 c. 11 del d.lgs. n. 36/2023 - quanto piuttosto sulla idoneità professionale dell’operatore economico a partecipare alla procedura, che deve sussistere, a prescindere dal ricorso alla forma collettiva di partecipazione, in capo a ciascun operatore in relazione alle alla prestazione che lo stesso si è impegnato a realizzare.

29. Accertata la legittima esclusione dell’odierno appellante dalla procedura di gara e la legittimità della previsione del disciplinare a monte, divengono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le rimanenti censure, con le quali l’appellante ha contestato le ulteriori cause di esclusione addotte nel provvedimento confermativo comunicato dall’ASL in data 11 marzo 2025.

30. Per queste ragioni l’appello deve essere in parte respinto ed in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

31. Le spese del grado possono essere compensate stante la peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, rigettando il ricorso di primo grado con diversa motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

AF AR, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
AF AR	Michele Corradino

IL SEGRETARIO