Pubblicato il 10/03/2026

N. 01920/2026REG.PROV.COLL.

N. 09739/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9739 del 2024, proposto da:
AR s.r.l. a s.u., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Palatucci, Mattia Plinio Giorgio Odescalchi e Philipp Fabbio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RI Gmbh, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 20063/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. LO Cordì e uditi per le parti gli avvocati Luca Palatucci, Mattia Plinio Giorgio Odescalchi e l’avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AR s.r.l. ha appellato la sentenza n. 20063/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha respinto il ricorso proposto avverso: i ) il provvedimento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito anche solo “ Autorità ” o “ A.G.C.M. ”) di archiviazione della segnalazione -presentata dall’odierna appellante in data 29.5.2023 - per insussistenza degli elementi di fatto e di diritto sufficienti a giustificare ulteriori accertamenti ai sensi della legge 287/1990; ii ) di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compresa la nota dell’A.G.C.M. del 19.7.2023 e il processo verbale della riunione dell’A.G.C.M. dell’11.7.2023.

2. In punto di fatto l’appellante ha esposto di essere un’impresa del settore chimico, specializzata nella produzione di sostanze e materiali e, in particolare, di solfuri di stagno e trisolfuri di antimonio, destinati alla produzione di pastiglie per freni nel settore “ automotive ”, aventi la funzione di stabilizzare il coefficiente di attrito della pastiglia rispetto ai dischi frenanti. L’appellante ha dedotto di aver avviato, nel 2016, la produzione di campioni sperimentali di solfuri di stagno (SnS e SnS2), e di aver ottenuto, nel 2018, dall’Agenzia europea per le sostanze chimiche l’autorizzazione per l’immissione in commercio in Europa.

2.1. AR ha, quindi, esposto che: i ) in pochi anni è divenuta una delle principali concorrenti della controinteressata RI, ex monopolista e tutt’ora impresa leader del settore e dominante sul mercato di riferimento; ii ) RI, in qualità di “ lead registrant ” era stata delegata dall’Autorità di settore ECHA a svolgere gli accertamenti, le prove, le verifiche e gli eventuali ulteriori approfondimenti in ordine ai requisiti di sicurezza delle sostanze; iii ) tale circostanza aveva consentito a RI di imporre a AR – nei rapporti commerciali tra le Società - condizioni economiche non trasparenti e palesemente inique; iv ) RI aveva, inoltre, provato ad ostacolare in vario modo AR, la quale aveva effettuato una segnalazione all’A.G.C.M., deducendo che le condotte della controinteressata avrebbero integrato i divieti di cui all’art. 102 del T.F.U.E e di cui all’art. 9, comma 3- bis , della L. n. 192/1998; v ) l’Autorità aveva comunicato di aver esaminato la segnalazione e di aver ritenuto che, allo stato, non emergessero elementi di fatto o di diritto sufficienti a giustificare ulteriori accertamenti ai sensi della L. n. 287/1990.

3. AR ha adito il T.A.R. per il Lazio deducendo: i ) la violazione dell’art. 4, par. 3, e 41 del T.U.E, nonché dell’art. 3 della L. n. 241/1990, sotto il profilo del difetto di motivazione; ii ) la violazione dell’art. 10- bis della L. n. 241/1990; iii ) la violazione degli artt. 102 del T.F.U.E e dell’art. 9, comma 3- bis , della L. n. 192/1998, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà.

4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno esposte - per quanto necessario ai fini della presente decisione - nel prosieguo di questa sentenza.

5. AR ha proposto ricorso in appello, articolando tre motivi. Si è costituita in giudizio l’Autorità, che ha chiesto di respingere il ricorso in appello. All’udienza del 5.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo di ricorso in appello AR ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso la sussistenza del difetto di motivazione del provvedimento di archiviazione del procedimento.

6.1. Sul punto, AR ha evidenziato che la sentenza appellata ha: i ) trascritto un passaggio della motivazione della sentenza n. 125/2023, relativa alla discrezionalità dell’A.G.C.M., non contestata dalla parte e, comunque, relativa a questione estranea al motivo; ii ) ripreso un segmento della motivazione della sentenza n. 9380/2023 del Consiglio di Stato, relativa alla decorrenza del termine del procedimento, che non era stata oggetto di censura; iii ) evidenziato come la decisione di archiviazione fosse stata resa allo stato degli atti, valorizzando, quindi, un aspetto non rilevante rispetto al motivo; iv ) tratteggiato le caratteristiche della fase pre-istruttoria, ritenute non conferenti; v ) ritenuto non fondate le censure procedimentali, che secondo AR non erano state, però, contestate con il primo motivo; vi ) ritenuto non necessario un obbligo di motivazione puntuale e rigoroso, con affermazione che, secondo l’appellante, non era conferente al caso di specie, ove era stata dedotta la radicale mancanza di motivazione e non la sua insufficienza. AR ha, quindi, ribadito come la decisione dell’Autorità fosse priva di motivazione, in violazione dei parametri normativi di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dell’art. 3 della L. n. 241/1990.

6.2. Il motivo è fondato per le ragioni di seguito esposte.

6.3. Preliminarmente occorre ribadire la legittimazione del segnalante ad impugnare i provvedimenti con i quali l’Autorità abbia archiviato il procedimento nei confronti del soggetto concorrente nel mercato e ritenuto dal segnalante responsabile di condotte antitrust (v., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022, n. 538). Inoltre, occorre evidenziare come, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, “ il tipo di sindacato sul provvedimento di archiviazione segue le regole generali del processo di legittimità, ossia si concreta in un controllo sulla ragionevolezza, la logicità e la coerenza della motivazione e sull’adeguatezza e proporzionalità dell’attività istruttoria svolta (dovendosi evitare nel contempo attività manifestamente insufficienti ed all’opposto non dovendosi dare corso ad ulteriori attività meramente defatigatorie in presenza di approfondimenti adeguati) ” (v., ancora, Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022, n. 538).

6.4. Operata questa premesse si osserva come il verbale della seduta dell’11 luglio 2023 sia così motivato: “ La Prof.ssa Iossa, esaminata la comunicazione pervenuta in data 24 ottobre 2022, successivamente integrata, da ultimo, in data 29 maggio 2023, ritiene che non risultano, allo stato, emergere elementi di fatto e di diritto da giustificare ulteriori accertamenti ai sensi della legge n. 287/1990. La Prof.ssa Iossa propone, pertanto, di archiviare il caso, dandone comunicazione al segnalante. L’Autorità, su proposta della Relatrice, delibera nei termini indicati e approva la lettera da inviare al segnalante ”. La comunicazione inviata a AR ha, invece, il seguente contenuto: “ Con la presente si comunica che l’Autorità, nella sua adunanza dell’11 luglio 2023, ha esaminato la comunicazione in oggetto e ha ritenuto che non risultano, allo stato, emergere elementi di fatto e di diritto sufficienti a giustificare ulteriori accertamenti ai sensi della legge 10 ottobre 1990, n. 287 ”.

6.5. Dalla disamina del verbale e della comunicazione non si evincono le ragioni di fatto e di diritto in ragione delle quali l’Autorità ha ritenuto insussistenti i presupposti per effettuare ulteriori accertamenti. L’Autorità si è, infatti, limitata ad affermare che, allo stato, non emergevano elementi di fatto e di diritto per il compimento di ulteriore attività istruttoria, senza quindi: i ) indicare quali fossero stati gli elementi di fatto esaminati e quali fossero le ragioni per cui tali elementi erano non idonei a giustificare ulteriori accertamenti; ii ) indicare, altresì, gli elementi di diritto che avevano condotto alla decisione. Le ragioni dell’archiviazioni sono rimaste, in sostanza, imperscrutabili, non integrando quel necessario compendio argomentativo che consentisse di cogliere le ragioni della decisione amministrativa.

6.6. La sostanziale carenza di motivazione della decisione dell’A.G.C.M. risulta in contrasto con i parametri normativi indicati dall’appellante. Come affermato da questo Consiglio, “ la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo ai sensi dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti, non potendo pertanto il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma ” (Consiglio di Stato, Sez. II, 6 settembre 2023, n. 8193; cfr ., inoltre, Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 agosto 2024, n. 7218; Id., 20 dicembre 2021, n. 8449; Consiglio di Stato, Sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291; Consiglio di Stato, Sez. III, 7 aprile 2014, n. 1629). Inoltre, va ribadito che la motivazione del provvedimento non costituisce un adempimento standardizzato ma, al contrario, deve essere modulata a seconda delle circostanze del caso di concreto. Nel caso di specie, le ragioni della decisione non sono state esposte neppure in forma sintetica o mediante rinvio ad altro atto, ma sono state, in sostanza, radicalmente omesse. Né simile operato può giustificarsi in ragione della natura interinale della decisione, in quanto resa “ allo stato degli atti ”; infatti, anche una simile decisione necessita di un compendio motivazione adeguato anche al fine di far comprendere alla parte interessata quali siano le direttrici probatorie necessarie da seguire per integrare, eventualmente, la segnalazione. Neppure può condividersi, quindi, l’affermazione del Giudice di primo grado, secondo cui sarebbe sufficiente una sintesi delle valutazioni per la dirimente ragione che, nel caso di specie, non si riscontra neppure una sintetica esposizione degli argomenti a sostegno della decisione. In ultimo, non possono prendersi in considerazione le difese esposte dall’A.G.C.M. in giudizio, che costituiscono un’inammissibile integrazione postuma della motivazione.

6.7. In ragione di quanto esposto, il motivo di ricorso in appello si appalesa, quindi, manifestamente fondato.

7. E’, invece, infondato il secondo motivo con il quale la parte ha dedotto la violazione dell’art. 10- bis della L. n. 241/1990, per il dirimente rilievo che non si tratta di un procedimento ad istanza di parte, ma di un procedimento nel quale la parte si è limitata a fare una segnalazione di possibili illeciti antitrust. La disposizione indicata non opera, quindi, nel caso di specie, atteso che – come, efficacemente, dedotto dall’A.G.C.M. l’attività preistruttoria “ non tende all’adozione di un provvedimento stricto sesu inteso ma, al più, all’apertura di un procedimento ”.

8. In ultimo, si osserva come sia precluso al Collegio esaminare le censure racchiuse nel terzo motivo, con le quali la parte ha dedotto l’illiceità delle condotte di RI sotto plurimi profili. L’annullamento del provvedimento per difetto di motivazione comporta l’obbligo per l’Autorità di adottare un nuovo atto, indicando le ragioni di fatto e di diritto per le quali ritenga di non proseguire nell’istruttoria o, al contrario, di avviare l’istruttoria. La successiva fase di riedizione del potere comporta, quindi, l’adozione di un nuovo atto e potrebbe, altresì, sfociare – re melius perpensa – in un’apertura dell’istruttoria. In questa contesto e in ragione dell’integrale difetto di motivazione del provvedimento impugnato, al Collegio è precluso pronunciarsi su un potere amministrativo che deve essere, quindi, compiutamente esercitato, nel rispetto, inoltre, delle specifiche prerogative dell’Antitrust e fatto salvo, ovviamente, l’eventuale successivo controllo giurisdizionale del provvedimento che verrà adottato.

9. In definitiva il ricorso in appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere parzialmente accolto il ricorso introduttivo del giudizio, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nei sensi e nei limiti indicati.

10. L’accoglimento del ricorso in appello rende inammissibile in quanto superflua l’istanza istruttoria finalizzata ad ottenere l’ostensione dei seguenti documenti: i ) Relazioni sottoposte dai funzionari e tecnici degli Uffici dell’AGCM in ordine agli accertamenti; ii ) schema della proposta di delibera sottoposta all’approvazione del Consiglio nell’adunanza dell’11 luglio 2023; ii ) testo integrale del Verbale dell’AGCM dell’11 luglio 2023, senza omissis .

11. Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della fondatezza solo parziale del ricorso in appello e della decretata impossibilità di conoscere deduzioni relativi ad un potere che deve essere riesercitato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto:

i ) respinge l’istanza istruttoria articolata da parte appellante;

ii ) accoglie in parte il ricorso in appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;

iii ) compensa tra le parti costituite le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN LA, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

LO I', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO I'	AN LA

IL SEGRETARIO