Pubblicato il 15/04/2026

N. 02979/2026REG.PROV.COLL.

N. 07596/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7596 del 2025, proposto da
La Casetta A Monti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice, 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 16677/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. LE PE ed uditi per le parti gli avvocati Ippoliti e Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, la società Casetta A Monti s.r.l. – esercente l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande presso il locale di via Madonna dei Monti n. 62 – chiedeva l’annullamento della nota prot. CA/93584 del 09/06/2022 recante comunicazione di improcedibilità della domanda di occupazione di suolo pubblico in Roma, Via della Madonna dei Monti, n. 62, nonché della deliberazione di Consiglio municipale n. 28 del 2012 e della scheda di piano di massima occupabilità di Via Madonna dei Monti (unitamente alla determinazione dirigenziale di traffico – d.d.t. – n. 858 del 2010).

Il diniego era stato giustificato da Roma Capitale con la contrarietà dell’istanza al Piano di Massima Occupabilità (PMO) approvato con deliberazione del Consiglio del Municipio I n. 28 del 28 dicembre 2012, il quale, per il civico in questione non avrebbe previsto l’assentibilità dell’occupazione di suolo pubblico, PMO tuttora efficace in forza della clausola contenuta all’art. 37, comma 15 del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico (approvato con

deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 21/2021) la quale fa salva la validità di tutti i piani già approvati, ferma restando la facoltà di attivare lo specifico provvedimento di revisione previsto dal Regolamento.

Con due motivi di ricorso, parte ricorrente lamentava la violazione delle garanzie procedimentali previste dagli artt. 7 e seguenti della l. n. 241 1990, nonché l’illegittimità del provvedimento avversato per eccesso di potere sub specie di difetto di motivazione, difetto di istruttoria, genericità, ingiustizia manifesta ed arbitrarietà, nonché per violazione della deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 21/2021 e per illegittimità derivata della scheda del PMO per la via Madonna dei Monti. Deduceva inoltre l’illegittimità della determinazione dirigenziale di traffico n. 858/2010.

In sostanza, il provvedimento gravato sarebbe risultato illegittimo in quanto fondato esclusivamente sulla presunta contrarietà dell’istanza al PMO, posto che lo spazio frontistante il civico 62 non avrebbe potuto essere fatto oggetto di occupazione di suolo pubblico, siccome interessato da un

attraversamento pedonale.

Obiettava però la ricorrente, al riguardo, che né la scheda tecnica allegata al PMO, né la determinazione dirigenziale n. 858 del 2010 – che avrebbe istituito l’attraversamento pedonale dinanzi al civico n. 61 – recherebbero traccia della graficizzazione del passaggio pedonale in questione, il quale comunque, quand’anche fosse stato correttamente rappresentato nelle schede tecniche illustrative dei suddetti atti, sarebbe stato comunque privo dei requisiti di accessibilità,

sicurezza e comfort per i pedoni prescritti dalle linee guida per la progettazione degli attraversamenti pedonali.

Costituitasi in giudizio, Roma Capitale eccepiva che il ricorrente aveva omesso di attivare il

procedimento di revisione del PMO previsto all’art. 37, comma 15, del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico; rilevava quindi l’infondatezza della alla censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 l. 241 del 1990, stante il carattere vincolato dell’attività svolta (consistita nell’emanazione di un provvedimento meramente attuativo del PMO).

Infine, riguardo alla contestazione dell’apposizione di strisce pedonali al civico n. 61, rilevava come la stessa discendesse da ragioni di sicurezza stradale e pedonale, nell’ambito di una neo-istituita “Zona 30” nella quale rientrava anche via Madonna dei Monti.

Con sentenza 26 settembre 2025, n. 16677, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione la società Casetta A Monti” interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Erroneità ed omessa pronuncia: violazione degli artt. 7 e ss. l. 241/1990 .

2) Erroneità ed omessa pronuncia: illegittimità in via propria e derivata per illegittimità della scheda del PMO di via Madonna dei Monti per eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetti di motivazione, genericità, ingiustizia manifesta, arbitrarietà; violazione degli artt. 12e 13 della DAC 21/2021; in subordine, illegittimità della determinazione dirigenziale di traffico n. 858/2010 .

Costituitasi in giudizio, Roma Capitale insisteva per la reiezione del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 19 marzo 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello la società Casetta A Monti s.r.l. si duole del fatto che erroneamente il primo giudice non si sarebbe avveduto della circostanza che, non essendosi in presenza di una attività vincolata, la stessa avrebbe dovuto essere preceduta da comunicazione di avvio del procedimento e da contraddittorio endoprocedimentale.

Se infatti la procedura di approvazione del piano di massima occupabilità (PMO) si svolge senza la partecipazione del privato, almeno quella scaturente dall’istanza di occupazione di suolo pubblico in area gravata dal suddetto piano dovrebbe necessariamente consentire il contraddittorio, che in caso contrario in tale materia risulterebbe sempre escluso.

Il motivo non è fondato.

Ai sensi dell’art. 10, comma 4 del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico (DAC n. 21 del 2021), “ Nell'ambito della Città Storica, Roma Capitale può subordinare il rilascio di concessioni di suolo pubblico alle prescrizioni di appositi piani che individuino la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza espressamente individuate con deliberazione di Giunta Capitolina. La proposta di piano di massima occupabilità può essere presentata anche da Associazioni di categoria accreditate presso il Dipartimento competente. Tali piani sono approvati dalla Giunta Capitolina, acquisito il parere della Polizia Locale di Roma Capitale e della Sovrintendenza Capitolina ai Beni Culturali e degli altri Uffici competenti per le singole materie, tenendo conto degli interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio storico-artistico-culturale come disposto dall’art 37 comma 15 […] E’ fatta salva la validità di tutti i Piani di Massima Occupabilità già approvati dagli Organi comunali e/o municipali competenti, ferma restando la facoltà di attivare nello specifico provvedimento di revisione ”.

L’art. 37 comma 15 cit. a sua volta prevede che “ In sede di prima applicazione del presente Regolamento, le istanze di revisione dei Piani di Massima Occupabilità, già inviate all’Amministrazione, devono essere confermate dall’interessato entro 60 (sessanta) giorni dalla pubblicazione del suddetto Regolamento e saranno istruite in ordine cronologico dalla data di comunicazione di conferma dell’istanza. Il termine del procedimento è fissato in 150 (centocinquanta) giorni. I criteri da adottare saranno esclusivamente quelli indicati nel presente Regolamento. Successivamente, il Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive, con proprio atto, provvederà ad effettuare una ricognizione dei criteri di cui al presente Regolamento da adottare ai fini della revisione e della redazione dei Piani predetti, da sottoporre alla Giunta Capitolina per l'approvazione.

È fatta salva la validità di tutti i Piani di Massima Occupabilità già approvati dagli Organi comunali e/o municipali competenti, ferma restando la facoltà di attivare specifico procedimento di revisione ”.

Nel caso in esame, è pacifico in atti che parte appellante non ha mai proposto alcuna istanza di revisione del PMO.

Ciò premesso, correttamente il primo giudice ha rilevato che il provvedimento di improcedibilità della domanda di OSP, in quanto meramente attuativo del PMO, aveva carattere vincolato “ non solamente nell’an, ma anche nel quomodo, essendo esso del tutto riproduttivo dei caratteri e dei contenuti delle determinazioni dirigenziali di traffico che hanno plasmato, l’assetto della mobilità nella zona interessata dal provvedimento e, nel caso di specie, dalla d.d.t. n. di traffico n. 858/2010 ”. In effetti, essendo il PMO (nella specie, la scheda 74 di via della Madonna ai Monti, approvata con la deliberazione municipale n. 28 del 2012) un atto di pianificazione del territorio in vigore e non contemplando lo stesso alcuna assentibilità al civico n. 62 in ordine al rilascio di occupazione di suolo pubblico, nessuna diversa soluzione – rispetto a quella in concreto adottata – avrebbe potuto essere seguita dall’amministrazione municipale.

Analoga natura di atto pianificatorio aveva la richiamata determinazione di traffico n. 858 del 2010.

Ne consegue – conformemente a giurisprudenza costante – l’infondatezza della dedotta violazione delle garanzie procedimentali, non essendo annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento, ivi compresa l'omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990, qualora sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, ai sensi dell'art. 21- octies , comma 2, della medesima legge.

Invero, per giurisprudenza pacifica:

a) a fronte di un provvedimento dal carattere vincolato, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto costituisce un vizio meramente formale, ininfluente rispetto al contenuto dispositivo del diniego;

b) più in generale, l’annullabilità di un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti deve essere esclusa qualora, per la natura vincolata dell’atto, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, siccome rigidamente predisposto da una norma o da altro provvedimento sovraordinato, senza che all'amministrazione residui facoltà di scelta tra determinazioni diverse (Cons. Stato, V. n. 6712 del 2025; n. 4971 del 2025).

Con il secondo motivo di appello viene quindi contestato l’assunto – contenuto in sentenza – secondo cui il provvedimento originariamente impugnato sarebbe stato “ del tutto riproduttivo dei caratteri e dei contenuti delle determinazioni dirigenziali di traffico che hanno plasmato l’assetto della mobilità nella zona interessata dal provvedimento e, nel caso di specie, della d.d.t. n.

858/2010 ”: obietta infatti l’appellante che le strisce pedonali sarebbero state collocate in situ in modo completamente atecnico ed inusuale, “ né a seguito di accessi agli atti né nel corso del contenzioso di primo grado Roma Capitale ha dato prova che esista provvedimento che istituisca le strisce in quel modo ”.

Invero, la scheda del piano di massima occupabilità di Via Madonna dei Monti che non assente occupazioni di suolo pubblico innanzi al civico n. 62 non consentirebbe di comprendere le ragioni di un tale rilevantissimo vincolo, né gli atti di approvazione della stessa darebbero conto delle ragioni presupposte di ciò. La pertinente scheda di dettaglio del PMO, in particolare, sarebbe “ parzialmente carente nella graficizzazione inerente la segnaletica stradale orizzontale vigente, con particolare assenza dell'attraversamento pedonale presente in loco in prossimità dell'attività al civ. 62 di Via Madonna dei Monti ”.

Ne discende, secondo l’appellante, che sarebbe illegittimo opporre, nel 2022, una scheda di

piano redatta nel 2012 che non tiene conto dell'evoluzione normativa e regolamentare di detta materia e non tiene pertanto conto neppure dei criteri oggettivi di cui agli artt. 12 e 13 della sopravvenuta Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 21/2021 (recante il vigente Regolamento in materia di suolo pubblico), che invece dovrebbe portare a ritenere assentibile l’occupazione dell'area in questione.

Neppure questo motivo può essere accolto.

Ritiene il Collegio di dover confermare l’orientamento consolidato (da ultimo, Cons. Stato, V, 9 febbraio 2026, n. 1008) secondo cui il PMO costituisce atto amministrativo pianificatorio a carattere generale (Cons. Stato, V, n. 2930 del 2021; id., n. 2403 del 2017). Tale piano rientra nella categoria degli atti di pianificazione del territorio, caratterizzati da spiccata discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile dal giudice amministrativo entro gli stretti limiti di un controllo estrinseco di non manifesta irragionevolezza e/o arbitrarietà (Cons. Stato, V, n. 10200 del 2024; id., V, n. 7475 del 2024).

Si tratta, quindi, di una pianificazione in cui l’amministrazione è chiamata a dettare la disciplina regolamentare dell’occupazione di suolo pubblico, a realizzare un equo contemperamento tra la libertà di iniziativa economica privata e una pluralità di esigenze di natura pubblicistica, quali, a mero titolo esemplificativo, la valorizzazione dei diversi ambiti territoriali, la tutela dei contesti ambientali, artistici ed architettonici – con particolare riguardo ai centri storici – la circolazione stradale, l’igiene, la sicurezza, etc., nonché, non da ultimo, la tutela dei cittadini residenti nelle zone interessate contro l’inquinamento acustico.

Appare, inoltre, in contrasto con la stessa ratio della pianificazione territoriale che è frutto di un’istruttoria che vede coinvolte tutte le autorità preposte alla tutela dei diversi interessi pubblici, nonché del bilanciamento tra questi ultimi e quelli privati, ritenere che i PMO diventino inattuali, non cogenti e come tali non opponibili ogni volta che si determini una modifica della situazione (ad esempio, ogni volta che venga aperta una nuova attività, ovvero una variazione della disciplina di settore).

Come già introdotto in precedenza, l’eventuale perdita di attualità del piano ne può determinare la revisione, che ha però necessariamente natura complessiva nel senso che implica una rivalutazione di tutte le circostanze e gli interessi coinvolti alla luce delle nuove evenienze, non essendo ammissibile una revisione del PMO incentrata solo su un singolo esercizio e che non contempli l’interazione con tutte le occupazioni di suolo pubblico previste per quella determinata via.

Ne discende, quindi, che il PMO relativo a via Madonna dei Monti è opponibile e cogente per l’istante e che, pertanto, il diniego impugnato resta sindacabile sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione (Cons. Stato, III, n. 5617 del 2019), evenienze tutte che non si ravvisano nel caso di specie.

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque respinto. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di Roma Capitale, delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EG IN, Presidente

LE PE, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE PE	EG IN

IL SEGRETARIO