Pubblicato il 23/04/2026

N. 03190/2026REG.PROV.COLL.

N. 03828/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3828 del 2024, proposto da P&G Società di Gestione del risparmio s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Sala, Maria Sala ed Elvezio Bortesi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano ed Alessandra Montagnani Amendolea, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio, n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione II) n. 2508 del 27 ottobre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il consigliere Ofelia FR;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.

AT e IT

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento del Comune di Milano del 19 dicembre 2016 recante “Via Quintiliano, 5 – Comunicazione esito istruttoria delle D.I.A. pratica n. 1169/2014, pratica n. 17522/2014 e pratica n. 8418/2015, di avvio del procedimento amministrativo, ai sensi dell'art. 7 della L. 241/90, preordinato all'annullamento, ai sensi dell'art. 21-nonies della L. 241/90, delle D.I.A. pratica n. 18105/2015, pratica n. 21718/2015, pratica 15088/2016 e diffida della D.I.A. pratica n. 25558/2016”

- da ogni altro atto ad esso preordinato, consequenziale e/o comunque connesso del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati con ricorso straordinario al Capo dello Stato, successivamente trasposto dinanzi al T.a.r. per la Lombardia dalla Serenissima SGR s.p.a., gestore del Fondo proprietario degli immobili interessati dall’intervento, in base ai seguenti motivi:

a) violazione art. 11 comma 4 NTA Piano delle regole del PGT, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e per difetto di istruttoria;

b) eccesso di potere per lesione dell’affidamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

3. Con la sentenza n. 2508 del 27 ottobre 2023 il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese nei confronti del Comune di Milano.

4. La P&G SGR s.p.a., nuovo gestore, in sostituzione della originaria ricorrente, del Fondo proprietario degli immobili, ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a due motivi così rubricati:

I - error in judicando sul primo motivo del ricorso di primo grado (per avere il T.A.R.: a) erroneamente ritenuto esistente un solo e unitario immobile, e non sei distinti immobili; b) erroneamente statuito sulla qualificazione degli interventi);

II - error in judicando sul secondo motivo del ricorso di primo grado (per avere il T.A.R. erroneamente escluso la sussistenza in capo all’operatore privato di un affidamento).

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito del ricorso.

6. Con memorie del 14 e del 17 novembre 2025 e repliche del 26 novembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha ritenuto che l’intervento progettato dalla ricorrente nell’area di via Quintiliano n. 5 a Milano non fosse costituito dalla realizzazione di 6 immobili indipendenti, come sostenuto dalla società ricorrente, ma da un unico complesso immobiliare a corte centrale di 6 piani fuori terra, composto da 6 edifici – non a caso costruiti a distanza inferiore rispetto a quella stabilita dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968 - tutti strutturalmente uniti, oltre ad un piano interrato ad uso autorimessa.

9. Per tale caratteristica di complesso immobiliare unitario, sottoposto a lavori non sussumibili nella categoria della manutenzione straordinaria ed interessato da un cambio di destinazione, il compendio in questione, di superficie complessiva superiore a 5.000 mq, sarebbe stato soggetto, secondo il T.a.r., come ritenuto dal Comune di Milano, al disposto dell’art. 11.4 delle NTA, dovendo prevedere “una quota non inferiore al 35% della s.l.p. interessata dal cambio d’uso per interventi di edilizia residenziale sociale” (ERS). Alla luce delle suddette circostanze, il provvedimento adottato dal Comune in data 19 dicembre 2016 – che segnalava la carenza di tale requisito - è stato giudicato del tutto legittimo, non risultando neppure lesivo di alcun affidamento della società ricorrente.

10. Con il primo motivo la società appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, poiché “diversamente da quanto ritenuto dal giudice di prime cure, vi (sarebbero stati) sei immobili distinti ciascuno di s.l.p. inferiore a 5.000 mq e non un unico immobile di s.l.p. superiore a tale soglia”, con esclusione della riserva della quota per ERS. Anche i mutamenti di destinazione progettati si sarebbero dovuti iscrivere, secondo l’appellante, non nell’ambito degli interventi di “recupero dell’esistente, ristrutturazione edilizia e urbanistica o sostituzione” , essendo qualificabili come opere di manutenzione straordinaria, in quanto corrispondenti a semplici cambi d’uso da terziario a residenza, eseguiti nell’ambito di immobili ed unità immobiliari già realizzati e consolidati, senza determinare aumenti del carico urbanistico ed accompagnati solo da opere interne.

11. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, ribadito le proprie doglianze circa il “grave ritardo” con cui le sarebbe pervenuta la richiesta di riserva della quota ERS, manifestatale per la prima volta dall’Amministrazione comunale solo con il provvedimento del 19 dicembre 2016, a seguito di una nota del medesimo Comune di Milano del 16 giugno 2016 di tutt’altro tenore, volta a comunicarle la facoltà di proseguire i lavori.

12. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Come correttamente già ritenuto dal T.a.r. in base ai documenti in atti, alle planimetrie e a tutti gli elementi di causa, l’intervento progettato dalla parte ricorrente risulta avere ad oggetto la realizzazione - a seguito della demolizione degli originari edifici industriali esistenti nell’area – di un unitario complesso edilizio a corte centrale, composto da 6 fabbricati, di cui 4 disposti ad “L” (a determinare gli spigoli del quadrilatero interessato dal progetto e della corte interna) e gli altri 2 situati al centro (a connettere ed allo stesso tempo separare, attraverso alcune passerelle, i lati maggiori del quadrilatero), tutti strutturalmente uniti, oltre ad un piano interrato ad uso autorimessa. I diversi blocchi del compendio sono collegati da solette continue, in corrispondenza delle quali sono state realizzate verande e locali accessori di pertinenza delle varie unità immobiliari, così da dare luogo ad un unico compendio edilizio, sia dal punto di vista progettuale (costruzione derivante interamente dalla demolizione degli edifici industriali preesistenti nell’area), sia da quello costruttivo e soprattutto funzionale. La stessa considerazione unitaria del progetto edilizio emerge anche dalle distanze tra i diversi fabbricati, comunque ridotte rispetto alle prescrizioni di legge, e dalla presentazione delle singole varianti nel corso della realizzazione delle opere, sempre ricondotte ad un unico contesto di lavori.

14. La tesi accolta dal T.a.r. nella sentenza appellata, dell’unicità dell’opera in esame, è, del resto, coerente con il principio - costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa - di valutazione unitaria e globale (e non artificiosamente frazionata) degli interventi edilizi rispetto ai quali “non può tenersi conto del mero profilo strutturale, afferente alle tecniche costruttive del singolo manufatto, ma deve prendersi in esame anche l’elemento funzionale, al fine di verificare se le varie opere, pur strutturalmente separate, siano, tuttavia, strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico, consentendo la realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso alla loro realizzazione” (Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2022 n. 496; Sez. II, 4 luglio 2025 n. 5796; Sez. V, 10 aprile 2025 n. 3070).

15. La medesima prospettiva globale ed unitaria deve essere, altresì, adottata ai fini dell’individuazione della tipologia delle opere poste in essere dalla società ricorrente che, finalizzate, come anticipato, alla demolizione degli edifici industriali preesistenti ed alla costruzione di un complesso di 6 fabbricati connessi tra loro, dapprima adibito a terziario e, successivamente, destinato in parte preponderante a residenza, non possono essere ricondotte alla mera manutenzione straordinaria, come sostenuto dalla società appellante, essendo inscrivibili quantomeno nella categoria della ristrutturazione.

16. Rappresentando, dunque, l’intervento costruttivo in questione un compendio edilizio unitario, frutto di lavori quantomeno inquadrabili nella categoria della ristrutturazione e della sostituzione edilizia, che hanno condotto ad un mutamento di destinazione a residenziale, esso risulta essere stato coerentemente ricondotto dall’Amministrazione al campo applicativo dell’art. 11.4, secondo il quale “in tutti gli interventi di recupero dell’esistente, di ristrutturazione edilizia o urbanistica e di sostituzione che comportino cambio di destinazione d’uso da funzioni urbane terziarie e/o commerciali e/o servizi privati verso funzioni urbane residenziali, di immobili che interessino una S.l.p. superiore a 5.000 mq, l’attuazione del Piano delle Regole comporta la realizzazione di una quota non inferiore al 35% della S.l.p. interessata dal cambio d’uso per interventi di edilizia residenziale sociale di cui all’art. 9 comma 2 lett. a. e b., esclusi gli interventi ricadenti nei Nuclei di Antica Formazione (NAF) e negli Ambiti contraddistinti da un Disegno urbanistico Riconoscibile (ADR)”.

17. La sentenza appellata, che riconosce la correttezza di tale qualificazione e della applicazione della suddetta disciplina urbanistico-edilizia, non può che risultare, quindi, sul punto pienamente condivisibile.

18. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le ulteriori doglianze, sviluppate dalla società appellante con il secondo motivo, concernenti la asserita omessa considerazione da parte del T.a.r. dell’affidamento in essa ingenerato dalla condotta dell’Amministrazione comunale nel corso del procedimento, che l’avrebbe indotta a confidare a lungo nella legittimità dei titoli edilizi a sua disposizione, evidenziando solo tardivamente le eventuali criticità riscontrate in relazione alla mancanza della riserva della quota per ERS. Come anche in questo caso puntualmente osservato nella sentenza appellata, con la nota del 14 giugno 2016, il Comune di Milano appare essersi, in verità, limitato a prendere atto dell’istanza della società di avvalersi del periodo di proroga massimo, concesso dalla legge n. 98/2013, per l’esecuzione delle opere, comunicandole la facoltà di proseguire i lavori (dopo un iniziale divieto di continuare l’esecuzione delle opere oltre il 2 giugno 2016) fino al 3 aprile 2017, senza, però, in alcun caso fornire all’interessata indicazioni fuorvianti su di ulteriori aspetti dell’intervento, che, avendo progressivamente modificato la destinazione d’uso del compendio - da terziario a residenziale - è stato legittimamente assoggettato, come detto, alla disciplina dell’art. 11.4 delle NTA al Piano delle regole.

19. In base alle argomentazioni che precedono, l’appello deve, perciò, essere integralmente respinto.

20. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Comune di Milano delle spese del presente grado di appello, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo IL, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia FR, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
Ofelia FR	Vincenzo IL

IL SEGRETARIO