Pubblicato il 09/12/2025

N. 09678/2025REG.PROV.COLL.

N. 00346/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2024, proposto dal NT Eurowaste S.r.l. già Ecoltech S.r.l., già Risan S.r.l., in persona del curatore legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Morra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
il Ministero dell'interno e la Prefettura- Ufficio territoriale del governo di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza T.a.r. Campania, sede di Napoli, sez. I, 6 ottobre 2023 n.5451, che ha respinto il reclamo presentato conto il provvedimento 12 maggio 2023 prot. n.153511 del Commissario ad acta nominato nei ricorsi riuniti nn. 5975/2016, 5978/2016 e 5984/2016 R.G. proposti dal NT Eurowaste S.r.l. contro il Comune di Napoli per l’ottemperanza ai giudicati formatisi sulle sentenze T.a.r. Campania Napoli, sez. I, 9 maggio 2012 n.2131, n.2129 e n.2130, che hanno accolto rispettivamente i ricorsi nn. 1333/2000, 4456/2000 e 9805/2000 R.G., annullato le ordinanze del Sindaco di Napoli 26 novembre 1999 n.1171 e 30 marzo 2000 n.327 nella parte in cui, imponendo alla Eurowaste S.r.l. di proseguire il servizio di raccolta dei rifiuti urbani nel Comune per un periodo, le riconoscevano lo stesso compenso previsto dal contratto già in essere ed hanno condannato il Comune stesso al pagamento dell’indennità ritenuta di giustizia;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, del Ministero e della Prefettura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 il Cons. AN AT PI e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

1. La vicenda per la quale è processo s’inizia nel 1999, anno nel quale nel Comune di Napoli il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani era gestito da tre gruppi di soggetti privati, ovvero l’associazione temporanea- ATI IA S.p.a. /Nuova Spra Ambiente S.p.a., per un primo lotto, la Ri. san. S.r.l., per un secondo lotto, e l’ATI Centro Nazionale Servizi- CNS S.c.a r.l. / Manuntencoop S.c. a r.l. – De Vizia Transfer S.p.a. per un terzo lotto (cfr. per tutte la sentenza T.a.r. Campania Napoli 2130/2012 a p. 2, fatti pacifici in causa).

2. Per migliore comprensione, si precisa che la Ri. AN. S.r.l. ha successivamente cambiato la propria ragione sociale prima in Ecoltech S.r.l. e poi in Eurowaste S.r.l. ed è successivamente fallita; coincide quindi con l’attuale ricorrente appellante (fatto pacifico in causa).

3. Il servizio di cui sopra era gestito in base ad un contratto di appalto con scadenza al 31 agosto 1999, data dopo la quale nella gestione sarebbe dovuta subentrare un’azienda speciale comunale.

4. Per ragioni che non risultano agli atti, ma comunque sono ininfluenti ai fini del decidere, questo subentro non ebbe luogo.

5. Per assicurare quindi la necessaria continuità del servizio, il Comune intervenne con tre distinte ordinanze di necessità e urgenza del Sindaco, che imposero alle appaltatrici di proseguire il servizio agli stessi patti e condizioni del contratto in scadenza, precisamente così come segue.

5.1 Con l’ordinanza 10 agosto 1999 n.782, il Comune ha imposto la prosecuzione del servizio per tre mesi dalla scadenza del 31 agosto 1999.

5.2 Questa ordinanza è stata impugnata dall’allora Ri. AN con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n.8143/1999 R.G.

5.3 La stessa ordinanza è stata impugnata anche dall’ATI CNS, con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n. 7726//1999 R.G.

5.4 La stessa ordinanza è stata impugnata anche dall’ATI IA, con un ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli di estremi ignoti (cfr. doc. 3 Comune allegato alla relazione 1 agosto 2024).

5.5 Con l’ordinanza 26 novembre 1999 n.1171, il Comune ha imposto la prosecuzione del servizio per altri quattro mesi.

5.6 Questa ordinanza è stata impugnata dall’allora Ri. AN con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n.1333/2000 R.G.

5.7 Questa ordinanza è stata impugnata anche dall’ATI IA, con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n.514/2000 R.G.

5.8 Con l’ordinanza 30 marzo 2000 n.327, il Comune ha infine imposto la prosecuzione del servizio ancora per due mesi, ovvero fino al 31 maggio 2000.

5.9 Questa ordinanza è stata impugnata dall’allora Ri. AN con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n.4456/2000 R.G.

5.10 Questa ordinanza è stata impugnata anche dall’ATI IA, con il ricorso di I grado T.a.r. Campania Napoli n.5520/2000 R.G.

6. Il T.a.r. Campania Napoli ha riunito i primi due ricorsi di cui sopra, proposti, dalla Ri. AN e dall’ATI CNS, e li ha accolti con un’unica sentenza, sez. I 27 marzo 2000 n.813 nella quale, in sintesi estrema, ha ritenuto legittimo il ricorso allo strumento dell’ordinanza di necessità e urgenza, illegittimo invece il criterio per cui le imprese avrebbero dovuto proseguire il servizio alle stesse condizioni del contratto scaduto, ed ha quindi imposto il diverso criterio di cui si dirà (per tutto ciò, v. sempre per tutte la sentenza T.a.r. Campania Napoli 2130/2012).

7. Questa sentenza è passata in giudicato.

8. Lo stesso T.a.r. Campania Napoli ha riunito anche i due ricorsi proposti dall’ATI IA, nn. 514/2000 e 5520/2000 R.G. e li ha accolti in parte con l’unica sentenza sez. I agosto 2003 n.10765.

9. Questa sentenza è passata in giudicato dopo che questo Consiglio, con sentenza sez. V 13 settembre 2005 n.4694, ha respinto l’appello n.428/2004 R.G. contro di essa proposto dal Comune.

10. La vicenda relativa all’ATI IA si è poi chiusa così come segue (cfr. doc. 3 Comune allegato alla relazione 1 agosto 2024 cit.). Il Comune di Napoli, con delibera di Giunta 11 aprile 2006 n.1974, ha ritenuto che per i titoli descritti nulla in concreto fosse più dovuto. A fronte di ciò, l’ATI IA ha proposto i ricorsi di I grado T.a.r. Campania Napoli nn. 4829/2006 e 5143/2006 R.G. rispettivamente per l’annullamento della delibera di Giunta 1974/2006 e per l’ottemperanza alla sentenza T.a.r. Campania Napoli 10765/2003 di cui si è detto. Lo stesso T.a.r. Campania Napoli, peraltro, ha respinto il secondo ricorso e dichiarato inammissibile il primo con la sentenza sez. I 3 novembre 2006 n.9371, che non consta impugnata e quindi è da ritenersi passata in giudicato.

11. Il Comune di Napoli ha quindi emesso la delibera di Giunta 16 luglio 2002 n.2861, con la quale ha inteso ottemperare al giudicato formatosi sulla sentenza T.a.r. Campania Napoli 813/2000, nonché, secondo quanto risulta dalla più volte citata sentenza T.a.r. Campania Napoli 2130/2012 p. 4 undicesimo rigo, “ ad altre sentenze, riguardanti ditte affidatarie dei diversi lotti ”, i cui estremi però non sono agli atti.

12. Al contempo, la Ri. AN, divenuta Ecoltech, ha proposto il ricorso T.a.r. Campania Napoli 9805/2000 per l’ottemperanza alla citata sentenza T.a.r. Campania Napoli 813/2000, nonché motivi aggiunti nello stesso ricorso contro la delibera di Giunta 2861/2002, ritenuta elusiva del giudicato.

13. Il T.a.r. Campania Napoli, con sentenza sez. I 9 maggio 2012 n.2131, ha accolto questo ricorso, dichiarato nulla la delibera 2681/2002 e ordinato al Comune di “ regolamentare il rapporto economico con la ricorrente, relativo al servizio dalla stessa espletato in base all’ordinanza sindacale n. 782/99, nei termini che sono stati indicati nella menzionata sentenza per ragguagliare l’indennità ai prezzi di mercato delle prestazioni erogate, comprensiva di un ragionevole margine di utile ”.

13.1 Sempre nella sentenza 2131/2012, il T.a.r. ha precisato in merito che “ il Comune di Napoli, secondo quanto già specificato nel giudicato, compirà l’attività istruttoria volta a verificare l’eventuale necessità di aggiornare il vecchio prezzo dell’originario appalto, non solo valutando la sussistenza di nuovi investimenti, ma tenendo conto delle dinamiche dei prezzi dell’epoca. Nel far ciò, procederà ad accertare, sulla base della stima dei prezzi di mercato vigenti nell'area di riferimento al momento dell'esecuzione delle prestazioni, il valore delle prestazioni effettuate dalla ricorrente per adempiere all'ordinanza sindacale n. 782/99 ”.

13.2 Ancora nella sentenza 2131/2012 il T.a.r. ha precisato: “ poiché la stima dei prezzi di mercato vigenti nell'area di riferimento costituisce un giudizio tecnico circa il probabile prezzo che l'amministrazione comunale avrebbe dovuto pagare per acquistare sul mercato le prestazioni imposte all'impresa ricorrente con l'atto autoritativo, vale a dire un giudizio probabilistico da condursi, qualora tali elementi non risultino da prezziari ufficiali, sulla scorta delle cognizioni tecniche possedute, detta operazione dovrà essere eseguita mediante un procedimento che consenta di acquisire e quindi valutare anche le opinioni tecniche espresse al riguardo dalla ricorrente stessa. Dalla complessiva somma eventualmente risultante dovuta per il predetto titolo dovrà essere detratto quanto già ricevuto dalla società ricorrente allo stesso titolo di indennità per il servizio svolto nel periodo di riferimento (dal 1° settembre 1999 al 30 novembre 1999) ” (sentenza citata, pp. 6-7).

14. Questa sentenza 2131/2012 è passata in giudicato.

15. Parallelamente, sempre per l’ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza T.a.r. Campania Napoli 813/2000, l’ATI CNS ha proposto allo stesso T.a.r. Campania Napoli un proprio ricorso per ottemperanza, n. 8299/2001 R.G., definito in I grado con la sentenza di quel Giudice sez. I 12 maggio 2003 n.5581.

16. Contro questa sentenza, l’ATI CNS ha proposto impugnazione, con il ricorso in appello n.9767/2003 R.G. di questo Consiglio.

17. Questo Consiglio, nel relativo procedimento, con una prima sentenza sez. V 12 luglio 2004 n.5064 ha ritenuto di disporre una nuova verificazione per liquidare l’indennità dovuta all’ATI CNS e all’esito ha definito il giudizio con la sentenza sez. V 11 dicembre 2007 n.6415, che ha appunto liquidato il dovuto rinviando alla relazione del verificatore come depositata in atti.

18. Riprendendo l’esame delle vicende che riguardano in via diretta l’attuale ricorrente appellante, è poi accaduto quanto segue.

19. Il T.a.r. Campania Napoli con sentenza sez. I 9 maggio 2012 n.2129 ha accolto il ricorso n.1333/2000 R.G. ed ha annullato l’ordinanza impugnata, in base al criterio già descritto, nella parte in cui imponeva la prosecuzione del servizio alle stesse condizioni del contratto in scadenza, ed ha riconosciuto all’impresa in sostituzione un “ trattamento indennitario ragguagliato ai prezzi di mercato della prestazione richiestagli, e perciò comprensivo anche di un ragionevole margine di utile ”, precisando che “ la corretta determinazione di tale indennità passa attraverso una attività istruttoria volta a verificare l’eventuale necessità di aggiornare il vecchio prezzo dell’originario appalto, non solo valutando la sussistenza di nuovi investimenti, ma tenendo conto delle dinamiche dei prezzi dell’epoca, mercé l’accertamento, sulla base della stima dei prezzi di mercato vigenti nell'area di riferimento al momento dell'esecuzione delle prestazioni, del valore delle prestazioni effettuate dalla ricorrente per adempiere all'ordinanza sindacale n. 1171/99 ”, con ciò espressamente richiamando i precedenti giurisprudenziali formatisi sull’impugnazione della precedente ordinanza comunale 782/1999, di cui si è dato conto sopra (sentenza cit. p. 7).

20. Questa sentenza 2129/2012 è passata in giudicato.

21. Ancora il T.a.r. Campania Napoli con sentenza sez. I 9 maggio 2012 n.2130 ha accolto il ricorso n.4456/2000 R.G. ed ha annullato l’ordinanza impugnata, sempre in base al criterio già descritto, nella parte in cui imponeva la prosecuzione del servizio alle stesse condizioni del contratto in scadenza. Anche in questo caso, ha riconosciuto all’impresa in sostituzione il trattamento indennitario da determinare come si è detto, in modo conforme alla sentenza 2129/2012.

22. Anche questa sentenza 2130/2012 è passata in giudicato;

23. Con i ricorsi T.a.r. Campania Napoli nn. 5975, 5978 e 5984/2016 R.G. la Ri AN, ora fallita e denominata Eurowaste, ha agito per l’ottemperanza ai giudicati così formatisi, ovvero alle sentenze 2129/2012, 2130/2012 e 2131/2012.

24. Il T.a.r. Campania Napoli, con una prima sentenza sez. I 23 marzo 2017 n.1583 ha riunito i ricorsi e li ha accolti, nel senso di ordinare l’ottemperanza.

25. Nell’inerzia del Comune, con successiva sentenza sez. I 27 dicembre 2018 n.7348, il T.a.r. ha poi nominato un Commissario ad acta, nella persona del Prefetto di Napoli, con facoltà di subdelega, esercitata con la nomina del Commissario in carica.

26. Con sentenza sez. I 1 dicembre 2022 n.7511, che non consta appellata, su reclamo della curatela ricorrente, il T.a.r. ha poi dichiarato nullo un primo atto di liquidazione del Commissario, ritenendo non corretti i criteri adottati, nei termini che ora si riassumono.

26.1 Il T.a.r. ha anzitutto riassunto quanto disposto nella delibera reclamata dal Commissario, il quale ha riferito la liquidazione al periodo dal 1 settembre 1999 al 31 maggio 2000; ha poi preso atto di quanto dichiarato dalla curatela del fallimento circa il quantitativo di 145.520 tonnellate di rifiuti raccolti e condotti presso le discariche, ricavato dai formulari rilasciati dai gestori; non ha però ritenuto congrua la liquidazione dell’importo proposta dalla curatela stessa, ma si è riferito all’importo posto a base della precedente gara bandita dal Comune nel 1996 per lo stesso servizio e a suo tempo vinta dall’impresa ricorrente. In concreto, ha diviso l’importo della base di gara indicata per le 36 mensilità corrispondenti e moltiplicato il quoziente per i 9 mesi, dal settembre 1999 al maggio 2000, di riferimento.

26.2 Ciò posto, il T.a.r. ha ritenuto solo in parte corretto l’operato del Commissario in questa delibera. In primo luogo, ha condiviso “l a prospettazione del Commissario ad acta , secondo cui non può essere assunta l’indicazione fornita dalla Curatela, basata sulle tonnellate di rifiuti raccolti ” in quanto “ le sentenze da ottemperare non hanno ordinato di calcolare un diverso prezzo, ma di procedere all’aggiornamento dovuto per la prosecuzione del servizio d’appalto ”, servizio che sarebbe stato parametrato non alle tonnellate di rifiuto portate in discarica, ma alle prestazioni richieste (motivazione, §3.1). Ciò anche perché diversamente, sempre secondo il T.a.r., si sarebbe finito per corrispondere all’impresa per 9 mesi di servizio una somma vicina a quanto percepito in precedenza per l’intero appalto triennale affidatole.

26.3 Viceversa, il T.a.r. non ha condiviso il riferimento alla gara successiva di cui si è detto, ma ha prescritto di valutare “ l’eventuale sussistenza di nuovi investimenti (non essendo escluso e, anzi, implicitamente ritenuto nelle pronunce, che l’ordine di proseguire il servizio abbia comportato la necessità per l’impresa di dotarsi di nuovi mezzi o attrezzature, di assumere altro personale, ecc.) ” e inoltre “ la dinamica dei prezzi di mercato, essendo anche in tal caso ipotizzabile la loro variazione nell’arco di tempo considerato ”, in base a dati che avrebbe dovuto raccogliere il Commissario (motivazione, § 3.3).

26.4 Infine, il T.a.r. ha precisato (motivazione, § 3.4) che “ sulle somme determinate spettano gli interessi dalla maturazione del credito sino al soddisfo, mentre non andrà calcolata la rivalutazione monetaria ”, trattandosi di debito di valuta.

27. Di conseguenza, il Commissario ha adottato il nuovo atto 12 maggio 2023 prot. n.153511 di cui in epigrafe (doc. 1 Comune in appello), nei termini ora sintetizzati.

27.1 In primo luogo, il Commissario dà atto di avere interpellato la curatela fallimentare sull’eventuale sussistenza di nuovi investimenti nel periodo da considerare, e di averne avuto risposta negativa.

27.2 Ciò posto, il Commissario dà atto di avere individuato una lista di istituzioni asseritamente competenti in materia, precisamente l’ATO NA1 Ente d’ambito gestione integrata dei rifiuti urbani, la UTA- Unità tecnica amministrativa della Presidenza del Consiglio, l’ISPRA- Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, la Camera di commercio di Napoli, la Regione Campania, la Città metropolitana di Napoli e i Comuni di Casoria, Giugliano in Campania, Portici, e Torre del Greco, di averli interpellati per iscritto circa i prezzi di mercato vigenti nel periodo indicato per le prestazioni per cui è causa, e di non aver ottenuto alcuna concreta indicazione in proposito.

27.3 Di conseguenza, il Commissario ha ritenuto di dover procedere mediante “ l’aggiornamento dei prezzi prendendo a riferimento quelli risultanti nel Piano economico annuale della Risan S.r.l., connesso al contratto triennale stipulato in luglio 1996 ” e ciò, a somiglianza di quanto previsto in materia di revisione prezzi degli appalti, “ mediante l’applicazione degli indici FOI pubblicati dall’ISTAT, riferiti al periodo agosto 1996 (inizio del rapporto contrattuale) a marzo 2000 (data dell’ultima ordinanza del Comune di Napoli) ”.

27.4 Il Commissario, di contro, ritiene non congruo il criterio proposto dalla curatela, basato sulla quantità di rifiuti da raccogliere, stimata nel capitolato in 464,1 tonnellate al giorno, e sul prezzo per tonnellata desunto da un Rapporto CNEL del 2007 sulla competitività del settore rifiuti urbani in Italia.

27.5 Sotto il primo profilo, ricorda la motivazione della sentenza 7511/2022 sopra ricordata, per cui sarebbe incongruo riferirsi ai rifiuti raccolti; sotto il secondo profilo, osserva che il Rapporto CNEL si riferisce al settore considerato a livello nazionale, e non quindi alla sola Campania.

28. Contro questo atto, la curatela ha proposto un nuovo reclamo, respinto con la sentenza T.a.r. Campania Napoli, sez. I, 6 ottobre 2023 n.5451 di cui pure in epigrafe, la quale in sintesi ha ritenuto corretto l’operato del Commissario.

29. Contro questa sentenza, la curatela ha proposto impugnazione, con l’appello ora in esame, con il quale contesta la liquidazione operata a suo favore in quanto a suo dire insufficiente, richiamandosi fra l’altro a quanto deciso da questo Consiglio nel procedimento 9767/2003 R.G. di cui si è detto, il tutto con otto motivi, così come segue.

29.1 Con il primo di essi, alle pp. 10-12 dell’atto, deduce violazione dei giudicati oggetto di ottemperanza, ovvero delle sentenze 2129/2012, 2130/2012 e 2131/2012, in quanto il Giudice di I grado avrebbe recepito in modo acritico i contenuti del provvedimento del Commissario.

29.2 Con il secondo motivo, alle pp. 12-16 dell’atto, deduce ulteriore violazione dei giudicati suddetti, secondo logica sotto il profilo del falso presupposto. Sostiene in proposito che il Commissario avrebbe errato nell’individuare i soggetti a cui rivolgersi per accertare il prezzo di mercato rilevante, e che solo per questo motivo non sarebbe riuscito a individuarlo. Sostiene invece che sarebbe necessario rifarsi a due parametri ben precisi, ovvero al già ricordato Rapporto CNEL e al costo pagato dal Comune di Napoli successivamente ai fatti di causa alla propria azienda speciale per svolgere lo stesso servizio. Contesta in proposito, criticando la contraria affermazione del Giudice di I grado, che in questo modo si otterrebbe una liquidazione di importo eccessivo rispetto al servizio affidato, e osserva che sarebbe stato, se mai, il prezzo di questo servizio ad essere troppo basso.

29.3 Con il terzo motivo, alle pp. 17-18 dell’atto, deduce ancora elusione del giudicato e sostiene, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza e nel provvedimento impugnato, che la somma da corrispondere andrebbe commisurata ai quantitativi di rifiuti raccolti, pari al valore non contestato di 145.520 tonnellate (p. 18 terzo rigo).

29.4 Con il quarto motivo, alle pp. 18-23 dell’atto, contesta il ricorso al criterio della revisione prezzi e deduce che esso è stato considerato non corretto anche dalla sentenza 5064/2004 di questo Consiglio nel già ricordato procedimento n.9767/2003 R.G. relativo alla parallela vicenda dell’ATI CNS.

29.5 Con il quinto motivo, alle pp. 23-24 dell’atto, critica la sentenza impugnata per avere considerato congruo il valore del 4% individuato dal Commissario per liquidare il margine di utile. In proposito, premette che questo è il valore risultante dall’originario contratto di appalto, ma evidenzia che prenderlo in considerazione significherebbe perpetuare quel regolamento contrattuale, ciò che a suo dire i giudicati da ottemperare escluderebbero.

29.6 Con il sesto motivo, alle pp. 24-27 dell’atto, sostiene che anche ritenendo valido il criterio della revisione prezzi seguito, comunque il predetto margine di utile si sarebbe dovuto aggiungere al risultato e non ritenere conglobato in esso

29.7 Con il settimo motivo, alle pp. 27-28 dell’atto, contesta il riconoscimento dei soli interessi legali, e sostiene che il debito non sarebbe di valuta.

29.8 Con l’ottavo motivo, alle pp. 28-29 dell’atto, infine ripropone la domanda di condanna del Comune al risarcimento del danno ulteriore cagionato dall’ottemperanza.

29.9 La parte appellante ha quindi concluso per la condanna del Comune al pagamento del dovuto ragguagliato ai prezzi di mercato e ai quantitativi portati in discarica, o in subordine previsti come da raccogliere nel contratto di appalto precedente, e per il risarcimento del danno ulteriore come sopra

30. Il Comune ha resistito, con atto 17 gennaio e memoria 26 marzo 2024, e chiesto che l’appello sia respinto.

31. Si è costituita anche l’amministrazione statale, con atto 24 gennaio 2024, in sostanza rimettendosi a giustizia.

32. All’esito della camera di consiglio del giorno 11 aprile 2024, la Sezione ha ritenuto necessaria un’istruttoria per ricostruire tutta la complessiva vicenda ed evitare possibili disparità di trattamento fra situazioni in ipotesi identiche, ovvero fra tutte le imprese alle quali è stata imposta la prosecuzione del servizio con le ordinanze di cui si è detto.

33. Di conseguenza, con l’ordinanza 12 aprile 2024 n. 3367, ha prescritto: a) al Comune di Napoli di presentare una relazione in cui precisare se e quali somme e a quali soggetti siano state pagate in ottemperanza a giudicati di annullamento delle ordinanze del Sindaco 10 agosto 1999 n.78226 novembre 1999 n.117130 marzo 2000 n.327, precisando gli estremi dei giudicati e dei ricorsi relativi e i criteri di liquidazione adottati; b) alla Segreteria, di acquisire presso il T.a.r. Campania Napoli copia della sentenza sez. I 27 marzo 2000 n.813 e del relativo fascicolo nonché del fascicolo n.9767/2003 R.G. di questo Consiglio, completo della relazione di verificazione.

34. In esecuzione di quest’ordinanza è pervenuta anzitutto la relazione 24 aprile 2024 della Segreteria del T.a.r. Campania Napoli, che però, a causa dello scarto d’archivio eseguito nel frattempo, di quanto richiesto ha potuto allegare solo la copia della sentenza 813/2000.

35. È poi pervenuta la relazione 1 agosto 2024 del Comune, da cui si sono ricavate le precisazioni sui fatti sopra indicate, consentendosi di ricostruire in modo sostanzialmente completo la vicenda storica.

36. Con memorie 26 ottobre 2024 per l’appellante e 11 novembre 2024 per il Comune e con repliche 15 novembre 2024 per entrambe, le parti hanno infine insistito sulle rispettive posizioni.

37. All’esito della camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024, la Sezione, con ordinanza 7 gennaio 2025 n.63, allo scopo di evitare disparità di trattamento fra situazioni analoghe, ha disposto istruttoria, nelle forme della verificazione, affidata al direttore dell’ISPRA-Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, con facoltà di subdelega nell’ambito dell’ufficio, formulando il seguente quesito: “ letti gli atti di causa, esaminati i relativi documenti, in particolare il fascicolo n.9767/2003 R.G. di questo Consiglio e la relazione di verificazione in esso contenuta, dica quale sia il valore delle prestazioni effettivamente svolte dalla ricorrente per adempiere alle ordinanze del Sindaco di Napoli 30 marzo 2000 n.327, 26 novembre 1999 n.1171 e 10 agosto 1999 n.782 sulla base di una stima dei prezzi di mercato relativi all’attività di raccolta e di trasporto dei rifiuti indifferenziati prodotti dal Comune di Napoli negli anni di riferimento, aggiungendo quant’altro ritenuto utile ai fini di Giustizia ”.

38. Con atto 15 gennaio 2025, il Comune ha nominato il proprio consulente di parte.

39. Con ordinanza 17 febbraio 2025 n.1271, la Sezione ha accordato una proroga dei termini assegnati per la verificazione stessa.

40. Con atto 4 marzo 2025, il direttore dell’ISPRA ha delegato l’incarico ad un collegio di tre verificatori, indicati nei dottori Andrea Massimiliano Lanz, Lucia Muto e Donata Muto.

41. Il collegio dei verificatori ha depositato il giorno 12 giugno 2025 la propria relazione.

42. Con memoria 11 ottobre e replica 23 ottobre 2025 per l’appellante e con memoria 27 ottobre 2025 per il Comune, le parti hanno infine insistito sulle rispettive tesi.

43. Alla camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

44. L’appello è fondato e va accolto, ai sensi e nei limiti di quanto segue.

45. I motivi di appello dal primo al sesto sono connessi, in quanto riguardano, sotto diverse angolazioni, la medesima questione, ovvero la corretta liquidazione del dovuto; come tali, vanno esaminati congiuntamente, e sono fondati, nei termini ora esposti.

45.1 Il Collegio ritiene, nella liquidazione stessa, di doversi conformare alle valutazioni dei verificatori così come esposte nella relazione depositata il giorno 12 giugno 2025, trattandosi, in generale, di valutazioni espresse secondo corretto processo logico a partire da dati storici non contestati come tali.

45.2 In particolare, il Collegio ritiene corretto riferirsi valutazioni di tipo statistico, perché, come condivisibilmente affermato dai verificatori (relazione, p. 10) sono assenti “informazioni di dettaglio sulla tipologia del servizio effettuato in relazione alle specifiche caratteristiche del territorio servito ”, e quindi, in buona sostanza, sarebbe altrimenti impossibile eseguire la stima richiesta, che come va ricordato è pur sempre una valutazione ipotetica.

45.3 Il Collegio ritiene poi necessario, sempre per la mancanza di informazioni di dettaglio certe e precise, riferirsi al principio di equità di cui all’art. 1226 c.c. La norma in questione, pur essendo dettata alla lettera per il risarcimento del danno, è infatti espressione di un principio generale di buona fede, e come tale può essere applicata anche quando, come nel caso di specie, si debba liquidare non un danno in senso stretto, ma un corrispettivo contrattuale ricondotto ad equità dalla pronuncia del Giudice. Il criterio equitativo scelto porta in particolare a non trattare la situazione per cui ora è causa in modo diverso da quella identica già decisa dalla sentenza 6415/2007 di questo Consiglio.

45.4 Ciò posto, il Collegio ritiene di porre a base della liquidazione del dovuto l’ipotesi intermedia di cui a p. 35 della relazione dei verificatori, ovvero quella che liquida un costo del servizio determinato facendo la media fra il costo calcolato sulla base dei “ dati pro capite ”, ovvero in rapporto alla popolazione servita, e il costo calcolato sulla base “ dei dati per kg di rifiuto ”, ovvero dei rifiuti raccolti nel periodo di riferimento, che secondo logica derivano non solo dalla popolazione residente, ma anche dalle persone di passaggio, principalmente i turisti. In entrambi i casi, come si è detto, si tratta di dati ricavati in via statistica, e quindi non necessariamente coincidenti con quanto storicamente verificatosi nel caso di specie: la media fra i due valori esprime quindi, ad avviso del Collegio, una valutazione equitativa che tiene conto di questa circostanza. La somma di partenza da liquidare è quindi pari a € 12.824.109.

45.5 Su questa somma, vanno operate alcune precisazioni.

45.5.1 Anzitutto, i verificatori (cfr. relazione, tabella 21a p. 32 dell’elaborato) si sono riferiti ai costi stimati dell’epoca in cui il servizio fu reso; su questi valori andranno riconosciuti gli interessi, nella misura di cui si dirà oltre.

45.5.2 Il fatto per cui si tratta di costi stimati a fini statistici implica poi, secondo comune esperienza, che, in mancanza di indicazioni contrarie, essi includano tutte le voci di costo normalmente presenti, e quindi anche gli oneri fiscali. Sulla somma liquidata, quindi, non andranno operate né maggiorazioni né deduzioni a titolo di IVA, respingendosi le difformi richieste delle parti sul punto (cfr. memoria Comune 27 ottobre 2025 p. 5 e replica appellante 23 ottobre 2025 p. 2).

45.5.3 Per la stessa ragione, sulla somma liquidata non va riconosciuta alcuna maggiorazione a titolo di utile di impresa, dal momento che i dati statistici sul costo di un servizio al destinatario di esso comprendono, per comune esperienza, anche il margine di utile ricavato da chi il servizio fornisce. Anche su questo punto, pertanto, va respinta la richiesta della parte appellante (memoria appellante 11 ottobre 2025 pp. 7 e ss.).

46. È parzialmente fondato il motivo settimo, concernente la richiesta di interessi. Sul punto, il Collegio intende conformarsi a quanto già ritenuto dalla più volte citata sentenza 6415/2007: il credito di cui si tratta è un credito di valuta, sul quale pertanto sono dovuti soltanto gli interessi legali, dalle scadenze di cui si dirà, non invece la rivalutazione monetaria. Il Collegio non ignora l’orientamento espresso sul punto da Cass. civ. sez. I 7 marzo 2006 n.4885, per cui al creditore che sia anche imprenditore il danno da svalutazione della moneta andrebbe riconosciuto in via presuntiva; ritiene però preferibile l’orientamento successivo, seguito da Cass. civ. sez. II 4 maggio 2011 n.9796, per cui il danno da svalutazione va comunque provato, in conformità al principio generale del relativo onere, e del resto nel caso di specie la parte ha ritenuto di farlo oggetto di una specifica domanda, di cui al motivo che segue.

47. Infine, il nono motivo, con cui si ripropone la domanda di risarcimento per un preteso maggior danno, è infondato, e la relativa domanda va respinta, perché di questo presunto danno non vi è prova alcuna.

48. In conclusione quindi, la liquidazione andrà operata così come segue.

48.1 Come base del calcolo, andrà assunto l’importo “intermedio” di € 12.824.109.

48.2 Su questo importo, andranno riconosciuti gli interessi legali. A tal fine, l’importo dovrà essere ripartito proporzionalmente fra i periodi in base ai quali il servizio è stato reso in esecuzione delle ordinanze comunali 10 agosto 1999 n.782, 26 novembre 1999 n.1171 e 30 marzo 2000 n.327 sopra citate. Sull’importo corrispondente a ciascun periodo, andranno poi calcolati gli interessi con decorrenza dall’ultimo giorno in cui il servizio è stato prestato, data alla quale, secondo logica, esso sarebbe dovuto esser pagato in ossequio al principio di cui all’art. 1183 c.c.

48.3 Dal dovuto determinato come sopra, andranno poi detratte le somme eventualmente già pagate dal Comune per gli stessi titoli, somme che in ossequio alla regola dell’art. 1194 c.c. andranno imputate prima agli interessi e poi al capitale.

49. La particolarità della causa come sin qui illustrata e la parziale soccombenza portano nel rapporto fra NT Eurowaste e Comune a compensare per metà le spese del grado di giudizio, spese che di conseguenza si liquidano come in dispositivo. Le spese stesse vanno invece compensate per intero nel rapporto fra il NT e le amministrazioni statali appellate, che da un lato sono estranee alla materia del contendere, e appaiono quindi citate in giudizio solo per scrupolo di difesa, dall’altro non hanno comunque svolto alcuna attività difensiva. Da ultimo, le spese della verificazione vanno poste a carico del Comune soccombente e saranno liquidate con separato decreto del Presidente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe (ricorso n.346/2024 R.G.), lo accoglie in parte e per l’effetto ordina l’ottemperanza ai giudicati formatisi sulle sentenze T.a.r. Campania Napoli, sez. I, 9 maggio 2012 n.2131, n.2129 e n.2130 secondo i criteri di cui in motivazione.

Respinge la domanda di risarcimento del maggior danno.

Compensa per metà le spese di questo grado di giudizio fra il NT Eurowaste S.r.l. ed il Comune di Napoli e per l’effetto condanna il Comune di Napoli stesso a rifondere al NT la residua metà, che liquida in € 5.000 (cinquemila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Pone a carico del Comune di Napoli le spese di verificazione, che verranno liquidate con separato decreto del Presidente.

Compensa per intero le spese del grado nei confronti delle amministrazioni statali appellate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC NE, Presidente

AN AT PI, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AT PI	NC NE

IL SEGRETARIO