Pubblicato il 24/03/2026

N. 02453/2026REG.PROV.COLL.

N. 01845/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1845 del 2025, proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Morrone e Marina Sarchiola, con domicilio eletto presso lo studio Corrado Morrone in Roma, viale XXI Aprile, 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 23878/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. LA TU e udito per la parte appellante l’avvocato dello Stato Antonio Grumetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto del 17 maggio 2024 il Ministero della Giustizia ha disposto il trasferimento temporaneo della direttrice della casa circondariale di -OMISSIS- presso la casa circondariale di -OMISSIS- con funzioni di vice direttore. Il provvedimento è stato adottato, mentre era contestualmente pendente un procedimento disciplinare nei confronti della direttrice destinataria del trasferimento, in quanto erano emerse disfunzioni generali da cui si evinceva un grave nocumento per la gestione e la sicurezza dell’istituto penitenziario che rendevano necessaria l’adozione di provvedimenti diretti ad evitare pregiudizio all’amministrazione ed a consentire di assicurare i principi di imparzialità e buon andamento.

L’interessata ha proposto ricorso al Tar avverso il predetto provvedimento deducendo:

1) violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria; inversione del corretto ordo procedendi ed anomala ed illecita anticipazione degli esiti di un procedimento disciplinare appena avviato e con fatti da accertare e valutare in contraddittorio; reale natura punitiva ed afflittiva del provvedimento; violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza, non contraddizione, proporzionalità e logicità;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 36 Cost., dell’art. 2087 c.c. e degli artt. 31 e 33 del d.P.R. n. 3/1957; dequalificazione, dimensionamento e decurtazione della retribuzione spettante alla ricorrente quale direttrice di istituto penitenziario e dirigente di II livello dell’amministrazione penitenziaria;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, degli artt. 7 e ss. e dell’art. 10 l. n. 241/90; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, manifesta irragionevolezza, sproporzionalità; inesistenza e mancata motivazione delle pretese ragioni, anche di urgenza, relative all’adozione del provvedimento; violazione dell’art. 3 l. n. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione, dell’art. 41 (principio di buona amministrazione) della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea firmata a Nizza il 7 dicembre 2000, le cui norme ex art. 6 del trattato U.E. “hanno lo stesso valore giuridico dei Trattati”;

4) violazione degli artt.1 e 3 l. n. 241/90, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; violazione principi di imparzialità, trasparenza, buon andamento, efficacia ed efficienza;

5) eccesso di potere; violazione di legge; difetto assoluto di istruttoria;

6) violazione dell’art. 2 e 3 Cost., art. 24 Cost., art. 32 Cost., art.36 Cost.; violazione di legge costituzionale.

Con motivi aggiunti, proposti a seguito della conoscenza della nota del 16 maggio 2024 sulla base della quale è stato adottato l’atto impugnato, ha dedotto con unico ulteriore motivo: violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, efficacia, trasparenza e buon andamento della p.a., violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, falsità dei presupposti e manifesta contraddittorietà; difetto di motivazione e di istruttoria per palese contrasto con le opposte risultanze documentali; eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti e delle risultanze istruttorie e documentali; sviamento di potere; inversione del corretto ordo procedendi ed anomala ed illecita anticipazione degli esiti di un procedimento disciplinare appena avviato e con fatti da accertare e valutare in contraddittorio; reale natura punitiva ed afflittiva del provvedimento di revoca dell’incarico e di proposta di adozione del medesimo; violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza, non contraddizione, proporzionalità e logicità.

Con sentenza n. 23878 del 31 dicembre 2024 il Tar Lazio ha annullato il provvedimento impugnato, ritenendo che lo stesso sia stato adottato con valenza ed efficacia anticipatoria rispetto al procedimento disciplinare aperto nei confronti della ricorrente nonché in assenza di sufficiente ed idonea motivazione, con assorbimento di tutte le ulteriori censure.

Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il Ministero della Giustizia deducendo:

1) errata qualificazione giuridica del provvedimento impugnato; illogicità della motivazione.

2) error in iudicando , relativamente all’asserito difetto ed alla contraddittorietà della motivazione del provvedimento annullato;

3) motivazione della sentenza meramente apparente.

Si è costituita in giudizio l’interessata la quale ha contestato la fondatezza dell’appello e ha riproposto i motivi dedotti in primo grado ed assorbiti dal Tar.

Dopo il deposito di memorie, all’udienza pubblica del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Va preliminarmente esaminato il terzo motivo di appello con cui l’amministrazione ha dedotto la natura meramente apparente della motivazione della sentenza impugnata. Infatti, l’esistenza di tale vizio, determinando la nullità della sentenza appellata, comporterebbe il rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.c.

Tale motivo è infondato.

Al riguardo deve rilevarsi che la sentenza di primo grado, pur sulla base di una motivazione succinta, ha comunque evidenziato gli elementi fattuali e giuridici sulla base dei quali ha ritenuto di accogliere il ricorso introduttivo di primo grado.

3. Il primo motivo di appello è fondato.

Il collegio, condividendo sul punto la prospettazione dell’amministrazione appellante, ritiene che il provvedimento di trasferimento impugnato non abbia natura anticipatoria in relazione al procedimento disciplinare allora pendente nei confronti dell’interessata ma abbia natura di trasferimento per incompatibilità ambientale.

Come già da tempo evidenziato dalla giurisprudenza “ Il trasferimento della tipologia in parola non ha, infatti, carattere sanzionatorio né disciplinare, non postulando comportamenti sanzionabili in sede penale e/o disciplinare, ed è condizionato solo alla valutazione del suo presupposto essenziale costituito dalla sussistenza oggettiva di una situazione di fatto lesiva del prestigio, decoro o funzionalità dell’amministrazione che sia, da un lato, riferibile alla presenza del dipendente in una determinata sede e, dall’altro lato, suscettibile di rimozione attraverso l’assegnazione del medesimo ad altra sede ” (v. Cons. Stato, sez., III, 10 settembre 2015, n. 4234, richiamata di recente da Cons. Stato, sez. II, 23 aprile 2025, n. 3493).

Nel caso in esame, l’atto impugnato, anche mediante il richiamo alla nota del provveditore del 16 maggio 2024, è principalmente motivato dall’esigenza di evitare le disfunzioni, incidenti sulla sicurezza dell’istituto, conseguenti alla mancata o ritardata realizzazione dei lavori di edilizia penitenziaria, che erano stati da quest’ultimo programmati nell’esercizio delle competenze ad esso spettanti con contestuale stanziamento dei fondi. In particolare, tali lavori erano tra l’altro diretti a garantire la maggiore sicurezza del plesso, anche in funzione del trasferimento, già approvato in data 18 luglio 2023, di detenuti di alta sicurezza dall’istituto di -OMISSIS-.

Inoltre, nella predetta nota viene posto in evidenza l’atteggiamento di sfiducia che la direttrice manifestava: sia nei confronti del provveditore, di cui avrebbe dovuto eseguire le decisioni in materia di edilizia penitenziaria e al quale proponeva invece prioritariamente la realizzazione di opere diverse rispetto a quelle autorizzate, ponendo l’esecuzione delle stesse come condizione per il trasferimento dei detenuti (v. tra l’altro nota del 22 dicembre 2023, di cui all’allegato 9 alla memoria dell’amministrazione del 27 giugno 2024); sia nei confronti dei sottoposti (in particolare il funzionario contabile dott. -OMISSIS-), con cui si era generato un clima relazionale non sereno.

Il provvedimento di trasferimento non è stato quindi disposto al fine di sanzionare anticipatamente gli illeciti disciplinari, per i quali era ancora pendente il relativo procedimento e che erano peraltro sanzionabili solo mediante la decurtazione dello stipendio (art. 80 d.P.R. n. 3/1957), bensì al fine di evitare un pregiudizio all’amministrazione ed al fine di assicurare il buon andamento e l’imparzialità della stessa in ossequio all’art. 97 Cost.

L’autonomia del provvedimento impugnato rispetto alle valutazioni svolte in sede disciplinare non può essere messo in dubbio neanche dall’improprio richiamo alla pendenza del procedimento disciplinare e dalla parziale coincidenza delle circostanze di fatto poste a base della contestazione disciplinare con quelle poste a base del provvedimento di trasferimento. Ed infatti, come emerge dagli elementi sopra evidenziati, il trasferimento della direttrice e la sua conseguente sostituzione era strumentale a risolvere pro futuro le disfunzioni riscontrate, senza che l’amministrazione abbia inteso effettuare alcun accertamento in ordine all’imputabilità dei fatti addebitati a fini disciplinari, riservati all’organo competente nel rispetto delle garanzie proprie del procedimento disciplinare.

Ferme restando le decisive considerazioni sopra esposte, deve rilevarsi ad abundantiam che ulteriori elementi, seppure successivi all’adozione del provvedimento impugnato, inducono ad escludere che quest’ultimo sia stato artatamente adottato dall’amministrazione con funzione sanzionatoria. Al riguardo deve osservarsi che, sia dalle note sindacali del 20 maggio 2024 e del 10 giugno 2024 (allegati 21 e 25 alla memoria dell’amministrazione del 27 giugno 2024) sia dall’audizione di alcuni funzionari del 6 giugno 2024 (allegato 23 alla memoria dell’amministrazione del 27 giugno 2024) emerge la presenza, da tempo, di forti tensioni nella gestione del personale della struttura, che confortano la valutazione di incompatibilità ambientale operata dall’amministrazione con il provvedimento impugnato.

4. Anche il secondo motivo di appello è fondato.

Al riguardo deve rilevarsi che ai sensi dell’art. 3 l. n. 241/1990, la motivazione del provvedimento amministrativo può essere adottata anche per relationem .

Nel caso in esame, le argomentazioni direttamente spese dall’amministrazione nel provvedimento impugnato, unitamente alla nota del provveditore del 16 maggio 2024, espressamente richiamata e successivamente acquisita dall’interessata, rendono evidenti le ragioni organizzative dell’amministrazione poste a fondamento del trasferimento, richiamate ampiamente al punto precedente della motivazione.

5. L’accoglimento dei primi due motivi di appello impone di esaminare le censure dedotte dall’appellata in primo grado e riproposte in appello in quanto assorbite dal Tar.

5.1. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, l’interessata ha dedotto la violazione degli artt. 31 e 33 d.P.R. n. 3/1957, in quanto sarebbe stata privata del suo ufficio al di fuori dei casi previsti dalla legge ed assegnata ad una funzione inferiore a quella precedentemente rivestita e con decurtazione del relativo trattamento economico.

Tale motivo è infondato.

Al riguardo deve rilevarsi che il trasferimento d’ufficio in esame, come sopra detto, costituisce un trasferimento per esigenze organizzative pacificamente ammesso dalla costante giurisprudenza (v. tra le tante Cons. Stato, sez. II, 23 aprile 2025, n. 3493 ed i precedenti ivi citati).

Il collegio ritiene poi che con tale trasferimento non si sia realizzato alcun demansionamento atteso che l’interessata, pur avendo ricevuto l’incarico di vice direttore e non di direttore, è stata trasferita presso un’importante ed articolata struttura carceraria (Casa circondariale -OMISSIS- complesso). L’assenza di un demansionamento è peraltro confermata dalla lettura della tabella A richiamata dall’art. 3, comma 3, d.lgs. n. 63/2006, da cui risulta che sia il direttore sia il vicedirettore di istituto penitenziario sono parificati nella qualifica di dirigenti.

A ciò si aggiunga che gli incarichi in esame sono assegnati a tempo determinato e nei limiti dei posti disponibili, cosicché non può ritenersi che sussista un diritto dell’interessato all’assegnazione per il futuro del medesimo incarico (v. art. 10 d.lgs. n. 63/2006). Inoltre si tratta di incarichi che possono essere revocati con ampia discrezionalità anche per ragioni indipendenti da colpa del dirigente.

5.2. Con il terzo, il quarto, il quinto ed il sesto motivo del ricorso introduttivo di primo grado, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi, l’interessata ha lamentato la violazione del contraddittorio procedimentale, l’omessa considerazione da parte dell’amministrazione delle esigenze della lavoratrice e dell’interesse pubblico ad assicurare un direttore stabile presso la casa circondariale di -OMISSIS- e la violazione degli artt. 2, 3, 24, 36 e 32 Cost.

Anche tali motivi sono infondati.

Al riguardo può richiamarsi la giurisprudenza di questo Consiglio secondo cui “ circa la natura dei provvedimenti di trasferimento per incompatibilità ambientale, è ormai concorde la giurisprudenza prevalente nel ritenerli qualificabili come “ordini” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 9563/2023 in precedenza richiamata). Detta qualificazione consente di affermare che, oltre a non necessitare di garanzie di partecipazione preventiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1909), i provvedimenti di trasferimento per incompatibilità ambientale sono strettamente connessi alle esigenze organizzative dell’amministrazione e, pertanto, non abbisognano di una particolare motivazione, risultando indiscussa la prevalenza dell’interesse pubblico al sereno e corretto espletamento delle funzioni sugli eventuali interessi del subordinato, tanto più ove si tenga conto che la permanenza presso una determinata sede di servizio non concretizza una situazione giuridica tutelabile, bensì costituisce una semplice modalità di svolgimento del servizio medesimo (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 9563/2023) (Cons. Stato, sez. II, 23 aprile 2025, n. 3493) .

Alla luce di tali principi, quindi, il provvedimento di trasferimento impugnato è legittimo ancorché adottato senza la previa partecipazione dell’interessata. Peraltro, anche a voler ritenere applicabile al caso in esame l’art. 7 l. n. 241/1990, il collegio ritiene che il provvedimento non sia comunque annullabile ai sensi dell’art. 21 octies l. n. 241/1990, atteso che l’amministrazione nel presente giudizio ha fornito numerosi elementi, ampiamente richiamati sia al punto 2 sia al punto 5.3. di questa motivazione, da cui può desumersi che la decisione non avrebbe potuto essere diversa da quella adottata.

Inoltre, il provvedimento deve ritenersi sufficientemente motivato con riguardo alle esigenze organizzative dell’amministrazione connesse, tra l’altro, alla celere esecuzione dei lavori di manutenzione per i quali erano già stati stanziati i fondi, anche in funzione del trasferimento presso la casa circondariale di -OMISSIS- di altri detenuti di alta sicurezza, ed al mantenimento di più sereni rapporti della direzione sia con il provveditore sia con i dipendenti.

Il trasferimento della direttrice ed il conseguente avvicendamento nella direzione costituiscono poi una misura idonea a risolvere le problematiche organizzative rappresentate dall’amministrazione, le quali erano strettamente connesse alle modalità di esercizio delle prerogative proprie del direttore della casa circondariale.

Infine, il collegio ritiene che non vi sia alcuna lesione dei principi costituzionali, richiamati genericamente in ricorso, atteso che il provvedimento impugnato ha bilanciato adeguatamente le esigenze organizzative dell’amministrazione con quelle della lavoratrice, alla quale è stato comunque attribuito un incarico di vicedirezione in un istituto penitenziario di primario rilievo e che è stata messa nelle condizioni di contestare giudizialmente la decisione dell’amministrazione nel pieno rispetto di quanto previsto dall’art. 24 Cost.

5.3. Con i motivi aggiunti proposti nel giudizio di primo grado, l’interessata ha contestato le circostanze riferite nella nota del provveditore del 16 maggio 2024 posta a fondamento del provvedimento di trasferimento, sia con riguardo all’addebitata inerzia nell’esecuzione dei lavori di manutenzione sia con riguardo ai comportamenti scorretti tenuti nei confronti dei superiori.

Anche tale motivo è infondato.

Deve al riguardo rilevarsi che dalla documentazione in atti (v. tra l’altro il verbale di sopralluogo del 16 maggio 2024 effettuato dai tecnici del PRAP ed a cui ha partecipato personalmente anche la direttrice; allegato 19 alla memoria dell’amministrazione del 27 giugno 2024) è emerso che alla predetta data “non risulta affidato alcuno degli interventi manutentivi autorizzati e ammessi a finanziamento nel corrente esercizio, nonostante la maggior parte di essi fosse stato già oggetto di autorizzazione nel corso del 2023, con l’approntamento di atti peritali, ovvero pareri di congruità su preventivi che – in ragione delle motivazioni di urgenza addotte dalla Direzione – erano stati licenziati con tempestività (compatibilmente con i complessivi carichi di lavoro), come da sottostante tabella riepilogativa”.

In particolare, non risultavano affidati i lavori di recinzione del campo da calcio e dell’area verde, i lavori di modifica della block house , i lavori di realizzazione dell’impianto TVCC perimetrale, i lavori di automazione cancelli, i lavori relativi al sistema di condizionamento, i lavori di adeguamento della sala regia.

Pertanto, l’affidamento di una consistente parte dei lavori, autorizzati dal provveditore e necessari ai fini di sicurezza (si pensi ai lavori di automazione cancelli, già autorizzati nell’anno 2023, o a quelli relativi all’impianto perimetrale di sorveglianza), ha subito un rallentamento con conseguente pregiudizio per l’esecuzione del programma di edilizia penitenziaria e rischio di perdita delle risorse disponibili.

A fronte del rallentamento dei lavori già approvati, la direttrice, pur non essendo l’organo preposto ad adottare le decisioni in ordine ai programmi di edilizia penitenziaria, subordinava il trasferimento dei detenuti all’istituto di -OMISSIS- a lavori di manutenzione anche straordinaria diversi da quelli autorizzati, le cui modalità di affidamento, comportando un frazionamento delle singole opere da eseguire al primo piano dell’istituto, generavano peraltro dubbi di compatibilità con la disciplina europea in materia di contratti pubblici (tutto quanto sopra esposto emerge chiaramente dalla nota del provveditore dell’8 febbraio 2024 di cui all’allegato 11 alla memoria dell’amministrazione del 27 giugno 2024).

Tali circostanze di fatto hanno generato un contrasto tra la direzione ed il provveditorato, evidente dalla lettura della nota del 16 maggio 2014, e, unitamente all’esistenza di rapporti tesi tra la direttrice ed il personale dell’istituto (citate nella nota del provveditore del 16 maggio 2024 e risultanti anche dalla nota sindacale del 10 giugno 2024 e dall’audizione del 6 giugno 2024), costituiscono ragioni sufficienti a giustificare il trasferimento per incompatibilità ambientale, caratterizzato comunque da ampia discrezionalità.

Il collegio rileva, da ultimo, che quanto sopra esposto in relazione al provvedimento impugnato prescinde del tutto dall’eventuale imputabilità all’interessata di illeciti disciplinari, che non costituisce oggetto del presente giudizio.

6. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello va accolto e, in riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo di primo grado e i motivi aggiunti vanno respinti.

7. La complessità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo di primo grado e i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RG De FE, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

LA TU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA TU	RG De FE

IL SEGRETARIO