Pubblicato il 18/02/2026

N. 01290/2026REG.PROV.COLL.

N. 08270/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8270 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Azienda Agricola LI MI, Azienda Agricola Campara Domenico, Azienda Agricola Capella Adelchi, Azienda Agricola ZI CA e RO Ss, Azienda Agricola Corbari Diego, Azienda Agricola MA NO, Azienda Agricola More di IN IO e AU Ss, Aziend Agricola Prati Walter, Azienda Agricola Schenato Romeo, Soc Agricola IC IO e RO Ss, Azienda Agricola IG RI e MO Ss, Azienda Agricola IN di VE VA e C Snc non costituite in giudizio;
BA PA, Azienda Agricola Zantedeschi F.Lli S.S., Az. Agr. La Pailonga di BI AL ed ZO S.S., Azienda Agricola OG LI e PA S.S., Az. Agr. BI BI e IO S.S, ZA RK, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Ester Ermondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Agricola PA IN rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio, 28;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 8249/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. NO BE e uditi per le parti gli avvocati Angela Palmisano, per delega dell'avv. Ester Ermondi, Cesare Tapparo e l'avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Le aziende Agricole appellate hanno impugnato avanti il Tar per il Lazio i provvedimenti di revoca dell’assegnazione di quote latte emessi, ai sensi dell’art. 8 bis, comma 2, del d.l. n. 10 febbraio 2009, conv. in legge n. 33 del 2009, dal Commissario Straordinario in data 25 – 27 giugno 2013.

2 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, previo rigetto delle eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione, ha accolto il ricorso, ritenendo fondate le censure inerenti l’illegittimità comunitaria dei provvedimenti impugnati.

3 – L’amministrazione ha proposto appello avverso tale pronuncia, contestando, con il primo motivo, il rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo proposto dalle Aziende agricole, sostenendo che non sussistono le condizioni (eccezionali) che legittimano la proposizione di una actio collettiva e cumulativa.

3.1 - Secondo il Tar “i ricorrenti non hanno impugnato esclusivamente le singole comunicazioni pervenute da AGEA, ma hanno anche chiesto l’annullamento del provvedimento presupposto, avente una valenza generale e astratta. L’impugnazione dell’atto generale presupposto alle singole intimazioni è di per sé sufficiente a far ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità e, ciò, considerando che le censure dedotte fanno riferimento all’applicazione di detta disciplina generale, comune a tutti le aziende agricole ora ricorrenti, senza che siano stati evidenziati elementi sufficienti a differenziare la posizione di ciascuna azienda agricola”.

3.2 - A sostegno della propria censura, l’amministrazione rileva che numerosi produttori di latte hanno impugnato una serie distinta di provvedimenti per il tramite dei quali Agea ha revocato le quote assegnate dal Commissario straordinario, in relazione a fattispecie e circostanze partitamente e specificatamente riferibili ai singoli produttori (specifiche quote latte assegnate distintamente ad ogni produttore, specifici prelievi supplementari, distinte richieste di rateizzazione). Per tale ragione, non sussisterebbero le condizioni alle quali la giurisprudenza subordina l’ammissibilità di un ricorso cumulativo e collettivo.

4 – La censura è fondata.

Sul piano teorico, va ricordato che nel giudizio di impugnazione – anche in tema di quote latte – la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi-motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (Cons. Stato, Sez. III, 11 novembre 2021, n. 8527).

Un ricorso collettivo è eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 8 marzo 2023, n. 2470). E un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2021, n.7045).

4.1 - In relazione allo specifico contenzioso in materia di quote latte entro il quale si colloca il giudizio in esame, si osserva che, in base al consolidamento insegnamento della Sezione (da ultimo, ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 2025, n. 4427; in termini già in precedenza Cons. Stato sez. III, 7 aprile 2023, n. 3585), quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

- implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell’importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, sez. III, 2019, n. 1889);

- sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

- sono inammissibili se si sia lamentato genericamente l’illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora la violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall’articolo 8 quinquies della legge 33 del 2009, ora gli errori nella determinazione dell’an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

4.2 - Nel caso di specie, il ricorso di primo grado ha assunto natura non solo collettiva (in quanto proposto da una pluralità di soggetti distinti), ma anche cumulativa (in quanto indirizzata ad una pluralità di atti amministrativi formalmente distinti).

Non sussistono, tuttavia, le condizioni individuate in giurisprudenza per la proponibilità di un siffatto ricorso atteso che, da un lato, i proponenti versano in condizioni non omogenee (posto che ciascun rapporto debito-credito dedotto non solo è diverso per scaturigine, importo e titolo, ma risulta potenzialmente esposto a vicende processuali e conosce fatti costitutivi, modificativi ed estintivi differenziati) e, dall’altro, oltre a recare doglianze non calibrate sulla posizione di ciascun intimato, hanno ad oggetto atti non connessi sul piano oggettivo, perché appartenenti a sequenze procedimentali distinte ed autonome.

4.3 – Come già rilevato dalla Sezione (cfr. Cons. St. 8582/2025) non incide su tale conclusione il fatto che si versi, qui, in un ambito affidato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, posto che ciò non vale ad immutare le condizioni di proponibilità del ricorso collettivo e cumulativo, invero legate alla peculiare fisionomia del giudizio amministrativo (id est la sua struttura impugnatoria da ricorso).

4.4 – Parimenti irrilevante è, nella prospettiva sopra evidenziata, la circostanza che in primo grado sia stato oggetto di impugnazione anche l’atto presupposto con valenza generale ed astratta, tenuto conto che, da un lato, detti vizi avrebbero in ogni caso riverberi diversi quantomeno sul piano conformativo alla luce della diversa posizione dei singoli produttori interessati dagli atti impugnati (cfr. Cons. St. 8582/2025); dall’altro, la trama del ricorso di primo grado include rilievi che presuppongono una diversa posizione dei singoli ricorrenti, rispetto ai quali lo svolgersi procedimentale è stato differente, tanto che per alcuni non sarebbe stato inviato l’atto di avvio, non potendosi pertanto assimilare le posizioni di tutti i ricorrenti (come accaduto, ad esempio, al punto 4.1 del ricorso medesimo – pag. 25 – ove si afferma che “nel provvedimento di revoca non è stato motivato in alcun modo il mancato accoglimento delle eccezioni sollevate dal ricorrente nel corso del procedimento, eccezioni con le quali le aziende ricorrenti hanno contestato, tra l’altro, sia l’an che il quantum delle pretese creditorie di Agea”; al punto 5.1 – pag. 31 – ove, tra l’altro, si legge “…a seguito del ricevimento da parte delle aziende agricole ricorrenti (in realtà, come già eccepito, non tutte le aziende ricorrenti sono state destinatarie dell'atto di avvio del procedimento) della comunicazione di avvio del procedimento”, erano state inviate “memorie nelle quali segnalava tra l'altro, l'incompetenza in materia del Commissario, l’erroneità del debito imputato a prelievo, stante il mancato conteggio dei vari recuperi di parte del prelievo, tramite compensazione con i contributi comunitari "PAC", nonché la mancata considerazione dei provvedimenti giurisdizionali di sospensione delle imputazioni del prelievo…Tuttavia, come da documentazione allegata al provvedimento di revoca, il responsabile della procedura istruttoria non teneva nel minimo conto di tale attività difensiva, concludendo genericamente che non erano emersi elementi tali da incidere sull'entità del debito esigibile, ed omettendo ogni motivazione in ordine alle eccezioni contestate…Inoltre, sia nell'atto di avvio del procedimento che nell'atto di revoca (per coloro a cui sono stati inviati), manca ogni preciso riferimento: alle somme che risultano esigibili; all'intimazione di pagamento; ai prelievi supplementari intimati; al decreto di rateizzazione che non sarebbe stato reinviato sottoscritto; alla mancata richiesta di pagamento ai sensi dell'art. 1, comma 4, L. n. 44/12…”).

Va inoltre osservato che con il ricorso è stata altresì proposta una domanda risarcitoria che presuppone uno specifico e singolo accertamento per ciascuna azienda agricola. Appare evidente che l’istruzione – parte ricorrente in primo grado al riguardo ha ipotizzato la necessità di apposita CTU – e poi la decisione su una tale domanda implica valutazioni in fatto e giuridiche proprie di ciascun ricorrente, non potendosene ammettere la cognizione nell’ambito di un giudizio cumulativo e collettivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 27 gennaio 2025, n. 602).

5 - Per le ragioni esposte, la sentenza impugnata merita riforma, in quanto non sussistono le condizioni per ammettere la proposizione di un ricorso collettivo e cumulativo, da cui, in accoglimento dell’appello, l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

5.1 - L’accoglimento del primo motivo di appello e la rilevata inammissibilità del ricorso di primo grado esonera dall’esame del secondo motivo dell’atto di appello e, quindi, anche dallo scrutinio delle questioni di compatibilità eurounitaria prospettate da parte appellata.

6 – Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara il ricorso di primo grado inammissibile.

Spese di lite del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ET, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

NO BE, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO BE	AN ET

IL SEGRETARIO