Pubblicato il 03/04/2025

N. 02886/2025REG.PROV.COLL.

N. 08096/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8096 del 2024, proposto da
Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Cancrini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 00528/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Massimo Santini e dato atto che l'avv. Arturo Cancrini ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso originario è stato chiesto, con riguardo ad una concessione autostradale in favore della appellante società “Autostrade Brescia Verona Vicenza Padova” (d’ora in avanti, la società concessionaria), l’annullamento del provvedimento in data 28 settembre 2012 con cui l'ente concedente (AS) ha disposto l'approvazione della perizia di variante tecnica e suppletiva relativa ai lavori: “A31 Autostrada del Valdastico. Lotto 15: Cavalcavia e sottovia dalla progressiva Km 0+000 alla progressiva Km 15+500”, nella parte in cui ha operato lo stralcio di talune lavorazioni “ai fini del riconoscimento ad investimento” sull’asserito presupposto che “le motivazioni per cui si sono rese necessarie tali lavorazioni non rientrano nella fattispecie prevista dall'art. 7.1. della Delibera CIPE n. 39/2007”.

Si controverte nella sostanza su una perizia di variante, relativa a lavori di ristrutturazione e consolidamento di una parte del fondo autostradale, che AS ha riconosciuto solo in parte o meglio: il prezzo delle lavorazioni in variante è stato interamente ammesso dalla concessionaria all’impresa che ha eseguito i lavori ma, di queste stesse lavorazioni, alcune non sono state riconosciute come investimento, dall’ente concedente AS, affinché la concessionaria autostradale le potesse recuperare attraverso i pedaggi autostradali in fase di gestione dell’opera stessa.

Più in particolare: a) la concessionaria autostradale (Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A.) effettuava mediante affidamento in appalto alcuni lavori di sistemazione sulla A31 Valdastico per un tratto di oltre 15 km (in particolare: cavalcavia e sottovia oltre opere di raccordo funzionale); b) all’esito dei lavori chiedeva ad AS il riconoscimento (quale investimento da recuperare poi con il meccanismo dei pedaggi autostradali) di oltre 4 milioni per spese non altrimenti previste e prevedibili in sede di progettazione definitiva dei suddetti lavori; c) AS ne riconosceva solo una parte ossia più della metà (oltre 2,8 milioni su oltre 4,3 milioni richiesti); d) le somme non riconosciute si riferivano a lavorazioni comunque prevedibili già in sede di progettazione, dunque da ascrivere alla responsabilità del committente (ossia il concessionario autostradale) che di norma si assume il rischio costruttivo dell’opera.

2. In ordine alle somme non altrimenti riconosciute veniva proposto ricorso dinanzi al TAR Veneto che tuttavia rigettava il gravame in quanto “il maggior costo di costruzione non è stato determinato da forza maggiore o da fatti di terzi, estranei al Concessionario ricorrente” . Seguiva analisi puntuali delle singole voci di costo non altrimenti riconosciute (modalità realizzative delle spalle del cavalcavia, bretella di collegamento su tracciato ferroviario dismesso, opere di raccordo tra autostrada e viabilità locale, demolizione fabbricato interferente con opera pubblica).

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui il giudice di primo grado non avrebbe rilevato la violazione delle prescrizioni di cui alla Delibera CIPE n. 39 del 2007 nonché l’irragionevolezza, il difetto di istruttoria e di motivazione delle scelte adottate da AS.

4. Si costituivano in giudizio AS e MS per chiedere il rigetto del gravame.

5. Alla pubblica udienza del 20 febbraio 2025 la causa veniva infine trattenuta in decisione.

6. Tutto ciò premesso il ricorso in appello è infondato per le ragioni che verranno di seguito esposte.

7. Sul piano della normativa applicabile al caso di specie si rammenta che:

- l’art. 7.1. dell'allegato alla Deliberazione CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 (recante “Direttiva in materia di regolazione economica del settore autostradale”), in relazione alla “allocazione del rischio” dispone che: “Il rischio di costruzione è posto a carico del concessionario successivamente all’approvazione del progetto definitivo dell’opera da parte del concedente, ad esclusione dei casi in cui l’eventuale incremento dei costi di costruzione sia determinato da forza maggiore o da fatti di terzi non riconducibili a responsabilità del concessionario stesso” ;

- il comma 8 dell’art.11 della convenzione di concessione tra AS e società appellante prevede che: “il rischio di costruzione è posto a carico del Concessionario successivamente all'approvazione del progetto definitivo dell'opera da parte del Concedente, ad esclusione dei casi in cui l'eventuale incremento dei costi di costruzione sia determinato da forza maggiore o da fatti di terzi non riconducibili a responsabilità del Concessionario stesso” ;

- le citate disposizioni convenzionali e regolamentari risultano coerenti con il quadro primario e secondario che in materia (si veda in particolare l’art. 134, comma 8, del DPR n. 554 del 1999 ratione temporis applicabile al caso di specie per effetto della disposizione transitoria di cui all’art. 357, comma 6, del DPR n. 207 del 2010) prevede che le varianti di cui all’art. 25 della legge n. 109 del 1994 sono ammissibili per cause e circostanze “impreviste e imprevedibili” e comunque non imputabili alla responsabilità della stazione appaltante (nel caso di specie: la concessionaria autostradale che in questa sede appella). Fuori da questi casi, ossia in caso di eventi non puntualmente previsti nel progetto definitivo, il “rischio di costruzione” torna pienamente a gravitare nell’orbita del concessionario autostradale.

8. Tanto ulteriormente premesso, la difesa di parte appellante coglie un primo motivo di critica, con riguardo alla sentenza di primo grado, nella parte in cui non sarebbe stato considerato che il gravato provvedimento AS ha in ogni caso affermato che: “ai sensi del comma 8 dell’art.134 del DPR 554/99 le situazioni di fatto che hanno reso necessaria la presente perizia non sono imputabili alla Società Appaltante e non erano prevedibili al momento della redazione del progetto o della consegna dei lavori”. Trattasi tuttavia di una lettura non completa del provvedimento stesso il quale si suddivide in due parti: spese ammissibili a finanziamento (per poi essere recuperate mediante pedaggi) e spese non altrimenti ammissibili in tal senso. Il periodo oggetto di sottolineatura da parte della difesa di parte appellante (secondo dei “considerati”) si riferisce chiaramente al primo tipo di spese, quelle ossia riconosciute come ammissibili a finanziamento. Di qui il rigetto, in via preliminare, di tale profilo di censura.

9. Per quanto riguarda il resto dei profili di censura si osserva più in particolare che:

9.1. I cavalcavia dovevano essere realizzati con “spalle a getto” (ossia realizzati in loco ) ma poi sono stati eseguiti con “spalle prefabbricate” ossia realizzate all’esterno dell’area di costruzione per esservi successivamente ritrasportate (operazione questa che ha fatto lievitare i costi).

La difesa di parte appellante ritiene che tale diversa modalità di realizzazione si sarebbe resa necessaria per accorciare la tempistica dei lavori e dunque per evitare ulteriori disagi alla circolazione.

Trattasi come è evidente di aspetti ben preventivabili in sede di progettazione dal momento che i livelli di traffico erano sin da quella fase ampiamente noti, né la difesa di parte appellante si è premurata di indicare un eventuale improvviso e inaspettato innalzamento dei livelli stessi.

L’entità del traffico, così come le caratteristiche geometriche dei tracciati, non hanno in altre parole subito modifiche tra la progettazione e la realizzazione dell’opera, dunque dovevano essere già oggetto di specifica attenzione progettuale dal momento che l’art. 20, comma 4, della Convenzione tra AS e concessionaria autostradale prevede che: “I progetti sono redatti tenendo conto delle esigenze del traffico, nonché di quelle degli enti interessati agli attraversamenti ed allacciamenti di cui sopra” .

In conclusione tale incremento dei costi non è da ascrivere a cause di forza maggiore o fatto di terzi ma ad incompleta e dunque erronea redazione della progettazione che, ai sensi dell’art. 132, comma 6, del decreto legislativo n. 163 del 2006, sono da ascrivere alla responsabilità del soggetto committente (qui il concessionario autostradale).

Quanto infine alla invocata disparità di trattamento (per altri tronconi autostradali simili modifiche realizzative sarebbero state altrimenti ammesse a finanziamento): da un lato non viene data specifica evidenza di tali precedenti (solo genericamente richiamati alla pag. 7 dell’atto di appello, senza che nel giudizio di primo e di secondo grado sia stata fornita la necessaria documentazione); dall’altro lato va in ogni caso evidenziato che, ove anche in precedenza la PA avesse erroneamente riconosciuto simili modifiche, ciò non costituisce valida ragione, in ossequio al principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost., onde perseverare in simili condotte difformi rispetto al parametro legale.

Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, tale specifico profilo di censura deve dunque essere rigettato.

9.2. La bretella stradale c.d. di Montegaldella, da realizzare sul vecchio tracciato ormai dismesso di una ferrovia, si è rivelata più costosa a causa delle operazioni di allargamento e stabilizzazione del sito ferroviario stesso.

Infatti in sede di progettazione alcune analisi di caratterizzazione non erano state altrimenti effettuate in modo più approfondito, a causa di determinate “difficoltà di accesso” all’area (folta vegetazione spontanea cresciuta nel sito dismesso). Sarebbero state effettuate, in particolare, soltanto quattro indagini.

In fase di esecuzione dei lavori, l’area è stata liberata dalla vegetazione e ci si è poi resi conto che la caratterizzazione dei terreni avrebbe dovuto essere svolta in maniera più approfondita rispetto alla fase strettamente progettuale.

Tali puntuali analisi sono dunque state effettuate, sebbene ex post , e da esse è sorta la necessità di procedere ad una diversa lavorazione (stabilizzazione dei materiali fuori dall’area oggetto dei lavori e successivo ritrasporto in situ ) che ha determinato, di conseguenza, un aumento dei costi preventivati in sede di progetto definitivo.

Trattasi tuttavia, anche in tal caso, di aspetti che dovevano essere adeguatamente e tempestivamente approfonditi ed esaminati nella sede squisitamente progettuale.

Le lamentate “difficoltà di accesso” al sito (nella fase progettuale e dunque ante espropriazione dell’area) dovevano inoltre essere debitamente segnalate anche con riguardo ai possibili più elevati costi che un operatore altamente qualificato, quale quello di specie, doveva essere in grado di mettere adeguatamente in conto. Ma di tali preventive segnalazioni non v’è traccia alcuna nella documentazione in atti versata.

A ciò si aggiunga che la difesa di parte appellante fa riferimento a talune “difficoltà di accesso”, onde poter effettuare i necessari saggi, ma non anche a eventuali situazioni di preclusione assoluta (“impossibilità”) legate ad una pur temporanea e parziale disponibilità della suddetta area. Non è stato in altre parole dimostrato che la folta vegetazione, che avrebbe determinato “difficoltà di accesso”, sarebbe stata anche solo in minima parte (ossia al solo scopo di effettuare più approfondite indagini in situ ) del tutto impossibile da rimuovere. Non si evidenziano pertanto particolari situazioni di impedimento assoluto circa l’accesso (anche parziale ossia strettamente necessario ad effettuare più approfondite indagini geotecniche) ai suddetti luoghi. In sintesi: si lamentano soltanto “difficoltà” ma non anche “impossibilità” di preventivo accesso all’area (dunque di fattori insuperabili) onde svolgere ogni analisi necessaria del sito da stabilizzare. Di qui la insussistenza, o meglio la insufficiente dimostrazione, di una possibile causa di forza maggiore.

La stessa difesa di parte appellante continua a fare appello al concetto di “imprevedibilità” delle suddette lavorazioni o meglio della diversa caratterizzazione del sito, e dunque dei maggiori correlati costi, ma si tratta pur sempre di una evenienza, quella appunto della imprevedibilità delle circostanze sopravvenute, sottoposta a prova rigorosa da parte di chi la invoca.

Deve trattarsi in altre parole di circostanze non solo non previste, al momento della redazione del progetto, ma di cui non sarebbe stato neppure prevedibile l’avveramento secondo le buone regole della prudenza e della tecnica.

Ebbene in questa direzione era invece ampiamente prevedibile che il mancato accesso all’area (o meglio un “accesso ridotto” alla medesima) avrebbe determinato un insufficiente numero di saggi e dunque, di conseguenza, una mancata piena conoscenza del sito e dei materiali da trattare e sui quali effettuare le necessarie lavorazioni di stabilizzazione dell’area interessata.

In siffatta direzione il mix di cautela, conoscenze ed esperienza di qualificati operatori quali quelli di specie avrebbe dovuto indurre a non ritenere probabilmente congruo il numero di prove effettuate (quattro, per la precisione) onde comprendere il tipo di lavoro che andava effettivamente svolto su quel particolare sito.

Di qui la piana sussistenza di una progettazione incompleta e dunque fondamentalmente erronea ma per ragioni non imprevedibili o attribuibili a cause di forza maggiore o fatto di terzi ma, piuttosto, ad un non sufficiente grado di diligenza da parte del responsabile della approvazione del progetto ossia della concessionaria autostradale.

Si condividono in tal senso le puntuali conclusioni del giudice di primo grado secondo cui, prima di avviare l’esecuzione dei lavori “non si è determinata la necessaria caratterizzazione dei terreni costituenti il rilevato ferroviario e dunque è stata eseguita, nel progetto definitivo ed esecutivo, un’analisi economica fondata su dati non reali” . Ed ancora: “non vi è dubbio che la causa della variante sia dovuta ad una inadeguata valutazione dello stato dei luoghi, assimilabile sostanzialmente ad un errore progettuale, ai sensi dell’art. 25, comma 5 bis. della legge 109/94” . Pertanto: “poiché l’errore di progettazione non costituisce causa di forza maggiore o fatto di terzi, ai sensi dell’art. 11, comma 8, della vigente convenzione (poiché la Concessionaria, in qualità di stazione appaltante, risponde direttamente delle scelte e dell’operato del progettista), risulta legittimo l’operato dell’Amministrazione resistente nella parte in cui ha disposto la non ammissibilità ad investimento del maggior costo in argomento” .

Anche tale profilo di censura, per tutte le ragioni sopra evidenziate, non può dunque trovare ingresso.

9.3. Quanto alle modifiche riguardanti i “movimenti terra” connessi ai raccordi di collegamento tra autostrada e strade locali (nonché abitazioni a sottoservizi), anche tali caratteristiche della viabilità ordinaria ossia locale e del tessuto urbanistico non hanno subito modifiche in seguito alla approvazione del progetto definitivo.

La difesa di parte appellante non fornisce dimostrazione di possibili modifiche in tal senso ma si limita a considerare che sarebbero “trascorsi alcuni anni” tra la fase progettuale a quella realizzativa (pag. 11 atto di appello).

Pertanto le diverse e maggiori lavorazioni di movimentazione terra avrebbero dovuto formare oggetto di puntuale e tempestiva analisi di contesto sin dalla competente sede progettuale (e non in quella meramente realizzativa).

Anche in questo caso si è dunque registrata, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado: “una inadeguata valutazione dello stato dei luoghi, assimilabile sostanzialmente ad errore progettuale, ai sensi dell’art. 25, comma 5 bis, della legge 109/94, che non costituisce causa di forza maggiore o fatto di terzi, ai sensi dell’art. 11. comma 8, della vigente convenzione (poiché la Concessionaria, in qualità di stazione appaltante, risponde direttamente delle scelte e dell’operato del progettista), sicchè anche in questo caso risulta legittimo l’operato dell’Amministrazione resistente nella parte in cui ha disposto la non ammissibilità ad investimento del maggior costo in argomento” .

Dunque anche tali lavorazioni dovevano formare oggetto di maggiore approfondimento progettuale e non essere solo tardivamente concepite nella fase di esecuzione.

Di qui il rigetto, altresì, di tale specifico profilo di censura;

9.4. Stesso discorso per la demolizione di un edificio della cui necessità doveva occuparsi il progetto definitivo.

Tale edificio non risulta essere stato realizzato tra il progetto definitivo e la realizzazione dell’opera, dunque la necessità di demolirlo avrebbe dovuto essere valutata sin dalla fase progettuale.

Anche in questo caso trattasi di chiaro errore progettuale non assimilabile, in quanto tale, a causa di forza maggiore o fatto di terzi.

La difesa di parte appellante ritiene la sussistenza di una certa “condizione di forza maggiore” poiché le alternative alla demolizione (ossia deviazione del tracciato stradale) avrebbero comportato maggiori costi (pag. 12 atto di appello) ma anche in questo caso, poiché il manufatto era pacificamente presente al momento della progettazione e dunque ampiamente conosciuto o conoscibile al concessionario autostradale, trattasi di valutazione che avrebbe dovuto essere tempestivamente e puntualmente effettuata, dai competenti uffici del concessionario stesso, nei sensi e nei modi sopra indicati.

È mancata in altre parole una accurata analisi dello stato dei luoghi e delle connesse difficoltà risolutive.

Anche tale profilo di censura non può di certo trovare ingresso in questa sede.

10. Come correttamente posto in evidenza dal giudice di primo grado, pertanto: “nel caso di specie, il maggior costo di costruzione non è stato determinato da forza maggiore o da fatti di terzi, estranei al Concessionario ricorrente” . In altre parole non sussiste, nelle ipotesi specificamente considerate, la causa di forza maggiore legata a fatti naturali, factum principis o fatti di terzi o comunque per ragioni non altrimenti prevedibili in sede di progettazione.

11. In conclusione l’appello è infondato, in quanto trattasi di evenienze tutte preesistenti alla approvazione del progetto e non ad esso sopravvenute (dunque “non previste” ma comunque ragionevolmente “prevedibili”), e deve per tale ragione essere rigettato.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO