Pubblicato il 16/02/2026

N. 01221/2026REG.PROV.COLL.

N. 07701/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7701 del 2023, proposto da G.I.E.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Saverio Profeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AL Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

contro

Comune di Noicattaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AL Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione terza) n. 1083/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Noicattaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cp.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere RM AD;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio sono l’ordinanza di demolizione prot. n. 193 del 1° luglio 2022 e il diniego di sanatoria prot. n. 20949 del 5 settembre 2022, entrambe relative ad un manufatto della consistenza volumetrica di 142,95 mc, realizzato sine titulo nel 2011 da G.I.E.M. s.r.l. su un’area di proprietà, esterna alla lottizzazione Parchitello Alta e ricadente in zona F dello strumento urbanistico generale di Noicattaro.

2. Con la nota del 5 settembre 2022 il Comune di Noicattaro negava la sanatoria per difetto del requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 d.P.R. 380/2001, “ atteso che il manufatto edilizio non risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dello stesso (anno 2013), in relazione sia alla Variante urbanistica del P. di L. denominato Parchitello Alta approvato con Deliberazione di G.C. n. 87 del 30.11.2011 (rispetto alla quale il manufatto è completamente esterno alla maglia di lottizzazione e comunque non previsto), che al Progetto Unitario di Utilizzazione (P.U.U.) Maglia “Sporting” Zona F approvato con Deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Noicattaro, adottata con i poteri della Giunta Comunale, n. 37/2016 del 22.04.2016 (approvato successivamente alla realizzazione del manufatto) ”.

3. Con ricorso di primo grado G.I.E.M. s.r.l. impugnava sia l’ordinanza di demolizione che il diniego di sanatoria articolando due motivi di gravame con cui deduceva, rispettivamente, la violazione delle garanzie procedimentali e l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto l’intervento realizzato era conforme all’art. 57 NTA del PRG. Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, non richiederebbe- in caso di iniziativa unica nella maglia come quella per cui è causa- l’approvazione del piano esecutivo bensì di un mero progetto unitario di utilizzazione (PUU), consentendo l’edificazione anche mediante intervento diretto ai sensi dell’art. 40 NTA.

3.1. Il T.a.r. per la Puglia, sezione terza, con sentenza n. 1083 del 21 agosto 2023, respingeva il ricorso, rilevando che il PUU non può che essere qualificato come piano attuativo, sulla base della precedente sentenza della medesima sezione n. 414/2022, e che il PUU relativo alla maglia F in questione è stato definitivamente approvato soltanto nel 2016, con deliberazione del Commissario straordinario n. 37 del 22 aprile 2016, ovvero diversi anni dopo la realizzazione del manufatto per cui è causa, risalente al 2011 per espressa ammissione della società ricorrente. Di qui il difetto del requisito della doppia conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001.

4. G.I.E.M. s.r.l. ha interposto appello, articolando due motivi di gravame così rubricati:

I. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione art. 57, NTA del PRG. Violazione e falsa applicazione art. 36, d.p.r. 380/01. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti nonché motivazione incongrue ed insufficiente. violazione del principio di semplificazione procedimentale.

ii. Error in iudicando. violazione e falsa applicazione art. 21 octies, co. 2, l.n. 241/90. Violazione e falsa applicazione artt. 3, 10 e 10- bis, l.n. 24/90. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. eccesso di potere per motivazione insufficiente .

5. Si è costituito in resistenza il Comune di Noicattaro.

6. Con ordinanza n. 4255 del 18 ottobre 2023 è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata per difetto di fumus boni iuris in quanto “ il manufatto è stato realizzato prima dell’approvazione del progetto unitario di utilizzazione in contrasto con l’art. 57, ultimo comma, N.T.A. del P.R.G .”.

7. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le pari hanno depositato memorie. L’appellante ha, in particolare, richiamato le difese formulate nell’atto di appello evidenziando, altresì, la natura di lotto intercluso dell’area interessata dall’intervento. Il Comune ha, invece, eccepito l’inammissibilità di siffatta censura, insistendo per la reiezione del gravame.

8. All’udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità della censura relativa alla natura interclusa del lotto in quanto formulata solo in grado di appello e solo con memoria del 12 novembre 2025 (punti 29 e ss.), come eccepito dal Comune.

10. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato e deve essere respinto.

11. Con il primo motivo di appello G.I.E.M. s.r.l. censura il capo della sentenza che ha qualificato il progetto unitario di utilizzazione come piano esecutivo, facendone conseguire il difetto del requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 d.P.R. 380/2001 poiché il piano in questione è stato approvato dopo la realizzazione dell’intervento.

Deduce che il punto nodale della controversia, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., non sarebbe la natura in concreto del progetto unitario di utilizzazione approvato nel 2016, ma la ben diversa questione se il piano urbanistico esecutivo costituisca, a mente dell’art.57 n.t.a citato, un vincolo procedimentale esclusivo.

Ad avviso dell’appellante, il piano esecutivo sarebbe richiesto solo in caso di più interventi, mentre nel caso di realizzazione di un singolo edificio sarebbe possibile procedere con titolo diretto, tanto più che il PUU è menzionato, nell’art. 57 n.t.a., come alternativo al permesso di costruire, e non compare nemmeno nell’elencazione degli strumenti attuativi di cui all’art. 39 N.T.A.

12. Il motivo è infondato.

13. Ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, il permesso di costruire in sanatoria può essere rilasciato solo in presenza della c.d. doppia conformità dell’opera, sia rispetto allo strumento urbanistico vigente al momento della sua realizzazione, sia rispetto a quello vigente al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 13 novembre 2025, n. 8904; sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8725; id., 8 agosto2025, n. 6979).

14. Nel caso di specie l’art. 57 NTA del PRG del Comune di Noicattaro sancisce che “ Nelle aree per attrezzature di cui alle lettere a) b) c) d) e) f) se una maglia è interessata da più iniziative, la costruzione di edifici e impianti è subordinata alla approvazione di un piano urbanistico esecutivo che l’abbracci per intero; se la maglia è impegnata da un’unica iniziativa, la costruzione è invece subordinata alla approvazione di un progetto unitario di utilizzazione ”.

15. Il dato letterale della disposizione sopra richiamata è chiaro nell’imporre l’approvazione di un progetto unitario di utilizzazione qualora l’intera maglia sia impegnata da un’unica iniziativa. Ciò all’evidente fine di garantire l’armonico sviluppo della porzione del territorio.

16. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, l’art. 57 NTA non consente l’intervento diretto mediante p.d.c. nel caso in cui l’unica iniziativa consista nella realizzazione di un unico edificio poiché anche in siffatta ipotesi è necessaria la preventiva approvazione del PUU.

17. È pacifico e non contestato che il manufatto oggetto di sanatoria è stato realizzato (nel 2011) in assenza del progetto unitario di utilizzazione che è stato approvato solo successivamente con delibera del Commissario straordinario n. 37 del 22 aprile 2016.

18. Peraltro, la convenzione sottoscritta tra la società e il Comune in attuazione del PUU approvato nel 2016 sancisce espressamente che “il rilascio dei permessi di costruire relativi agli interventi previsti nel progetto unitario di utilizzazione è subordinato alla sottoscrizione e all’osservanza della presente convenzione” (art. 1, settimo capoverso, della convenzione rep. n. 46077 del 30 novembre 2016: doc. n. 9 produzione G.I.E.M. del 11 ottobre 2023). Il rilascio del permesso di costruire è, quindi, subordinato alla duplice condizione dell’approvazione del PUU che contempli gli interventi da assentire e della successiva sottoscrizione della convenzione attuativa, circostanza che smentisce ulteriormente l’assunto relativo all’ammissibilità dell’intervento diretto nella maglia in esame.

19. Ne discende che l’intervento non era conforme, all’epoca della realizzazione, alle norme urbanistiche (segnatamente il citato art. 57 NTA che impone la previa adozione del PUU e non consente l’intervento diretto), difettando, di conseguenza il requisito della doppia conformità.

20. Quanto appena osservato conduce alla reiezione delle censure di legittimità del diniego di sanatoria (e dell’ordinanza di demolizione ad essa conseguenziale), a prescindere dall’ulteriore profilo relativo alla qualificazione del PUU come piano attuativo.

21. In ogni caso, anche sotto tale profilo, il Collegio condivide le conclusioni a cui è pervenuto il T.a.r. in ordine alla riconducibilità del PUU al genus dei piani esecutivi.

22. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non è dato evincere dall’art. 57 NTA alcun rapporto di alternatività e di reciproca esclusione tra il piano esecutivo avente ad oggetto più iniziative nella maglia e il piano unitario di utilizzazione, avente ad oggetto un’unica iniziativa della maglia. 23. L’alternatività, infatti, è meramente terminologica e non sostanziale, poiché il PUU individua (non un titolo edilizio atipico, come pare opinare l’appellante, assimilabile al p.d.c. diretto, bensì) un piano esecutivo a carattere semplificato, destinato ad operare per l’ipotesi in cui l’intera maglia sia impegnata da un’unica iniziativa.

24. Tale qualificazione è confermata da plurimi elementi di natura finalistico-funzionale, procedimentale e contenutistico -sostanziale.

25. Sul piano funzionale, il PUU è uno strumento intermedio tra il PRG ed il permesso di costruire, con la precipua finalità di introdurre una disciplina urbanistica di dettaglio per una specifica porzione del territorio.

26. Sul piano procedimentale, il PUU è stato approvato secondo l’iter procedimentale proprio degli strumenti urbanistici esecutivi, articolato nelle seguenti fasi: a) adozione con deliberazione di Giunta comunale n. 6 del 5 febbraio 2015 a cui hanno fatto seguito le osservazioni dei privati; b) definitiva approvazione con deliberazione del Commissario Straordinario n. 37 del 22 aprile 2016, adottata con i poteri della Giunta; c) sottoscrizione della convenzione attuativa (rep. 46077 del 30.11.2016) del tutto assimilabile ad una convenzione di lottizzazione.

27. Sul piano sostanziale e contenutistico, il PUU reca le norme tecniche di attuazione, integrative di quelle del PRG, volte a disciplinare in concreto l’utilizzo a fini edificatori della maglia in questione. 28. L’art. 1 delle NTA del PUU sancisce, in particolare, che “ le presenti norme sono integrative delle N.T.A. del P.R.G. (in seguito NTA) vigente nel Comune di Noicattaro e pertanto ogni intervento di trasformazione del territorio ricadente nel perimetro definito dal presente Progetto Unitario di Utilizzazione (in seguito PUU) dovrà essere compiuto nel rispetto delle NTA e di quanto ad integrazione delle stesse con le presenti norme viene stabilito ”.

29. La natura attuativa del PUU è stata, peraltro, rimarcata dal T.a.r. per la Puglia nella sentenza n. 414/2022-citata dalla sentenza appellata-relativa alle medesime parti e passata in giudicato ove si evidenzia che “ lo ius variandi …. non può ragionevolmente essere invocato per stravolgere il piano attuativo ” poiché “ verrebbe meno la stessa funzione dello strumento attuativo di definire l’assetto concreto del comparto considerato, con la relativa disciplina di dettaglio nell’utilizzo della specifica porzione del territorio ”.

30. Una volta qualificato il PUU quale species di piano esecutivo non può assegnarsi alcun rilievo alla mancata espressa menzione del medesimo nell’elencazione (non tassativa) degli strumenti attuativi contenuta nell’art. 39 NTA-richiamata dagli appellanti sia in primo grado che in grado di appello poiché esso è certamente riconducibile alle convenzioni di lottizzazione ivi menzionate, caratterizzandosi solo per la maggiore specificità del contenuto (un’unica iniziativa nella maglia).

31. Alla luce delle sopra esposte considerazioni il primo motivo di appello deve essere respinto.

32. Con il secondo motivo di ricorso l’appellante ripropone la censura relativa alla violazione delle garanzie partecipative, già formulata con ricorso di primo grado e respinta dal T.a.r. in ragione della natura vincolata e doveroso del diniego di sanatoria.

33. Il motivo è infondato.

34. Secondo l’univoco orientamento giurisprudenziale, il diniego di sanatoria, implicando una verifica di carattere vincolato circa la conformità della richiesta con la normativa urbanistico-edilizia, non necessita di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza dell’opera alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti al momento dell’esame della domanda e al momento di realizzazione (Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2022, n. 3437; sez. II, 8 luglio 2025, n. 5911).

35. Per tali ragioni, anche il secondo motivo deve essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

36. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna G.I.E.M. S.r.l alla rifusione, a favore del Comune di Noicattaro, delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

IO SA, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

RM AD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RM AD	IO SA

IL SEGRETARIO