Pubblicato il 26/09/2025

N. 07555/2025REG.PROV.COLL.

N. 02181/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2181 del 2025, proposto da AP s.r.l. a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Cerbo, con domicilio eletto presso lo studio Raffaella Chiummiento in Roma, via Salaria 103;

contro

E-Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Piazza, Gennaro Terracciano e Annunziata Abbinente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza) n. 00747/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di E-Distribuzione s.p.A. e della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 il consigliere Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Raffaella Chiummiento, su delega dell’avvocato Pasquale Cerbo, e Gennaro Terracciano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AP s.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata nella parte in cui ha respinto il ricorso avverso il diniego di accesso trasmesso da E-Distribuzione a mezzo pec in data 22 giugno 2024 e l’atto di conferma del diniego, trasmesso a mezzo pec in data 16 ottobre 2024.

2. Espone in fatto l’appellante che:

- è titolare di un grande stabilimento cartotecnico in via Appia Antica n. 53, Località Ponteselice, a San Nicola La Strada (CE). In questa zona, E-Distribuzione è gestore della rete elettrica utilizzata dal fornitore dell’energia;

- nel 2023 e nel 2024 si sono verificate, e continuano a verificarsi, frequenti interruzioni e improvvisi cali di tensione nell’erogazione dell’energia elettrica allo stabilimento, con grave pregiudizio per la produzione a ciclo continuo, tenuto conto sia dell’interruzione dell’attività che dei tempi necessari per il riavvio dei macchinari;

-la società ha segnalato ripetutamente i disservizi tramite pec a E-Distribuzione, ma non avendo ricevuto riscontri esaustivi, ha chiesto la convocazione di un tavolo con i tecnici e il referente amministrativo del gestore di rete;

- nel corso della riunione on line del 20 maggio 2024, all’uopo convocata e a cui ha partecipato anche il difensore della società interessata, i tecnici di E-Distribuzione hanno chiarito che i disservizi denunciati sarebbero da addebitare soprattutto alla presenza sulla rete di altri stabilimenti, anch’essi utenti industriali in media tensione (MT), i cui impianti non sono stati adeguati alle vigenti norme tecniche AR e CEI e che tali utenti sono già stati individuati e più volte sollecitati ad adeguare i loro impianti alla normativa tecnica vigente;

- con istanza del 22 maggio 2024 AP ha presentato a E-Distribuzione istanza di accesso difensivo, ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990, ai seguenti documenti:

1) elenco o altra documentazione dalla quale si evincano i nominativi degli utenti della rete di media tensione non adeguati alle vigenti norme AR e CEI sul tratto di rete interessato;

2) eventuali diffide, intimazioni, sanzioni o altre comunicazioni inviate da E-Distribuzione a tali utenti o ad altri soggetti al fine di ottenere l’adeguamento dei loro impianti alle vigenti norme tecniche, nonché loro comunicazioni di riscontro;

3) ogni relazione tecnica o altro documento equivalente relativo all’accertamento della responsabilità di tali utenti per le anomalie riscontrate nel servizio;

4) ipotesi progettuali o studi di fattibilità relativi ad eventuali iniziative per la soluzione dei problemi riscontrati;

5) ogni altra documentazione relativa ai sopracitati problemi;

-con pec del 22 giugno 2024 E-Distribuzione ha rigettato la richiesta per i seguenti motivi: “ per quanto riguarda i punti 1), 2) e 3), in conformità al Regolamento UE 679/2016, denominato GDPR (General Data Protection Regulation), al D.Lgs. 196/03 e alla normativa in materia di tutela dei dati personali, la vostra richiesta risulta inammissibile perché coinvolge posizioni di soggetti terzi ed estranei alla vostra posizione contrattuale, sicché non è possibile fornire i dati e le notizie richieste” , mentre “ quanto alle richieste di cui ai punti 4) e 5) se ne rileva la natura esplorativa e assolutamente generica e, di conseguenza, l’inammissibilità delle richieste stesse ”;

-con decisione del 16 settembre 2024 la Commissione per l’accesso presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri accoglieva il ricorso proposto dalla società ai sensi dell’art. 25, comma 4, l. 241/1990, invitando il gestore di rete a riesaminare l’istanza;

-con pec del 16 ottobre 2024 E-Distribuzione confermava il “ diniego di ostensione della documentazione richiesta, in quanto, stante un eventuale coinvolgimento della società in un giudizio civile, quest’ultima potrà avvenire solo su espressa richiesta dell’Ago e nel pieno rispetto del reciproco di diritto di difesa ”.

3. Avverso l’atto di diniego del 22 giugno 2024 e l’atto di conferma del 16 ottobre 2024 AP proponeva ricorso al T.a.r. per il Lazio che con sentenza della terza sezione n. 747 del 16 gennaio 2023:

a) dichiarava l’istanza di accesso inammissibile con riguardo punto n. 1) per l’inesistenza dell’elenco di nominativi oggetto di ostensione, come dichiarato del gestore resistente;

b) dichiarava, del pari, inammissibile l’istanza di accesso ai documenti di cui ai punti n.ri 2) e 3), non sussistendo, al riguardo, alcun interesse conoscitivo da parte della ricorrente ai fini della cura o difesa dei propri interessi giuridici. Ciò in quanto l’eventuale esistenza di soggetti non conformi alle norme tecniche AR non potrebbe in alcun modo configurare in capo ad essi profili di responsabilità per i disservizi lamentati né una condotta negligente di E-Distribuzione per mancato intervento nei confronti dei medesimi;

c) accoglieva l’istanza con riguardo ai punti n.ri 4) e 5) poiché, in considerazione degli indubbi pregiudizi che l’attività della ricorrente subisce per effetto delle ripetute interruzioni di corrente, sussiste senz’altro un interesse conoscitivo diretto ad acquisire contezza dell’origine del problema e delle relative prospettive di soluzione.

4. AP ha interposto appello avverso i capi della sentenza con cui è stata dichiarata l’inammissibilità dell’istanza di accesso ai documenti di cui ai punti 1), 2) e 3) della richiesta, articolando tre motivi di gravame.

5. Si è costituita in giudizio E-Distribuzione S.p.a. che, con successiva memoria, ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

6. Si è, altresì, costituita la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

7. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l’accoglimento.

8. Alla camera di consiglio del 23 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. All’appello è fondato e deve essere accolto.

10. Con il primo motivo di appello AP deduce “ Ingiustizia della sentenza impugnata per violazione e/o errata applicazione degli artt. 22 ss. l. 241/1990 con riferimento ai documenti richiesti di cui al punto n. 1 dell’istanza di accesso agli atti ”. Il T.a.r. sarebbe incorso in errore nel dichiarare l’inammissibilità dell’accesso ai documenti indicati al punto 1) della richiesta poiché, per un verso, E-Distribuzione non ha mai sostenuto, nei propri dinieghi, l’inesistenza della documentazione richiesta e, per altro verso, la società non ha richiesto soltanto un elenco, ma ogni “ altra documentazione dalla quale si evincano i nominativi degli utenti della rete di media tensione non adeguati alle vigenti norme AR e CEI sul tratto di rete interessato ”.

11. Il motivo è fondato.

12. Il diniego di accesso alla documentazione richiesta da AP si fonda sulle seguenti ragioni:

a) il coinvolgimento della posizione di soggetti terzi “ in conformità al Regolamento UE 679/2016, denominato GDPR (General Data Protection Regulation), al D.Lgs. 196/03 e alla normativa in materia di tutela dei dati personali ” (diniego del 16 settembre 2024);

b) un eventuale coinvolgimento della società in un giudizio civile, nell’ambito del quale l’ostensione potrà avvenire su disposizione dell’autorità giudiziaria e nel rispetto del diritto di difesa (atto di conferma del 16 ottobre 2024).

13. L’inesistenza della documentazione richiesta non rientra tra i motivi degli impugnati dinieghi i quali si richiamano esclusivamente a ragioni di riservatezza e di diritto di difesa, sul logico presupposto dell’esistenza della documentazione oggetto di ostensione.

14. Solo nel corso del giudizio E-Distribuzione ha sostenuto l’inesistenza di un obbligo di tenuta di un apposito elenco degli utenti di rete (memoria del 27 dicembre 2024 e memoria del 5 settembre 2025), integrando in via postuma la motivazione del diniego.

15. La richiesta di AP non era circoscritta a una specifica tipologia di documento, ossia all’elenco dei nominativi degli utenti di rete non adeguati alle norme AR, ma era estesa anche a qualsiasi “ altra documentazione ” da cui “ si evincano ” i suddetti nominativi.

16. L’esistenza di una documentazione contenente i nominativi in questione discende da quanto dichiarato dagli stessi tecnici di E-Distribuzione che, nel corso dell’incontro on line del 20 maggio 2024, hanno puntualizzato che gli utenti in questione erano già stati individuati e sollecitati all’adeguamento degli impianti (cfr. pag. 2 sub lett. f) dell’istanza di accesso).

17. Tale attività di individuazione e sollecitazione presuppone che vi sia una qualche traccia documentale da cui risultino i nominativi degli utenti di rete individuati e sollecitati.

18. In caso negativo, spettava al gestore puntualizzare, in riscontro all’istanza della società, l’assenza di documenti-già formati- contenenti i dati richiesti, assumendosi la responsabilità della veridicità dell’affermazione (Cons. Stato, sez. VII, n. 4095 del 7 maggio 2024).

19. Nel costituirsi in giudizio il gestore resistente non ha mai contestato le circostanze di fatto addotte dalla ricorrente (l’incontro con i tecnici del 20 maggio 2024), limitandosi ad addurre ragioni tecniche a sostegno dell’affermata inutilità del documento richiesto al fine di accertare le cause dell’interruzioni senza preavviso della fornitura (pag. 8 e 9 memoria del 5 settembre 2025).

20. Il primo motivo deve, quindi, essere accolto con conseguente obbligo dell’amministrazione di consentire l’accesso ai documenti richiesti al punto n. 1) dell’istanza di accesso del 22 maggio 2024, ove- giova puntualizzare- già formati ed esistenti.

21. Con il secondo motivo di appello la società deduce “ Ingiustizia della sentenza impugnata per l’erronea interpretazione e/o applicazione dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990, nella parte in cui ha dichiarato che non sussistesse alcun interesse conoscitivo in capo a AP ai fini della cura o difesa dei propri interessi ”. Il T.a.r. avrebbe erroneamente dichiarato inammissibile la richiesta di accesso ai documenti indicati ai punti n.ri 2) e 3), sindacando la concreta utilità dei documenti in questione ai fini di una ipotetica vittoriosa conclusione di un giudizio ancora da incardinare.

22. Anche tale motivo è fondato.

23. L’accesso difensivo si fonda su due presupposti: a) la strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare; b) il collegamento tra il documento e le esigenze difensive.

24. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria (sent. n. 4 del 18 marzo 2021), le finalità dell’accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte, in modo puntuale e specifico, nell’istanza di ostensione, così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione “finale” controversa.

25. La pubblica amministrazione è tenuta, quindi, a valutare se il collegamento tra il documento e le esigenze difensive esista effettivamente e se l’esigenza di difesa rappresentata dall’istante prevalga o meno sul contrario interesse alla riservatezza nel delicato bilanciamento tra i valori in gioco.

26. Per contro, né la pubblica amministrazione in sede di istanza di accesso né il giudice amministrativo, adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possono valutare l’effettiva rilevanza o decisività del documento richiesto nell’eventuale e futuro giudizio, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione (cfr. Ad. Plen. n. 4/2021 cit., Cons. Stato, sez. VII, n. 4095/2024 cit.; sez. III, 25 ottobre 2024, n. 8558).

27. Con l’istanza di accesso del 22 maggio 2024 AP ha: a) illustrato le circostanze di fatto poste alla base della richiesta di accesso, costituite dai ripetuti disservizi di rete che hanno interessato il proprio stabilimento a ciclo continuo e dalla riunione del 20 maggio 2024 nel corso della quale i tecnici di E-Distribuzione hanno dichiarato che i disservizi erano da imputare anche agli utenti di media tensione non adeguati alle nome AR e CEI, già individuati e sollecitati all’adeguamento; b) chiarito il proprio interesse a conoscere sia i nominativi degli utenti in questione che le iniziative assunte da E-Distribuzione; ciò al fine di acquisire elementi utili alla tempestiva difesa in sede contenziosa ed eventualmente in giudizio.

28. Dall’istanza in questione emerge sia la necessaria strumentalità tra la documentazione richiesta -relativa alle cause dei disservizi che alle iniziative adottate dal gestore - con la situazione soggettiva da tutelare - ossia, la continuità produttiva dello stabilimento pregiudicate dalle ripetute ed improvvise interruzioni di corrente - sia il collegamento tra il documento richiesto e la situazione legittimante l’accesso, in termini di concretezza, attualità e strumentalità, al fine della tutela in sede contenziosa e giudiziale.

29. La concreta utilità del documento ai fini della tutela della situazione sostanziale non rientra tra i presupposti dell’accesso e non può essere vagliata in sede di istanza di ostensione né dall’amministrazione né dal giudice, come chiarito dalla giurisprudenza sopra richiamata.

30. Per tali ragioni, il T.a.r., nell’escludere la responsabilità degli utenti non conformi per i disservizi lamentati dalla ricorrente e l’esistenza di una condotta negligente di E-Distribuzione, ha sovrapposto il sindacato sull’accesso con quello relativo alla situazione soggettiva alla cui tutela l’accesso è strumentale, formulando una “ inammissibile e impossibile prognosi circa la fondatezza di una particolare tesi difensiva, alla quale la richiesta di accesso sia preordinata ” (Ad. Plen. n. 4/2021 cit.).

31. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere accolto.

32. Parimenti fondato è il terzo motivo di appello con cui la società ripropone censure rimaste assorbite nella sentenza di primo grado, relative all’assoluta erroneità e non pertinenza del riferimento negli atti di diniego, per giustificare la mancata ostensione della documentazione richiesta, al GDPR, al d.lgs. 196/2003 o alla normativa sulla privacy e alla tutela delle posizioni di soggetti terzi estranei rispetto alla posizione contrattuale di AP.

33. In tema di accesso difensivo, il legislatore ha previsto adeguati criteri per effettuare il bilanciamento tra gli interessi contrapposti all’ostensione del documento o alla riservatezza.

34. L’art. 24, comma 7, l. 241/1990 subordina l’accesso difensivo ad un giudizio valutativo di tipo comparativo di composizione degli interessi confliggenti facenti capo al richiedente e, rispettivamente, al controinteressato, modulato in ragione del grado di intensità dei contrapposti interessi ed improntato ai tre criteri della necessarietà, dell’indispensabilità e della parità di rango.

35. Nel caso in cui non vengano in rilievo né dati sensibili, quali definiti dall’art. 9 del Regolamento n. 2016/679/UE del Parlamento e del Consiglio, né i dati “giudiziari” di cui al successivo art. 10, né i dati cc.dd. supersensibili di cui all’art. 60 del d. lgs. n. 196 del 2003, bensì dati personali rientranti nella tutela della riservatezza cd. finanziaria ed economica della parte controinteressata, non trova applicazione né il criterio della stretta indispensabilità (riferito ai dati sensibili e giudiziari) né il criterio dell’indispensabilità e della parità di rango (riferito ai dati cc.dd. supersensibili), ma il criterio generale della “necessità” ai fini della “cura” e della “difesa” di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei presupposti generali dell’accesso documentale di tipo difensivo (Ad. plen. 4/2021, cit.)

36. Nel caso di specie, AP ha chiesto l’ostensione dei documenti relativi alla non adeguatezza alle norme AR e CEI degli impianti elettrici di taluni utenti industriali, ossia un dato relativo a persone giuridiche nei cui confronti non trova applicazione il Regolamento Europeo UE 679/2016 (c.d. GDPR) che tutela i dati personali delle sole persone fisiche (artt. 1 e 4 del regolamento).

37. Né, d’altra parte, vengono in rilievo - o quanto meno non sono stati indicati nel diniego - profili di riservatezza finanziaria ed economica degli utenti in questione.

38. In ogni caso, il diniego di accesso fondato sull’interesse alla riservatezza ovvero su ragioni di segretezza deve essere congruamente motivato per potersi ritenere prevalente sul diritto del richiedente. La motivazione del diniego deve, quindi, essere circostanziata e non basarsi esclusivamente su richiami generici alla normativa (Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2025 n. 2385 e 3 maggio 2023, n. 4465).

39. Il diniego si fonda, in sostanza, sul mero coinvolgimento di terzi soggetti, estranei alla posizione contrattuale della richiedente, in contrasto con l’art. 24, comma 7, l. 241/1990.

40. Ad identiche conclusione deve pervenirsi anche con riguardo al motivo di diniego relativo al possibile coinvolgimento del gestore futuro ed eventuale giudizio civile che non può prevalere sull’interesse difensivo, concreto e attuale, dell’appellante.

41. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, deve essere accolto integralmente il ricorso di primo grado ed ordinato ad E-Distribuzione di esibire la documentazione - ove già formata ed esistente - richiesta dall’appellante ai punti n. 1), 2) e 3) dell’istanza del 22 maggio 2024.

42. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo con riguardo a E-Distribuzione, mentre sussistono giustificati motivi per disporne la compensazione con la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi che non riveste la posizione processuale contrapposta a quella dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, accoglie integralmente il ricorso di primo grado, ordinando ad E-Distribuzione s.p.a. di esibire la documentazione - ove già formata ed esistente - richiesta dall’appellante ai punti n. 1), 2) e 3) dell’istanza del 22 maggio 2024.

Condanna E- Distribuzione s.p.a. al pagamento a favore di AP s.r.l. delle spese dei due gradi di giudizio che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Spese compensate con la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Frigida, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Francesco Frigida

IL SEGRETARIO