Pubblicato il 29/09/2025

N. 07578/2025REG.PROV.COLL.

N. 06309/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6309 del 2023, proposto da
Farmacia AR Porto DO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio AR Lei, Luciano Manca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Regione Autonoma della Sardegna, non costituito in giudizio;
- Comune di Olbia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Mazzeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

nei confronti

- Farmacia Villa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vittore Davini, Liliana Pintus, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Fralù S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n.876/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Olbia e della Farmacia Villa S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana, uditi per le parti gli avvocati Mazzeo e Davini per le parti resistenti e viste le conclusioni di parte appellante come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso proposto dinnanzi al T.A.R. per la Sardegna l’appellante Farmacia AR Porto DO S.r.l, titolare della sede farmaceutica n. 14 del Comune di Olbia, nella Frazione di Porto DO, ha impugnato il silenzio serbato dalla Regione Sardegna sull’istanza da essa presentata e volta a sollecitare l’avvio del procedimento di revoca della farmacia succursale di Porto DO di cui è titolare la Farmacia Villa S.r.l. (revoca a suo dire giustificata dal fatto che l’istituzione della sede n. 14, avvenuta nel 2012, avrebbe determinato il venir meno delle ragioni che nel 1980 avevano consigliato l’istituzione della sede succursale).

Espone che nell’anno 1980 venne istituita una Farmacia Succursale a Porto DO, località turistica allora sprovvista di farmacie atteso che durante nove mesi dell’anno essa conta una popolazione inferiore a n.3.000 residenti, mentre durante la stagione estiva raggiunge le 25.000 presenze.

Nel 2013 a Porto DO (che come detto ha meno di 3.000 abitanti residenti) venne poi istituita un’unica sede ordinaria, prevista nella nuova pianta organica del Comune di Olbia, di titolarità dell’appellante Farmacia AR, di modo che la farmacia sussidiaria e quella ordinaria coesistono oramai da circa 12 anni.

L’appellante sostiene, in sostanza, che la farmacia succursale non avrebbe più ragione di esistere ed andrebbe soppressa in presenza oramai di una farmacia ordinaria, peraltro classificata come farmacia rurale non superando un certo fatturato; ritenendo da un lato di potere fare fronte da sola al fabbisogno della popolazione e, d’altro lato, di apportare un beneficio anche al SSN con l’aumento del proprio fatturato, dal momento che esso sopporta una serie di costi pubblici indiretti a cagione delle agevolazioni di legge concesse alle farmacie rurali.

1.2. Si sono costituiti nel giudizio di primo grado la Regione Sardegna il Comune di Olbia e la controinteressata Farmacia Villa Srl.

1.3. Con successivi motivi aggiunti la Farmacia AR ha poi impugnato il provvedimento n. 3698 del 12 febbraio 2021, con il quale, nelle more del giudizio, il Direttore del Servizio qualità dei servizi e governo clinico dell’Assessorato dell’Igiene e Sanità e dell’Assistenza sociale della Regione Sardegna ha rigettato l’istanza proposta dalla ricorrente.

1.4. Con sentenza non definitiva n. 552/2021 il T.A.R. ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo proposto avverso il silenzio dell’amministrazione per sopravvenuta carenza di interesse, ed ha disposto la conversione del rito per la trattazione dei motivi aggiunti.

1.5. Successivamente con sentenza n.876 del 23 dicembre 2022 il TAR per la Sardegna ha respinto il ricorso per motivi aggiunti compensando tra le parti le spese di giudizio.

2.1. Con atto notificato il 22 giugno 2023 la Farmacia AR ha appellato la sentenza n.876/2022 articolando tre motivi di appello così rubricati:

I) Error in judicando: Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento e difetto di presupposti.

II) Error in judicando: Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere difetto di motivazione, contraddittorietà e carenza dei presupposti di fatto.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 8 marzo 1968, n. 221, in relazione al disposto dell’art. 1, comma 40, della legge n. 662/1996.

2.2. Si sono costituiti in appello il Comune di Olbia e la Farmacia Villa Srl.

2.3. La Regione autonoma della Sardegna, pur ritualmente intimata, non si è invece costituita in appello.

2.4. Alla pubblica udienza del 5 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante censura la sentenza nella parte in cui il TAR ha ritenuto infondata la censura di violazione dell’art.10 bis L.241/90 argomentando che l’appellante nessun contributo utile avrebbe potuto apportare al procedimento.

L’appellante sostiene al riguardo che se avesse potuto contraddire nel procedimento amministrativo avrebbe potuto sostenere gli argomenti di cui al parere dell’Ordine dei Farmacisti a lei favorevole.

3.1. La censura è infondata.

L'istituto del c.d. preavviso di rigetto ha lo scopo di far conoscere alle amministrazioni le ragioni fattuali e giuridiche dell'interessato, che potrebbero contribuire ad una diversa determinazione finale, che deriva dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo.

Nel caso in esame, tuttavia, il provvedimento impugnato in primo grado con i motivi aggiunti, è stato adottato dall’Amministrazione in corso di causa, allorquando le ragioni fattuali e giuridiche dell’interessato che avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento erano già state pienamente manifestate e portate a conoscenza dell’amministrazione nell’atto introduttivo del giudizio, essendo peraltro il parere espresso dall’Ordine dei Farmacisti stato acquisito e non condiviso nel provvedimento adottato.

4. Con il secondo motivo l’appellante censura la sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto non sussistere il dedotto vizio di motivazione da essa articolato sotto plurimi profili.

L’appellante ripropone in appello le medesime censure proposte in primo grado, lamentando in particolare che il provvedimento di rigetto sarebbe privo di un’autonoma manifestazione di volizione della Regione Sarda che si sarebbe limitata a recepire il parere negativo espresso dal Comune di Olbia senza prendere in considerazione, al fine di confutarlo, il parere espresso dall’Ordine dei Farmacisti di segno opposto.

Né la regione avrebbe condotto un’autonoma attività istruttoria avendo omesso di acquisire tutti i dati fattuali (numero di utenti serviti, distanza da altri presidi, fatturato della sede farmaceutica e della succursale, ecc.) che, in tesi, dovrebbero supportare la scelta di mantenere in esercizio una succursale farmaceutica anche dopo l’istituzione della sede ordinaria.

Lamenta ancora che nella planimetria della pianta organica delle sedi farmaceutiche di Olbia, sono esattamente indicati e perimetrati i bacini di utenza delle 17 sedi farmaceutiche comunali, ivi compresa la n. 14 di Porto DO, senza che in alcun punto si affermi la necessità (o anche solo l’opportunità) di mantenere in esercizio anche la farmacia succursale, e senza che la stessa compaia menzionata tra quelle elencate.

4.1. Il motivo è infondato.

4.2. Sotto un primo profilo, come peraltro rilevato dal giudice di prime cure, il coinvolgimento del Comune attraverso la richiesta del parere, risponde all’esigenza della Regione di acquisire le necessarie informazioni dall’Ente più vicino al territorio, sicché il richiamo al parere non può ritenersi illegittimo.

Quanto alle valutazioni in detto parere contenute, deve rilevarsi che esse sono sorrette da una motivazione sufficientemente ampia ed articolata, fondata su dati oggettivi.

In particolare, il Comune non si è limitato a rilevare – come sostiene l’appellante - che la località di Porto DO, nel territorio comunale di Olbia, rappresenta una delle più importanti realtà del turismo internazionale, tanto da registrare, nel periodo compreso tra maggio e ottobre, un notevole afflusso di turisti con punte di circa 25.000 presenze. Il Comune, chiarisce infatti che la località in questione ricomprende anche la Località di Rudalza, nella parte in cui essa ricade nell’ambito del Comune di Olbia, e dista circa 16 km da Olbia, per cui risulta disagevole per l’utenza raggiungere altra farmacia.

4.3. Sotto altro profilo - come affermato dallo stesso TAR per la Sardegna in relazione proprio al provvedimento di revisione della Pianta Organica di Olbia (cfr. sentenza n.1107/2011) - la Pianta organica costituisce un atto programmatorio che non comporta di per sé la chiusura della farmacia succursale, essendo quest’ultimo un provvedimento soggetto ad autonoma valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per la soppressione o il mantenimento della stessa succursale da parte dell’Amministrazione.

Infatti le farmacie succursali, ai sensi dell’art. 116 del Regio Decreto 27 luglio 1934 n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), possono essere istituite “per provvedere ai bisogni dell’assistenza farmaceutica nelle stazioni di cura … limitatamente a un periodo dell’anno che viene determinato nel provvedimento di autorizzazione …” ; dunque le farmacie succursali, pur non rientrando nella pianta organica in quanto legate ad esigenze transeunti, sono a tutti gli effetti presidi farmaceutici, seppur aventi carattere meramente integrativo e complementare in quanto ad essere può farsi ricorso soltanto ove esista un afflusso di popolazione non residente tale da rendere inadeguata la rete distributiva ordinaria.

In altre parole, la funzione della farmacia succursale è proprio quella di integrare l’assistenza ordinariamente offerta dalle farmacie previste dalla pianta organica, fornendo “assistenza aggiuntiva a carattere stagionale” nei luoghi in cui vi sia un afflusso tale da rendere inadeguata la rete distributiva ordinaria, ragguagliata ex lege alle esigenze della sola popolazione residente (C.d.S., Sez. III, n. 1653/2013).

Ne deriva che l’unico dato che conta ai fini dell’esistenza della succursale, è il picco di popolazione stagionale cui la singola farmacia ordinaria non può fare fronte, posto che la ratio normativa della possibilità di istituzione della farmacia succursale riposa appunto sulla esigenza di assistere adeguatamente un numero abnorme di utenza in un ben determinato e circoscritto periodo temporale (fornendo appunto la citata “assistenza aggiuntiva a carattere stagionale”) quando la popolazione di Porto rotondo raggiunge il numero di 25.000 unità; a fronte del fatto che, a seguito della riforma del 2012 è previsto che ogni Comune deve avere in pianta organica una farmacia ordinaria ogni 3.300 abitanti.

Non può pertanto argomentarsi – come sostenuto dall’appellante – che il Comune, con la revisione della pianta organica del 2010 (che è ragguagliata ex lege alle esigenze della sola popolazione residente) intendesse istituire la nuova sede farmaceutica ordinaria a Porto DO riservandosi implicitamente di sopprimere la farmacia succursale. Nulla depone in tal senso.

Ed infatti, nella deliberazione della Giunta comunale n. 256/2010 si evidenzia che “le frazioni di TA AR e Porto DO, oltre ad avere una popolazione stanziale in crescita, sono località di notevole rilievo turistico destinate ad accogliere nel periodo estivo un flusso turistico rilevante, e che pertanto si rende necessario garantire la fruizione del servizio ad entrambe le categorie di potenziali beneficiari del servizio farmaceutico”, laddove le categorie di potenziali beneficiari prese in considerazione dalla deliberazione in argomento sono, da un lato, la popolazione stanziale e, dall’altro lato, quella stagionale turistica; dovendosi semmai trarre dalla suddetta affermazione la volontà implicita di mantenere la farmacia succursale in aggiunta alla neoistituita sede ordinaria, piuttosto che quella di sopprimerla.

Va inoltre rilevato che l’istituzione delle succursali - e quindi la loro revoca - sono di competenza della Regione e pertanto le farmacie succursali possono essere soppresse soltanto con analogo provvedimento adottato a seguito di una valutazione ampiamente discrezionale e, dunque, con una procedura uguale e contraria a quella posta in essere per la loro istituzione, senza alcuna necessaria interferenza con la pianta organica delle sedi farmaceutiche.

Non è infatti possibile spalmare virtualmente i dati della popolazione che è presente in loco soltanto nel periodo estivo, nei 12 mesi dell’anno per ottenere una popolazione media coerente con il parametro dei 3.300 abitanti (che riguarda specificamente la popolazione residente), tant’è che nessuna norma stabilisce l’alternatività tra la presenza di una farmacia prevista dalla Pianta organica e la farmacia succursale, né l’istituzione di una farmacia ordinaria determina automaticamente il venir meno dei presupposti per il mantenimento di una farmacia succursale; sarà infatti onere dell’Amministrazione competente valutare se tali presupposti siano o meno venuti meno e quindi valutare se permanga o meno l’esigenza di mantenere in esercizio la farmacia succursale.

Conclusivamente, non si ravvisa dunque alcuna irragionevolezza nelle motivazioni che hanno indotto l’Amministrazione ad optare per il mantenimento della succursale in questione.

5. Con il terzo motivo l’appellante deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 8 marzo 1968, n. 221, in relazione al disposto dell’art. 1, comma 40, della legge n. 662/1996.

Lamenta che nei provvedimenti avversati risulterebbe omessa ogni valutazione in merito alla circostanza che la Farmacia AR, prevista dalla pianta organica, è classificata farmacia rurale sussidiata destinataria di agevolazioni in ragione del basso fatturato. E censura la sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha rigettato il relativo motivo di ricorso argomentando che “la pianificazione del servizio farmaceutico è principalmente diretta a perseguire il pubblico interesse ad assicurare l’ordinata e adeguata copertura di tutto il territorio al fine di assicurare la tutela della salute dei cittadini, senza che possa avere rilievo a tal fine la considerazione del fatturato dell’interessata.” .

L’appellante ripropone in appello le censure già argomentate in primo grado e dopo avere illustrato il quadro normativo di riferimento per determinare la remunerazione delle farmacie rurali sussidiate, conclude deducendo che “A fronte di tale chiaro dettato normativo, appare vieppiù manifesta l’illogicità e l’incoerenza della censurata scelta, che stabilisce il mantenimento della succursale, in un caso dove la farmacia prevista in pianta organica non raggiunge il minimo di fatturato previsto nelle norme richiamate, nemmeno considerato nella frazione temporale del periodo estivo, non giustificando, quindi, la presenza della succursale” .

5.1. Il motivo di appello è infondato, dovendosi ancora una volta ribadire l’assoluta inconferenza del fatturato registrato dall’appellante rispetto al mantenimento della farmacia succursale, essendo la pianificazione del servizio farmaceutico principalmente diretta a perseguire il pubblico interesse ad assicurare l’ordinata e adeguata copertura di tutto il territorio al fine di assicurare la tutela della salute dei cittadini.

6. Per tutti i surriferiti motivi l’appello è infondato e va rigettato.

7. Sussistono giustificate ragioni per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO