Pubblicato il 20/03/2026

N. 02382/2026REG.PROV.COLL.

N. 07020/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7020 del 2025, proposto da “Strada dei Parchi s.p.a.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Criscuolo e Sara Di Cunzolo, con domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Criscuolo in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 99;

contro

la società Gestioni Immobiliari “A” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Rosi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Gian Giacomo Porro, n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sezione quarta, n. 11655 del 13 giugno 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gestioni Immobiliari “A” s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la Cons. UE IA;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante Strada dei Parchi s.p.a., in qualità di concessionaria dello Stato per la gestione e la realizzazione dell’infrastruttura autostradale costituita dalle autostrade A24 e A25, ha dovuto realizzare la viabilità a carattere urbano complanare all’autostrada A24 (da Via Palmiro Togliatti alla Stazione di Roma Est), nonché la riqualificazione del tratto da SA RT alla Stazione di Roma Est.

Il presente giudizio ha ad oggetto il procedimento di espropriazione di alcune aree al fine di realizzare la menzionata complanare.

1.1. Con provvedimento autorizzativo n. 30047 del 6 agosto 2007 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio di alcune particelle private, fra cui anche talune di proprietà della società Gestioni Immobiliari.

1.2. Con dispositivo prot. n. CDG-0007625-P del 9 gennaio 2011, l’Anas ha approvato il progetto esecutivo e, con dispositivo prot. n. CDG-0046873-P del 4 aprile 2012, ha dichiarato la pubblica utilità delle medesime opere.

1.3. Con verbali di restituzione dei beni e stato di consistenza del 9 gennaio 2015, redatti in contradditorio con la società Gestioni Immobiliari, sono state restituite alla medesima le superfici temporaneamente occupate.

1.4. In data 8 settembre 2017 la concessionaria ha notificato l’avvio dei procedimenti per l’acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, a cui fanno seguito le osservazioni della Gestioni Immobiliari, che ha sollevato alcuni dubbi sulla quantificazione dell’indennizzo e si è riservata di chiedere anche l’indennità da occupazione legittima delle aree, senza formulare alcuna ulteriore questione in ordine al procedimento di acquisizione sanante.

1.5. In data 30 novembre 2018 la Concessionaria ha notificato i progetti esecutivi.

1.6. Con dispositivi di esproprio, atti di acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, notificati in data 19 giugno 2020, la concessionaria ha acquisito le aree occupate dall’infrastruttura nel frattempo realizzata, per le quali non era stata precedentemente conclusa la procedura di esproprio.

2. La società Gestioni Immobiliari “A” S.r.l. ha proposto ricorso al T.a.r. per il Lazio, Roma, chiedendo “l’annullamento dei provvedimenti impugnati in ragione della quantificazione degli importi disposti ai sensi dell’art. 42 bis T.U. espropriazioni con il contestuale accertamento del diritto della società ricorrente e vedersi riconosciuto e corrisposto un importo pari al valore venale del bene al momento dell’acquisizione corrispondente al valore del terreno oltreché a quello dell’opera realizzata su detta area, ivi compreso il riconoscimento ex commi 3 e 5 del medesimo art. 42 bis, rispettivamente: dell’importo a titolo di danno non patrimoniale pari al 20 % del valore che verrà accertato quale valore venale del ben come in precedenza qualificato; dell’importo pari al saggio d’interesse del 5% annuo, sul valore venale del ben come in precedenza qualificato, a far data dalla effettiva occupazione delle aree oggetto di acquisizione; accertare il silenzio dell’Amministrazione e per essa della società Concessionaria in ordine alle determinazioni da intraprendere rispetto alle ulteriori aree, di proprietà della società ricorrente Gestioni Immobiliari “A” s.r.l. oggetto dell’originaria occupazione e conseguentemente disporre che l’Amministrazione debba pronunciarsi se restituire dette aree ovvero acquisirle, con la quantificazione delle somme da dover versare alla medesima società ricorrente in ragione della scelta che verrà disposta. Nell’eventualità dell’ulteriore inerzia dell’Amministrazione e della società Concessionaria a dare riscontro rispetto a queste ulteriori aree, si chiede a codesto Ill.mo TAR del Lazio di voler nominare un Commissario ad acta che si pronunci in sostituzione delle medesime Amministrazioni” .

2.1. La stessa Gestioni Immobiliari ha chiesto il pagamento dell’indennità da occupazione legittima con diffida del 27 marzo 2019, alla quale la concessionaria ha dato riscontro con nota del 3 maggio 2019, reiterata il 28 gennaio 2020.

3. Con la sentenza impugnata, n. 11655 del 13 giugno 2025, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla concessionaria in primo grado e accolto il ricorso. Ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio (duemila euro).

Nel merito, il giudice di primo grado ha ritenuto fondato il motivo con cui la ricorrente ha lamentato l’illegittimità del procedimento seguito poiché la concessionaria avrebbe applicato un procedimento espropriativo ordinario invece della procedura speciale prevista dall’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001.

Nei provvedimenti impugnati, infatti, la concessionaria non avrebbe svolto alcuna delle valutazioni richieste dalla norma citata in quanto non ha considerato gli interessi in conflitto, non ha motivato sulle ragioni di interesse pubblico che giustificavano l’acquisizione, non ha indicato le circostanze dell’occupazione illegittima né ha determinato correttamente l’indennizzo (patrimoniale e non patrimoniale) secondo i criteri dei commi 1, 3 e 4 dell’art. 42- bis .

Per tali omissioni, il T.a.r. ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo i provvedimenti non conformi ai requisiti imposti dalla disciplina speciale dell’acquisizione sanante.

Il primo giudice ha ritenuto altresì fondata la seconda censura in quanto la giurisprudenza amministrativa riconosce l’obbligo delle amministrazioni esproprianti di pronunciarsi sulle istanze volte all’attivazione dell’art. 42-bis, poiché l’occupazione sine titulo non può protrarsi indefinitamente. Il silenzio, in tali circostanze, configurerebbe un inadempimento impugnabile.

Il T.a.r. ha chiarito, inoltre, che l’unico soggetto competente a deliberare è l’ente che utilizza il bene, cioè la concessionaria Strada dei Parchi, con esclusione dell’ANAS e del Ministero.

Pertanto, il T.a.r. ha accertato l’illegittimità del silenzio e ha ordinato a Strada dei Parchi di pronunciarsi entro 90 giorni sull’acquisizione o restituzione delle aree, con le conseguenti determinazioni economiche.

4. Avverso la sentenza sopra indicata, la concessionaria ha proposto appello articolando due motivi di gravame.

I. Con il primo motivo (esteso pag. da 4 a 10) l’appellante ha dedotto il “difetto di giurisdizione e la violazione dell’art. 133, lett. g), c.p.a.” , riproponendo l’eccezione di difetto di giurisdizione respinta dal giudice di primo grado.

Quest’ultimo avrebbe erroneamente ritenuto di avere la giurisdizione, ma il petitum effettivo della ricorrente consisterebbe nella quantificazione dell’indennizzo da corrispondere ai sensi dell’art. 42 bis oltre al calcolo delle somme per aree non acquisite. Si tratterebbe di pretese che, secondo la giurisprudenza costante delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, spetterebbero al giudice ordinario o alla stessa Pubblica amministrazione, non al giudice amministrativo.

Le doglianze accolte dalla sentenza impugnata riguarderebbero solo la misura dell’indennizzo, che è un unicum inscindibile e rientra nella competenza esclusiva del Giudice ordinario.

Il ricorso non contesta la legittimità dell’acquisizione, unico profilo che potrebbe radicare la giurisdizione amministrativa.

Per questo l’appellante chiede la riforma della sentenza e la dichiarazione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione al primo motivo.

II. Con il secondo motivo (esteso da pag. 10 a pag. 13) l’appellante ha dedotto la “violazione dell’art. 29 c.p.a. e l’omesso esame dei verbali di restituzione dei beni e stati di consistenza” .

L’appellante contesta che il T.a.r. abbia erroneamente ritenuto sussistente il silenzio-inadempimento. Argomenta altresì in relazione al fatto che la stessa avrebbe regolarmente dato riscontro all’istanza del 27 marzo 2019 con la nota del 3 maggio 2019, che la società Gestioni Immobiliari non ha impugnato, con conseguente decadenza.

La nota successiva del 29 gennaio 2020 costituirebbe esclusivamente una reiterazione della precedente nota e non faceva sorgere alcun nuovo obbligo di risposta.

Inoltre, fin dall’anno 2015 le parti avevano sottoscritto verbali di restituzione e stati di consistenza che individuavano in contraddittorio le aree da espropriare e quelle da restituire: tali atti non sono stati oggetto di contestazione da parte della ricorrente.

Il primo giudice avrebbe altresì travisato il contenuto delle note del 2019 e 2020 in quanto, a mezzo di esse non si chiedeva né la restituzione delle aree né l’avvio della procedura ex art. 42 bis , ma esclusivamente il pagamento dell’indennità di occupazione legittima ex art. 50 d.P.R. n. 327 del 2001.

Si tratterebbe pertanto di una pretesa di natura meramente patrimoniale, che integra un diritto soggettivo e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non essendo quindi azionabile tramite il rito del silenzio.

5. L’appellata si è costituita in giudizio e ha depositato memoria in data 18 novembre 2025.

5.1. In data 5 dicembre 2025 l’appellante ha depositato memoria di replica.

6. Con ordinanza cautelare n. 3549 del 2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare ai soli fini della fissazione del merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

7. Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è fondato e deve essere accolto.

9. In particolare il Collegio ritiene che sia fondato il primo motivo d’appello relativo al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

E’ necessario fare riferimento all’articolazione del primo motivo del ricorso di primo grado che è stato fondamentalmente imperniato sul travisamento dell’art. 42 bis ai fini della quantificazione dell’importo dovuto a seguito della dichiarazione di acquisizione delle aree indicate nei provvedimenti in contestazione.

Non è invero contestata la motivazione dei provvedimenti ma si afferma che la quantificazione svolta dal concessionario non rispecchia la regola del valore venale del ben al momento del trasferimento.

Invero, come sopra è stato riportato, con il petitum rappresentato nelle conclusioni la ricorrente ha domandato l’annullamento die provvedimenti impugnati “in ragione della quantificazione degli importi disposti ai sensi dell’art. 42 bis T.U. espropriazioni etc…” .

Si tratta di una controversia rientrante giurisdizione ordinaria ex art. 133 lett. g) c.p.a. poiché relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

Del resto, fin dagli atti di avviso di avvio del procedimento (cfr. all. n. 5: doc. n. 4 primo grado fascicolo concessionaria), era evidente che si tratta di un procedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001.

10. In relazione al secondo motivo d’appello e alla formazione del silenzio inadempimento, è fondata la tesi dell’appellante in quanto risulta che la concessionaria ha dato riscontro alla nota dell’appellata del 27 marzo 2019 (cfr. all. 7: n. 5) e che comunque non sono stati impugnati i provvedimenti del 2015 con i quali sono stati redatti i verbali di restituzione egli stati di consistenza.

A conferma dell’appartenenza della giurisdizione al Giudice ordinario, in ogni caso si osserva che le note menzionate, sulle quali si sarebbe formato il silenzio inadempimento, hanno come loro oggetto la quantificazione dell’indennizzo e quindi anche sotto questo profilo è carente la giurisdizione del giudice amministrativo e va affermata la giurisdizione del giudice ordinario dinanzi al quale la causa può essere riassunta ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 c.p.a.

11. In conclusione, per le motivazioni suindicate, l’appello deve essere accolto e in riforma della sentenza impugnata va respinto il ricorso di primo grado e dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

12. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in considerazione della peculiarità del caso in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado e dichiara, ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 c.p.a., il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore della giurisdizione ordinaria.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

VI OP, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

UE IA, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE IA	VI OP

IL SEGRETARIO