Pubblicato il 26/01/2026

N. 00626/2026REG.PROV.COLL.

N. 05483/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5483 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Ludovica Franzin, Franco Rusca, Orlando Sivieri e Alima Baldassare, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Sanremo, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Nuvoloni, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 467/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sanremo;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere IO NC e uditi per le parti gli avvocati come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli odierni appellanti sono rispettivamente nudo proprietario e usufruttuaria di un locale ad uso commerciale sito in Sanremo, corso Imperatrice 76, sopra il quale è situato il parco pubblico Marsaglia. Nelle descritte qualità l’amministrazione comunale emetteva nei loro confronti l’ordinanza di demolizione in data 28 febbraio 2022, n. 84, per alcune opere edilizie abusivamente realizzate, accertate sulla base di un sopralluogo della polizia locale i cui esiti sono compendiati nella relazione tecnica del 25 ottobre 2021, prot. n. 95257.

2. Gli abusi erano così indicati nel provvedimento repressivo: « ampliamento di locale commerciale interrato, mediante la realizzazione di scavo in galleria nel terreno di proprietà comunale »; « realizzazione di servizio igienico nel vano sottoscala della gradinata esterna di levante »; « ampliamento e la modifica della superficie interna dell’attuale locale cucina »; « modifica delle bucature esterne e la realizzazione di nuova finestra nel locale cucina »; « opere interne consistenti in una diversa distribuzione spazio-funzionale ».

3. Essi erano qualificati come opere senza titolo ed erano desunti sulla base della ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile, ai sensi dell’art. 9- bis del testo unico dell’edilizia, di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, risultante dagli « elaborati grafici allegati al contratto di acquisto del Parco Marsaglia del 18/03/1955, rep. 581 »; e dal verbale della commissione edilizia del Comune di Sanremo in data 13 dicembre 1955, con cui era accertata l’occupazione abusiva da parte dell’allora società proprietaria del locale della « proprietà comunale con uno scavo in galleria ».

4. Gli abusi accertati venivano ricondotti sul piano giuridico ad ipotesi di nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione straordinaria realizzate « in assenza di titolo edilizio » ricadenti su proprietà pubblica e dunque in violazione degli artt. 31, 33 e 35 del testo unico dell’edilizia. Più precisamente, era ordinata ai sensi di quest’ultima disposizione del citato DPR 6 giugno 2001, n. 380, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi per l’ampliamento di locale commerciale interrato realizzato mediante lo scavo in galleria « nel terreno di proprietà comunale ». Per la realizzazione del servizio igienico nel vano sottoscala della gradinata esterna di levante e l’ampliamento e la modifica della superficie interna dell’attuale locale cucina la demolizione era ordinata ai sensi dell’art. 31 del DPR del 6 giugno 2001, n. 380. Per la modifica delle bucature esterne e la realizzazione di nuova finestra nel locale cucina era ordinata la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 33 del medesimo testo unico dell’edilizia e dell’art. 167 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in ragione del vincolo paesaggistico insistente sull’area, con il pagamento della sanzione pecuniaria di € 516,00. Per le opere interne consistenti in una diversa distribuzione spazio-funzionale era parimenti ordinato il ripristino ed era applicata la sanzione pecuniaria di € 1.000,00, ai sensi dell’art. 6- bis del testo unico dell’edilizia.

5. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria i destinatari dell’ordinanza di demolizione la impugnavano, con censure con le quali ne deducevano la nullità per incertezza dell’oggetto, in ragione della discordante elencazione delle opere abusive accertate; l’illegittimità per violazione degli artt. 31 e 35 del testo unico dell’edilizia e per carenza di istruttoria nella ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile, con specifico riguardo all’invasione della proprietà pubblica attraverso lo scavo nel terreno sottostante il parco pubblico; l’illegittimità per lesione dell’affidamento dei destinatari, maturato in ragione del carattere risalente degli abusi sanzionati rispetto all’epoca dell’intervento repressivo.

6. La causa veniva istruita con una verificazione diretta ad accertare se effettivamente lo scavo della porzione interna del locale abbia occupato il sottosuolo del terreno di proprietà comunale e all’esito il ricorso era respinto, con la sentenza i cui estremi sono indicati in motivazione.

7. Esclusa la nullità per incertezza nell’oggetto dell’ordine demolitorio, ricondotto ad un errore materiale nell’utilizzo delle lettere dell’elenco recante le opere abusive tra la motivazione e il dispositivo, la sentenza fondava sugli esiti della verificazione il rigetto delle censure dirette a contestare lo sconfinamento nella proprietà comunale « pur dando atto dell’oggettiva difficoltà di interpretare le tavole grafiche allegate al contratto di acquisto del bene ». Infine, il preteso affidamento sulla legittimità delle opere maturato nel corso dei decenni era considerato tale da non invalidare l’intervento repressivo dell’amministrazione comunale.

8. Contro la sentenza di primo grado gli originari ricorrenti hanno proposto appello, al quale resiste il Comune di Sanremo.

DIRITTO

1. Con un primo motivo d’appello vengono riproposte le censure di nullità dell’ordinanza di demolizione impugnata « per imprecisa e/o incomprensibile indicazione di quanto ordinato rispetto all’accertato », a causa di « errori e inesattezze » relativi agli abusi accertati e dei conseguenti provvedimenti sanzionatori adottati. Si sottolinea che mentre per questi ultimi il provvedimento reca un elenco in cui « si fa riferimento alle opere indicate ai punti A,B,C,D,E », nella motivazione le opere medesime, come accertate dalla polizia municipale, sono invece indicate « con le lettere A,A,B,C,D ». Sul punto, la sentenza di primo grado avrebbe erroneamente ricondotto la descritta discrasia ad un errore materiale non invalidante il provvedimento impugnato.

2. Con un secondo motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35 del testo unico dell’edilizia e per carenza di istruttoria a causa della mancanza di adeguata documentazione sullo stato legittimo dell’immobile. Viene al riguardo dedotto che a fronte di opere « realizzate nella metà degli anni 50 », non commesse dai ricorrenti, che hanno acquistato l’immobile nel 1976, l’accertamento comunale si è fondato su elaborati grafici allegati all’atto notarile di compravendita del 1955 e di pareri della commissione edilizia risalenti al medesimo anno, i quali tuttavia si connotano per « l’assoluta inidoneità allo scopo ». Si tratterebbe infatti di « disegni » che « non possono definirsi un progetto » e di accertamenti di un organo consultivo preposto al rilascio di pareri tecnici non vincolanti e pertanto non sufficienti a suffragare l’ipotesi dell’ampliamento del locale commerciale con occupazione della proprietà comunale. In contrario si sostiene che ai sensi dell’art. 9- bis del testo unico dell’edilizia dovrebbe invece attribuirsi rilievo preminente alle informazioni catastali di primo impianto e nel caso di specie all’accatastamento del 1956, il quale « rappresenta l’immobile nello stato attuale ossia comprensivo del cosiddetto ampliamento mediante scavo in galleria », da cui si potrebbe evincere l’esistenza di un titolo edilizio a suo tempo rilasciato. Dall’accatastamento è stata poi tratta la planimetria catastale del 15 giugno 1956, allegata all’atto di provenienza in data 26 luglio 1956, rep. n. 25091, richiamato nell’atto di acquisto dei ricorrenti. Nondimeno, dei rilievi ora richiamati la sentenza non avrebbe minimamente tenuto conto, così come non sarebbero stati adeguatamente valutati in sede di verificazione.

3. Con un terzo motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia e di lesione dell’affidamento, in ragione del « lasso di tempo trascorso tra la costruzione dell’opera e la pronuncia dell’ordinanza ingiunzione, più di 60 anni ». A questo riguardo si sottolinea che lo stato dell’immobile « era pacificamente noto al Comune di Sanremo già dal 1955 » e la sua regolarità edilizia era stata attestata dall’amministrazione comunale nel 2010.

4. I motivi sono infondati.

5. Il primo, con il quale si adombra un’incertezza dell’oggetto del provvedimento repressivo impugnato, ed in particolare degli interventi edilizi considerati abusivi e in relazione ai quali è stato ingiunto il ripristino dello stato legittimo dell’immobile, si indirizza ad un mero errore materiale nell’elencazione degli abusi medesimi, evidentemente inidoneo a creare incertezze di sorta sul contenuto dispositivo del provvedimento e dunque privo di attitudine ad invalidare quest’ultimo. L’errore in questione si sostanzia nella ripetizione della stessa lettera, « A » nell’elenco alfabetico degli abusi accertati, in numero di cinque, ed indicati nel corpo della motivazione del provvedimento. Esso non è tuttavia riprodotto nel dispositivo, in cui alla prima « A » segue la « B » e così via, fino alla « E » finale, laddove invece nell’elenco contenuto in motivazione a causa della ripetizione della prima lettera l’ultima è la « D ».

6. A questa discrasia si contrappone il fatto che gli abusi accertati sono descritti in modo identico nella motivazione e nel dispositivo. Su di essi i ricorrenti hanno quindi potuto articolare le proprie censure di legittimità nel presente giudizio. Risulta dunque palese il carattere meramente materiale del descritto errore, non incidente sulla determinazione volitiva dell’amministrazione comunale, a sua volta assunta sulla base degli accertamenti da essa svolti.

7. Sono infondate anche le censure con le quali si contesta lo scavo in galleria e la creazione di un locale interno all’immobile adibito a ristorante di proprietà dei ricorrenti, ulteriore rispetto a quello esistente al momento della vendita al Comune di Sanremo del soprastante terreno adibito a parco pubblico. Sul punto l’esito della verificazione svolta in primo grado ha consentito di accertare quanto già ricavabile dall’atto di vendita all’amministrazione comunale della soprastante area. Come infatti deduce quest’ultima, dal tipo di frazionamento allegato al titolo, che dunque descrive graficamente la consistenza dell’unità immobiliare sottostante rimasta in proprietà privata, alla società dante causa dei ricorrenti, emerge chiaramente che la stessa (identificata con il n. 65 C) si compone di un locale avente direttamente affaccio sulla via pubblica, senza l’ulteriore locale interno accertato come abusivamente realizzato in epoca successiva.

8. Lo sconfinamento nel sottosuolo della sovrastante proprietà comunale si ricava quindi dalla sovrapposizione tra le due particelle catastali costituite a seguito del rogito notarile 1955, e cioè la n. 480, oggi di proprietà dei ricorrenti, e la n. 330, relativa al parco di proprietà pubblica. Il documento che rappresenta graficamente lo sconfinamento, attraverso la sovrapposizione degli elaborati planimetrici quali derivanti dal frazionamento conseguente all’atto di vendita, è il n. 6 delle produzioni del Comune di Sanremo nel giudizio di primo grado.

9. In contrario non può essere richiamato l’accatastamento del 1956, pur astrattamente utilizzabile ai fini della ricostruzione dello stato legittimo di un immobile, ai sensi del più volte citato art. 9- bis del testo unico dell’edilizia, e che sebbene di un solo anno successivo all’atto di vendita include nell’unità immobiliare sottostante anche il locale interno. Il documento ha infatti valore fiscale e non già di prova sul piano civilistico della consistenza ed estensione di diritti immobiliari trasferiti ed acquistati, la quale nel caso di specie, di abuso su proprietà pubblica ex art. 35 del testo unico dell’edilizia, assume rilievo decisivo.

10. A comprova dell’abusiva realizzazione del locale, attraverso lo scavo nel terreno sottostante al parco pubblico, in violazione del diritto dominicale dell’amministrazione quale acquisito con il più volte richiamato atto di vendita del 1955, ai sensi dell’art. 840 cod. civ., si pone il coevo verbale della commissione edilizia (del 13 dicembre), con il quale il rilascio del titolo in favore della società alienante al Comune di Sanremo, oltre che dante causa dei ricorrenti, viene sospeso in ragione dell’accertato scavo abusivo.

11. Contrariamente a quanto si sostiene nell’appello, benché proveniente da un organo amministrativo con funzioni consultive, il parere è comunque idoneo a costituire prova del fatto ivi attestato, in assenza di contestazioni avversarie. In senso convergente all’effetto di arresto procedimentale da esso derivante si pone la circostanza per cui non consta che per i medesimi lavori sia mai stato rilasciato alcun titolo edilizio.

12. L’assenza di elementi a fondamento degli assunti di parte ricorrente consente pertanto di ritenere legittimamente svolta la verifica amministrativa sullo stato legittimo dell’immobile in contestazione nel presente giudizio, ai sensi dell’art. 9- bis del testo unico dell’edilizia, e dunque provato l’abuso su terreno pubblico su cui a sua volta si basa l’intervento repressivo ai sensi dell’art. 35 del medesimo testo di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380.

13. Per il resto va dato atto che, come rilevato dalla sentenza di primo grado, sulle altre contestazioni di abusi non vi sono censure specifiche.

14. Con l’ultimo ordine di contestazioni, quali riproposte a mezzo del presente appello, si censura invece l’intervento repressivo nella sua globalità per la notevole distanza temporale rispetto alla commissione degli abusi, ai quali i ricorrenti, divenuti proprietari in epoca successiva, sarebbero estranei e dunque si troverebbero in situazione soggettiva di buona fede rispetto allo stato legittimo dell’immobile a suo tempo acquistato. Sennonché anche sotto quest’ultimo profilo l’impugnazione è infondata, dal momento che la responsabilità dei ricorrenti prescinde dal loro stato soggettivo e per contro si fonda sugli accertati abusi e sul loro rapporto dominicale sull’immobile da questi interessato, ai sensi dell’art. 31, comma 2, del testo unico dell’edilizia. Va aggiunto al riguardo che il tempo trascorso dalla commissione dei medesimi abusi non consuma il potere repressivo in materia edilizia attribuito alla competente autorità comunale, secondo giurisprudenza consolidata, espressa tra l’altro anche a livello nomofilattico (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

15. Il medesimo stato psicologico e l’incontestata estraneità dei ricorrenti agli abusi, oltre che l’obiettiva difficoltà degli accertamenti sui profili controversi, giustifica nondimeno la deroga al criterio della soccombenza in punto spese del presente giudizio d’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026, tenutasi in modalità telematica, con l’intervento dei magistrati:

IO NC, Presidente FF, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IO NC

IL SEGRETARIO