N. 05245/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02280 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05245/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5245 del 2025, proposto dalla signora -
OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Fachile, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Oslavia 30;
contro
l'Ufficio Territoriale del Governo Roma, il Ministero dell'Interno in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale Dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Prima) n. 156/2025, resa tra le parti, N. 05245/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ufficio Territoriale del Governo Roma e del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. NT SI
RR e viste le conclusioni delle parti come in atti.;
FATTO e DIRITTO
1. Con istanza del 22.7.2020, il signor -OMISSIS-, in qualità di datore di lavoro, denunciava, ai sensi dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34/2020, la regolarizzazione di un contratto di lavoro in essere con la cittadina -OMISSIS-, signora -OMISSIS-, con mansioni di “badante convivente per accudire persona con invalidità civile con necessità di accompagno per venticinque ore lavorative settimanali”.
In data 14.10.2020, ossia a seguito della presentazione di detta domanda, il datore di lavoro decedeva, senza lasciare figli che potessero subentrare nel rapporto di lavoro; che si interrompeva in pari data, come dichiarato dal nipote signor -OMISSIS-, nominato erede.
In data 9.4.2024 lo Sportello Unico per l'Immigrazione di Roma ha convocato le parti, respingendo con successivo decreto 23 luglio 2024 la vista istanza sul presupposto della asserita insussistenza di un formale rapporto di lavoro con l'originario datore.
1.2. L'odierna appellante, nel contestare la sussistenza dei presupposti per emettere il provvedimento di diniego nei suoi confronti, anche alla luce della Circolare congiunta del Ministero dell'Interno e del Ministero del Lavoro del 24 luglio 2020, lo ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e ne ha chiesto, previa sospensione dell'efficacia, l'annullamento con istanza subordinata di rilascio di un permesso di soggiorno “per attesa occupazione”. N. 05245/2025 REG.RIC.
1.3. Nel primo grado del giudizio si è costituito il Ministero dell'Interno istando per la reiezione del ricorso.
1.4. Con la sentenza n. 156, pubblicata il 7 gennaio 2025, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso sul rilievo che la documentazione prodotta dall'interessato non dimostrava la sussistenza dei presupposti della regolarizzazione richiesta ai sensi del dl 34/2020, con particolare riguardo alla esistenza -al tempo dell'istanza- di un rapporto lavorativo di fatto in favore della ricorrente; né
l'Amministrazione avrebbe potuto rilasciare il permesso di soggiorno per attesa occupazione.
1.5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la cittadina straniera, reiterando, in chiave critica, i motivi già esposti in primo grado, e ne ha chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.
1.6. Si è costituito anche in questo grado di giudizio il Ministero dell'interno per chiedere la reiezione del ricorso.
1.7. Nella camera di consiglio del 10 luglio 2025, fissata per l'esame della domanda sospensiva proposta dall'appellante, il Collegio, con ordinanza n. 539, ha accolto l'istanza incidentale.
2. All'udienza del 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.
3. L'appello risulta fondato per le ragioni che seguono.
3.1.Come brevemente suesposto in fatto, il decreto prefettizio -a seguito di verifiche effettuate da parte dello Sportello Unico di emersione dal lavoro irregolare- ha respinto l'istanza perché il contratto di lavoro indicato nella domanda di emersione non sarebbe stato mai instaurato anteriormente al decesso del datore di lavoro, determinando di fatto la carenza del requisito previsto dal comma 4 del citato art.103. N. 05245/2025 REG.RIC.
3.2. Nella prospettazione dell'Amministrazione appellata, “la mera promessa di assunzione, non è dunque dotata dei requisiti di cui alla fattispecie prevista da quest'ultima previsione normativa”.
3.3. In disparte le vicende relative alla instaurazione o meno di un contratto di lavoro, anteriormente alla convocazione dell cittadina straniera, a causa del decesso -nelle more- del datore di lavoro, la questione che viene in rilievo, ai fini della possibilità di rilascio del permesso di soggiorno e, di conseguenza della legittimità o meno del provvedimento di diniego, concerne la idoneità della trasmissione della domanda con contestuale promessa di assunzione ad instaurare un valido iter di regolarizzazione, interrotto a causa di un fatto non imputabile al ricorrente, quale è stato il decesso del datore già abbisognevole di assistenza; tenuto conto altresì che la legge non ha previsto alcun onere di comunicazione ulteriore rispetto alla trasmissione della domanda e della promessa di assunzione. Né risulta per vero specificato espressamente nella normativa di riferimento che, dopo la trasmissione dell'istanza, fosse necessaria, a pena di improcedibilità della domanda rispetto alla fase successiva, la formalizzazione del contratto.
3.4. Questo è un aspetto centrale nell'analisi della questione in termini di principi generali dell'ordinamento giuridico amministrativo, in particolar modo rispetto al principio della buona fede. Come più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, anche nell'ambito del diritto dell'immigrazione, la buona fede è un concetto giuridico generale che si riempie di contenuto a seconda della fattispecie che viene in rilievo. Superando le problematiche che derivano dalla ricerca di una nozione unitaria di buona fede, rispetto alle quali è sufficiente in questa sede richiamare il nucleo precettivo costituito dai doveri di correttezza e lealtà, il principio de quo è oggi innalzato a clausola generale dell'ordinamento giuridico, in grado di permeare ogni ambito del diritto. Sebbene la buona fede trovi il proprio terreno di elezione nel diritto civile, in particolare nella materia delle obbligazioni, il principio in esame permea N. 05245/2025 REG.RIC.
anche il diritto amministrativo non soltanto quando l'Amministrazione opera jure privatorum, ma anche quando pone in essere la sua attività tipicamente autoritativa.
Tale principio generale si declina, in concreto, nell'impossibilità di pretendere dal privato uno sforzo superiore rispetto a quello richiesto dall'ordinaria diligenza nei rapporti con la pubblica amministrazione.
3.5. Venendo al caso di specie, la procedura di regolarizzazione si è invero svolta nell'arco di circa tre mesi, con poche indicazioni pratiche. Solo con circolare del 24 luglio 2020 (quindi, solo qualche giorno prima del termine per la trasmissione delle domande prevista per il 15 agosto), il Ministero dell'Interno e il Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali hanno fornito degli indirizzi interpretativi – sebbene non vincolanti, trattandosi, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, di soft law – in merito alla questione dell'”avvio/prosecuzione dell'attività lavorativa nelle more della definizione della procedura di lavoro”. Il tenore letterale della suddetta circolare – indirizzata alle amministrazioni competenti ma fruibile agli utenti che avrebbero potuto ricavarne delle indicazioni di massima – neppure era risolutiva sul punto.
3.6. Dal richiamato quadro normativo anche alla luce delle indicazioni contenute nella circolare prot. 2399, non emerge in maniera chiara ed inequivoca l'onere, in capo al datore di lavoro, di instaurare un rapporto di lavoro prima della convocazione per la sottoscrizione del cosiddetto “contratto di soggiorno”, ben potendosi, al contrario, desumere la possibilità di attendere l'esito della procedura, a cui sarebbe assegnato un effetto legittimante. Tale lacuna normativa, accompagnata da un corpo di disposizioni di soft law, specie se riferita ad un procedimento caratterizzato da urgenza, non può dirsi aderente al principio di buona fede.
3.7. A ciò aggiungasi che, nel caso di che trattasi, risulta dirimente anche il consolidato orientamento giurisprudenziale sui rapporti contrattuali di fatto. La giurisprudenza ha avuto modo di individuare alcuni criteri distintivi che possano ricondurre ogni N. 05245/2025 REG.RIC.
rapporto di fatto ora al contratto di lavoro subordinato, ora al rapporto di lavoro autonomo. Tra gli elementi sintomatici di sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, espressamente individuati dalla Corte di cassazione (ex plurimis, ordinanza n. 7587 del 27.3.2018), viene in rilievo, anzitutto, la piena disponibilità del prestatore nei confronti del datore (nel caso che occupa certamente sussistente), nonché l'interesse di quest'ultimo ad assumere il dipendente con assoggettamento al potere organizzativo ed alla continuità della prestazione, oltre che all'osservanza di un orario e alla retribuzione. Pur avendo natura meramente sussidiaria e non decisiva, possono costituire indici rivelatori della subordinazione, idonei anche a prevalere sull'eventuale volontà contraria manifestata dalle parti, ove incompatibili con l'assetto previsto dalle stesse, l'aver offerto al lavoratore una idonea sistemazione alloggiativa, tutti elementi questi dimostrati dalla parte appellante e non presi in considerazione dall'amministrazione, né dal primo giudice.
3.8. D'altro canto, come già rilevato da questa Sezione, se è vero che il sopravvenuto decesso del datore di lavoro potrebbe in astratto condurre al rigetto della dichiarazione di emersione in assenza dell'instaurarsi di un rapporto di lavoro, è però indubbio che proprio tale circostanza non può tornare in danno del lavoratore, al quale la legge ha inteso riconoscere almeno il permesso di soggiorno per attesa occupazione.
Ragionando diversamente, verrebbe frustrata la ratio di evidente favore per il lavoratore irregolare straniero che non possa ottenere l'emersione per causa a sé non imputabile, specie in quelle situazioni lavorative - quale quella di assistenza a persona anziana - governate dalla precarietà e caducità del rapporto.
3.9. Ne segue che il provvedimento impugnato, nel respingere la domanda di emersione, ha omesso di verificare i presupposti previsti dal citato art. 5, comma 11- bis, per poter assicurare al lavoratore straniero una condizione di permanenza sul territorio dello Stato per offrirgli una estrema chance di regolarizzare la propria posizione. N. 05245/2025 REG.RIC.
L'amministrazione avrebbe dovuto infatti rilasciare all'odierna appellata un permesso di soggiorno per attesa occupazione (richiesta fatta in subordine dall'odierno appellate), in linea con la più recente giurisprudenza di questa Sezione la quale, anche in tema di applicazione dell'articolo 42 del d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2022, n. 122, è nel senso che l'unica possibilità per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è legata all'interruzione di un precedente rapporto di lavoro cessato per causa non imputabile al lavoratore, come nel caso che qui occupa in cui il datore sia deceduto anteriormente alla convocazione delle parti interessate (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 maggio 2025, n.
4679; id., 11 aprile 2025, n. 3158; id., 24 marzo 2025, n. 2403).
4. In conclusione, per i suesposti motivi, l'appello va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.
Sussistono i presupposti per la conferma dell'ammissione al patrocinio dello Stato già disposto anticipatamente dalla competente commissione e pertanto si procede alla liquidazione del compenso nella somma omnicomprensiva di euro 3.000,00 (tremila).
5. - Sussistono altresì i presupposti per la compensazione delle spese relative al doppio grado di giudizio in considerazione della particolarità della fattispecie in esame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado.
Spese del doppio grado compensate
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento N. 05245/2025 REG.RIC.
delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le generalità della cittadina -OMISSIS-.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
IO CA, Presidente F/F
NT SI RR, Consigliere, Estensore
Angelo Roberto Cerroni, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Enzo Bernardini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
NT SI RR IO CA
IL SEGRETARIO N. 05245/2025 REG.RIC.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.