Pubblicato il 11/03/2026

N. 01979/2026REG.PROV.COLL.

N. 06914/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6914 del 2025, proposto da EL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Griselli, Marco Salina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Luisa Londei, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 977/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Verona e della Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 il Cons. LU FU e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

La società EL s.r.l., proprietaria di un immobile ubicato nel comune di Verona, demolito nel 2013 e mai ricostruito a causa di vincoli idraulici, ha chiesto di ottenere copia di un parere legale rilasciato dall’Avvocatura della Regione del Veneto.

Tale parere, ad avviso della EL, escluderebbe la perdurante vigenza del Regolamento Ansaldi del 1819, che impone nella zona in esame una fascia di rispetto idraulico di venti metri dal fiume Adige. Il documento si rivelerebbe, pertanto, utile per la Società EL al fine di chiarire la normativa applicabile in vista della valutazione della correttezza delle modalità di ripristino dei luoghi richieste dalla Regione all’esito del contenzioso conclusosi in senso interamente sfavorevole alla stessa EL avanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e alla Corte di Cassazione.

La Regione ha rigettato la prima istanza di accesso (25 ottobre 2024), sostenendo che EL non avesse dimostrato un interesse concreto e attuale alla conoscenza del documento. Successivamente, EL ha reiterato la richiesta con una seconda istanza (17 dicembre 2024), integrando le motivazioni a supporto dell’accesso difensivo in precedenza richiesto e chiedendo l’accesso anche ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013. Anche questa seconda istanza è stata rigettata dalla Regione con provvedimento del 17 gennaio 2025, che ha ribadito l’inaccessibilità del parere legale per ragioni di segreto professionale e riservatezza.

EL ha impugnato il primo diniego con il ricorso introduttivo di primo grado e il secondo con motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento di entrambi i provvedimenti e l’accertamento del diritto di accesso ai documenti.

Il T.a.r, con la decisione 13 giugno 2025, n. 977, ha respinto il ricorso, sul rilievo per il quale i pareri legali acquisiti dalle Pubbliche Amministrazioni sarebbero accessibili solo quando assolvano a una funzione endoprocedimentale, ossia quando siano strettamente correlati a un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato, circostanza, quest’ultima, ritenuta come non ravvisabile nel caso sottoposto al suo esame.

La EL s.r.l. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si sono costituiti il Comune di Verona e la Regione Veneto, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

All’udienza del 13 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame, la EL lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il ricorso per motivi aggiunti articolato in primo grado.

A sostegno del motivo di appello in esame, la società evidenzia che, in primo luogo, la documentazione oggetto della istanza ostensiva non concernerebbe un parere legale mai in precedenza reso noto e dal contenuto sconosciuto, bensì un parere di già di fatto divulgato, sia pure in una versione informale.

Inoltre, a dispetto di quanto affermato nella decisione impugnata, ad avviso dell’appellante, nel caso in esame non verrebbe in rilievo un parere reso con riferimento ad un “determinato contenzioso”, in essere o potenziale, bensì con riferimento a un chiarimento chiesto, su impulso del Comune di Verona, dalla Direzione regionale della Difesa del Suolo.

Assume, in particolare, l’appellante che, benché nel parere si faccia riferimento anche alla rilevanza della questione per ipotetici contenziosi pendenti o futuri, sarebbe nondimeno evidente che l’oggetto di esso riguarderebbe, nella sostanza, l’interesse della Regione di comprendere quali siano gli spazi regolamentari della materia a lei assegnati.

Il motivo è infondato.

Secondo un costante indirizzo interpretativo, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni cogenti per discostarsi, i pareri legali sono sottratti alla disciplina dell’accesso documentale, ai sensi dell’articolo 24, comma 1, lettera a), l.n. 241/1990, in ragione del principio di tutela del segreto professionale previsto dagli articoli 622 del codice penale, 200 del codice di procedura penale, 249 del codice di procedura civile e 6 l.n. 247/2012, recante la “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense”, al quale è improntato il rapporto tra il professionista ed il cliente (sul punto, ex multis , Cons. St., Sez. V, n. 2380/2022; Sez. III, n. 808/2020; Sez. III, n. 2890/2018).

In tal senso si trae comunemente argomento dall’esigenza di salvaguardare la strategia difensiva della parte, che non può essere obbligata a rivelare ad alcun soggetto, e tanto meno al suo avversario, attuale o potenziale, gli argomenti in base ai quali intende confutare la sua pretesa (cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 4143/2025; Sez. V, n. 1049/2025; Sez. IV, n. 1336/2020; Sez. VI, n. 7232/2010; Sez. V, n. 3119/2008; Sez. V, n. 1893/2001; T.a.r. Lazio, Roma, n. 11472/2024).

Ad ulteriore sostegno di questa conclusione, si è, in maniera condivisibile, rilevato come l’accessibilità ai pareri legali implicherebbe anche la violazione della riservatezza che connota il rapporto tra cliente e professionista, espressione delle garanzie difensive di cui all’articolo 24 della Costituzione, oltre che l’alterazione del principio di parità delle armi delle parti nel processo di cui agli artt. 111 della Costituzione, 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Alla luce di tali coordinate interpretative, come correttamente affermato nella decisione impugnata, l’unica possibilità di deroga al divieto di accessibilità ai pareri legali è configurabile quando gli stessi abbiano avuto una specifica funzione “endoprocedimentale”, risultando correlati ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato, dovendosi ritenere che, al di fuori di tale caso, l’Amministrazione deve poter fruire di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento (cfr., anche Cons. St., Sez. III, n. 808/2020).

Da quanto osservato discende che il discrimine in ordine all’ostensibilità o meno di un parere legale si riscontra in quella che è stata definita la cd. “procedimentalizzazione del parere”.

Ai fini della ricorrenza della c.d.“procedimentalizzazione” dei pareri legali, deve ritenersi che non sia sufficiente il mero richiamo formale ad un parere legale in un provvedimento, ma sia necessario che tale parere riceva, da un punto di vista sostanziale, un qualche rilievo nella motivazione del provvedimento, ipotesi da escludersi quando il parere legale, come accaduto nel caso in esame, non rivesta alcun rilievo nell’economia della motivazione del provvedimento.

Ad analoghe conclusioni è giunta anche l’A.n.a.c. nel punto 6.2 (“Altri casi di segreto o di divieto di divulgazione”) della delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, recante “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013” (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 10.01.2017, n. 7).

In applicazione di tali principi, occorre rilevare come sia l’Unità Organizzativa del Genio Civile SOS Lavori e Servizi tecnici hanno dichiarato che non vi sono provvedimenti che richiamano, quale atto endoprocedimentale, il parere dell’Avvocatura regionale relativo alla vigenza ed all’applicazione del regolamento Ansaldi”.

Non trova, inoltre, riscontro nella documentazione in atti l’affermazione della parte appellante secondo la quale la documentazione richiesta sarebbe già stata oggetto di diffusione, sia pure a livello informale, non avendo la parte appellante al riguardo neppure indicato quando e da parte di chi sarebbe stata fornita tale bozza di parere.

Parimenti non provato è l’assunto secondo cui il parere dell’Avvocatura regionale sarebbe stato fornito al Comune di Verona in merito alla vigenza e all’applicazione del citato Regolamento Ansaldi del 1819.

Tale assunto, di contro, è radicalmente smentito dal tenore letterale del parere di cui trattasi, il quale espressamente fa riferimento alla sua rilevanza in relazione rilevanza in relazione a contenziosi pendenti o futuri.

Con un secondo mezzo di gravame la società appellante ha riproposto le censure articolate con il ricorso introduttivo di primo grado, assumendo che tali censure sarebbero rimaste assorbite nella decisione impugnata.

Il motivo è inammissibile per mancata specificazione dei motivi di appello, in violazione dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm..

Il Collegio ricorda, al riguardo, che il principio di specificità dei motivi di impugnazione posto dalla predetta norma codicistica impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è infatti una revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (tra tante, Cons. Stato, V, Cons. Stato, V, 8 aprile 2021, n. 2843; 26 agosto 2020, n. 5208).

Nel caso in esame, la parte appellante, muovendo dalla erronea premessa che il T.a.r. Veneto, con la decisione impugnata avrebbe assorbito per motivi sviluppati nel ricorso di primo grado, mentre in realtà come emerge testualmente dalla decisione di primo grado si è ritenuto “il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati in relazione a ciascuna delle censure, che possono essere esaminate congiuntamente per la loro stretta connessione”, dalla pagina 13 alla pagina 16 dell’atto di appello, si è limitata a riproporre i motivi del ricorso di primo grado, formulando in tal modo censure direttamente avverso gli atti in prime cure impugnati, senza in alcun modo criticare le argomentazioni sviluppate in relazione ad essi dal Ta.r..

Il Collegio non può quindi che ribadire come, secondo un costante indirizzo interpretativo, l’appello non può limitarsi a una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi in primo grado, dovendo contenere una puntuale critica ai capi della sentenza appellati; a tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica specifica della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (di recente, Cons. Stato, VI, 30 dicembre 2021, n. 8715; V, 19 aprile 2021, n. 3159).

In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della decisione impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila), oltre accessori di legge, pro quota, in favore del Comune di Verona e della Regione del Veneto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NZ NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

LU FU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU FU	NZ NE

IL SEGRETARIO