Pubblicato il 02/12/2025

N. 09493/2025REG.PROV.COLL.

N. 08766/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8766 del 2023, proposto dalla Eredi di Mariani Sergio s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Vetro e Alberto Comelli, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove 21
Ministero della Cultura, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi 12
Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma, non costituita in giudizio

nei confronti

PI RE, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda- bis ) n. 7175/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero della Cultura;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere AB IE e uditi per le parti gli avvocati Antonio Colavecchio, per delega dell’avvocato Francesco Vetrò, e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante indicata in intestazione agisce per l’annullamento della determinazione di Roma Capitale - Municipio I centro in data 30 dicembre 2021, n. 3195 (prot. n. 212769), con la quale le è stato ingiunto di « rimuovere o demolire gli interventi abusivamente realizzati in via di Monte AC 29, p. I-p. II ». Il provvedimento repressivo impugnato, unitamente agli atti presupposti, concerne l’immobile di proprietà dell’appellante, di risalente edificazione, adibito fino ad oggi a ristorante, censito a catasto al foglio 517, particella 54, subalterni 2 e 3 (rispettivamente piano primo e secondo). Dal punto di vista urbanistico l’immobile ricade in zona omogenea “A” dello strumento urbanistico generale e nel perimetro della Città Storica e come tale è considerato bene paesaggistico tutelato ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, oltre che gravato da vincoli di tipo archeologico e cimiteriale.

2. Il regime urbanistico e di tutela vincolistica ora richiamato è stato posto a base del provvedimento impugnato, in cui le violazioni edilizie contestate, di cui è stata ingiunta la rimozione e/o demolizione, sono state accertate all’esito di un sopralluogo e del raffronto con i documenti a disposizione dell’amministrazione comprovanti lo stato legittimo dell’immobile. Gli esiti dell’istruttoria sono compendiati in un’apposita relazione tecnica (in data 22 gennaio 2021, prot. n. 10244) e gli abusi, cronologicamente collocati in un periodo dal 1942 al 1989, sono così descritti nel provvedimento impugnato: trasformazione della facciata e della copertura del fabbricato; frazionamento dell’unità immobiliare con chiusura muraria di un vano di passaggio, accorpamento di un vano ad un’altra unità immobiliare, chiusura della scala di collegamento al terrazzo soprastante e suo accorpamento della medesima ad un’altra unità confinante; trasformazione del tetto a falde in terrazza praticabile; realizzazione di un manufatto ad uso deposito in sopraelevazione sulla terrazza esistente.

3. Qualificati come interventi di ristrutturazione e manutenzione ordinaria, se ne è quindi ritenuta l’illegittimità. Le norme violate sono state individuate negli artt. 16 e 19 della legge regionale del Lazio 11 agosto 2008, n. 15 ( Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia ); e nell’art. 21 del citato codice dei beni culturali e del paesaggio, a causa della mancanza dell’autorizzazione della competente Soprintendenza. Nel complesso i medesimi interventi sono stati considerati tali da dare luogo ad una « stabile trasformazione del territorio », realizzata in assenza dei necessari titoli edilizi e degli atti di assenso da parte dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica del luogo.

4. In primo grado, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma la società odierna appellante formulava censure con cui deduceva l’illegittimità del provvedimento repressivo sotto plurimi profili, tutti giudicati infondati con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

5. Venivano innanzitutto respinte le censure con cui si contestava che in ragione dell’epoca di realizzazione delle opere fosse necessario il previo assenso sul piano edilizio. Al riguardo la sentenza statuiva che sin dal 1931, data di approvazione del piano regolatore generale di Roma, tutte le trasformazioni edilizie su immobili rientranti nel centro abitato della città erano sottoposte al previo titolo abilitativo. Soggiungeva sul punto che dai documenti prodotti dalla società ricorrente non era possibile risalire ad un’epoca anteriore quanto alla loro realizzazione.

6. Del pari era respinto l’assunto secondo cui le norme sanzionatorie edilizie vigenti all’epoca di adozione del provvedimento impugnato non opererebbero rispetto a fatti pregressi alla loro entrata in vigore. In contrario era richiamata la natura permanente degli illeciti in materia edilizia.

7. Con riguardo ai restanti motivi di ricorso, veniva innanzitutto considerato irrilevante il fatto che il vincolo archeologico imposto sull’edificio risale al decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali del 15 novembre 1990, mentre secondo gli accertamenti della stessa amministrazione comunale gli abusi sarebbero antecedenti. In contrario, la sentenza rilevava che il vincolo apposto con il decreto ministeriale non ha ad oggetto il singolo immobile di proprietà della società ricorrente ma l’intera area in cui esso è presente, e cioè il Monte AC e che esso non implica il riconoscimento dello stato legittimo dell’immobile dal punto di vista edilizio.

8. La pronuncia di primo grado respingeva poi la censura di incompetenza del Municipio ad adottare l’ordine di demolizione di un bene vincolato. Statuiva al riguardo che la contestazione era inficiata dall’errato presupposto secondo cui il vincolo inerirebbe all’immobile di proprietà della società ricorrente e non già l’intero Monte AC, in cui esso si inserisce. Pertanto, è stato ritenuto legittimamente seguito il procedimento di legge da parte del municipio competente, attraverso l’acquisizione parere della competente Soprintendenza a fini sanzionatori, ai sensi dell’art. art. 33, comma 4, del testo unico dell’edilizia, relativo ad immobili in zona omogenea “A”.

9. In relazione alle contestazioni di sproporzione della sanzione demolitoria applicata, rispetto all’alternativa data da quella pecuniaria, ai sensi dell’art. 33, comma 2, del testo unico dell’edilizia, la sentenza statuiva che esse erano devolute alla fase di esecuzione del provvedimento.

10. Infine, con riguardo all’asserita sanabilità di alcuni abusi contestati, la sentenza affermava che la questione avrebbe dovuto formare oggetto di apposita istanza di sanatoria ex art. 37 del testo unico dell’edilizia, da presentare entro il termine assegnato per ottemperare all’ordinanza di demolizione, cosa non avvenuta nel caso di specie.

11. Per la riforma della sentenza di primo grado l’originaria ricorrente ha proposto appello, al quale resistono Roma Capitale e il Ministero della cultura.

DIRITTO

1. Con il primo motivo d’appello si censura l’assunto della sentenza secondo cui nella città di Roma ogni trasformazione edilizia era soggetta al titolo ad edificare sin dal 1931, quando è entrato in vigore il piano regolatore capitolino. Il rilievo sarebbe integrativo della motivazione del provvedimento impugnato, privo invece di una ricostruzione della normativa vigente all’epoca dei pretesi abusi e delle norme di legge in ipotesi violate; e nel quale, per contro, si sarebbero erroneamente indicati quali norme violate quelle attualmente vigenti, ma non ancora tali all’epoca in cui gli abusi sono collocati nel tempo, e cioè tra il 1942 e il 1989. Oltre alla non consentita integrazione in sede giurisdizionale della motivazione del provvedimento, in funzione di sanatoria delle lacune motivazionali inerenti al decisivo profilo della ricostruzione delle violazioni edilizie commesse, sarebbe stato violato il diritto di difesa in giudizio, poiché la questione dell’obbligo del titolo abilitativo già a partire dal 1931 non era mai stata sollevata dall’amministrazione comunale e nemmeno dallo stesso giudice di primo grado (pronunciatosi in sede cautelare). A questo riguardo viene sottolineato che sarebbe invece stato onere di controparte allegare l’esistenza del piano regolatore del 1931 e provarne l’applicabilità al caso di specie, data la natura non normativa dell’atto, per il quale non opera la rilevabilità in via ufficiosa secondo il brocardo iura novit curia .

2. Quindi sono riproposte le censure di carente istruttoria degli accertamenti posti a base dell’ingiunzione a demolire. Nello specifico, non costituirebbe prova sufficiente la fotografia tratta dall’archivio del Museo di Roma, in tesi risalente al 1942, e tuttavia non realizzata in operazioni di monitoraggio del territorio. Si aggiunge che la relazione tecnica, sulla cui base è stato emesso il provvedimento sanzionatorio, riconosce che a causa della mancanza di documenti di impianto catastale e di planimetrie dell’immobile i pretesi abusi sono stati compiuti in « date imprecisate » e che è « difficile datare i lavori ». Si ribadisce anche l’erroneo richiamo alla normativa in materia edilizia nazionale e regionale ad oggi vigente, rispetto ad asseriti abusi certamente databili in epoca anteriore alla loro entrata in vigore. L’assenza di elementi istruttori e l’incertezza sul quadro normativo per essi applicabile renderebbe dunque la sanzione estrema della demolizione contrastante con il principio di proporzionalità, che con motivazione insufficiente la sentenza di primo grado avrebbe erroneamente respinto attraverso il richiamo alla possibilità di sostituzione ex art. 33, comma 2, del testo unico dell’edilizia con la sanzione pecuniaria.

3. Con un ulteriore motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione del divieto di matrice penalistica di non retroattività, operante anche nel diritto amministrativo sanzionatorio. Viene al riguardo sottolineato che il divieto di retroazione sarebbe riferibile tanto al regime vincolistico quanto alla disciplina urbanistico-edilizia sulla cui base è stato emesso l’ordine di demolizione. Da quest’ultimo punto di vista si ribadisce l’erroneità del richiamo al piano regolatore generale del 1931 (ed in particolare l’art. 13 delle norme tecniche di attuazione, citato dalla sentenza quale disposizione legittimante l’intervento repressivo) e al carattere permanente degli illeciti edilizi, che si contesta essere avvenuti. Anche in relazione al regime vincolistico ricostruito nel provvedimento impugnato, se ne assume il carattere posteriore rispetto agli interventi edilizi contestati. Si assume inoltre radicalmente non operante il vincolo cimiteriale, dal momento che, in primo luogo, l’immobile è situato ad una distanza superiore a quella minima di 200 metri ed inoltre perché l’abuso contestato non concerne la realizzazione di un nuovo edificio.

4. Con un ulteriore motivo d’appello si deduce l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha ritenuto provata la legittimità degli interventi contestati. Al riguardo, con specifico riferimento alle opere esterne viene riproposto l’assunto secondo cui essi sarebbero risalenti ad epoca antecedente all’entrata in vigore della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 (31 ottobre 1942), in quanto limitati ad una ristrutturazione edilizia con trasformazione della facciata non avrebbero richiesto alcun assenso dell’amministrazione comunale. Con specifico riguardo alla trasformazione della copertura si ribadisce che l’immobile « non è mai stato integralmente coperto da un tetto a falde » e che quest’ultimo « ha interessato una minima parte della copertura dell’immobile: quella immediatamente prospiciente la strada ». La restante copertura sarebbe invece sempre costituita « da una “terrazza praticabile”, come confermano documenti antichissimi nei quali già si dava atto di una terrazza al II piano, anche individuata come «terrazza superiore», in parte coincidente con quella attualmente esistente ». Si sostiene poi che la sostituzione della parte di tetto a falde sarebbe avvenuta « intorno al 1953, per ordine dell’Autorità (…) in quanto pericoloso » e che le complessive caratteristiche attuali, con terrazza praticabile e senza tetto a falde, troverebbe conferma « anche dalla prima aerofotografia disponibile conservata presso l’archivio della S.A.R.A. (Società Aerofotografie e Rilevamenti Fotogrammetrici), la n. 8428, strisciata n. 8, del 1960 ». Del pari non sarebbe sottoposto all’obbligo di titolo edilizio il piccolo vano di 9 mq realizzato sulla parte retrostante della terrazza, perché preesistente all’entrata in vigore della legge urbanistica. Non si tratterebbe pertanto di un manufatto realizzato in un « periodo di poco anteriore al febbraio 1989 », come supposto dall’amministrazione, in base al solo fatto che sulla coeva planimetria (febbraio 1989) è riportata la dicitura « unità afferenti edificate in sopraelevazione ». Per quanto concerne le opere interne, se ne sostiene la riconducibilità all’ipotesi della manutenzione straordinaria, ex art. 3, comma 1, lett. b), del testo unico dell’edilizia, soggette ai sensi del successivo art. 6 al regime dell’« attività edilizia libera », ivi compresi l’apertura/chiusura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio. Ne deriva che gli stessi non sarebbero sanzionabili con la demolizione, ai sensi dell’art. 16 della citata legge regionale del Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15. Il contrario assunto a base della sentenza di rigetto resa in primo grado sarebbe stato erroneamente fondato sull’asserito obbligo di titolo edilizio risalente al piano regolatore generale del Comune di Roma del 1931, in mancanza della produzione in giudizio dello strumento urbanistico che possa comprovare che l’area del AC vi fosse inclusa. Sul punto, nell’affermare l’ipotesi dell’inclusione la sentenza sarebbe fondata su « mere congetture », tratte dall’acritico recepimento delle difese dell’amministrazione resistente, oltre che in contrasto con propri precedenti su fattispecie analoghe.

5. L’erroneità della statuizione sarebbe ricavabile da plurimi rilievi:

- diversamente da quanto da essa supposto, la « fotografia prodotta in giudizio da Roma Capitale » non raffigurerebbe alcuna terrazza al primo piano (a copertura del pian terreno), ma soltanto uno stretto corridoio; la terrazza praticabile, da sempre esistente sarebbe sempre stata ubicata al secondo piano a copertura del primo e la sua esistenza sarebbe dimostrata dai documenti prodotti in giudizio;

- il contratto di locazione del 13 aprile 1946, oltre a riferirsi « al civico n. 29 », fornirebbe la prova della presenza di una terrazza soprastante il primo piano;

- dalla « diffida del 6.7.1953 » ( recte : 8 luglio 1953, prot. n. 17326) non sarebbe ricavabile alcun elemento che consenta di risalire ad un tetto a falde esteso per tutta la copertura dell’immobile;

- per contro, dall’« aerofotogrammetria del 1960 depositata in giudizio » si trarrebbe conferma dell’esistenza della copertura dell’edificio nell’attuale consistenza, con terrazza praticabile e senza tetto a falde;

- la fotografia utilizzata dai tecnici comunali per fissare al 1942 la consistenza dell’immobile si collocherebbe in realtà in epoca precedente, e dunque alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150; più precisamente dalla documentazione agli atti di causa si evincerebbe che la data riportata sull’etichetta apposta alla fotografia, 1942, non è riferita al momento dello scatto, ma a quello della catalogazione della fotografia medesima da parte del Museo di Roma, come riferito dal responsabile del sito culturale.

6. Per quanto concerne gli interventi successivi a tale epoca, individuati nelle opere interne di frazionamento e nel manufatto ad uso deposito in sopraelevazione sulla terrazza esistente, la sentenza avrebbe inoltre illogicamente adottato un approccio globale relativamente agli abusi contestati, tenuto conto della distanza temporale tra gli stessi.

7. In relazione alla sanabilità di tutti gli abusi si contesta che la società ricorrente sia tenuta ad attivarsi ai sensi del sopra citato art. 37 del testo unico dell’edilizia, data la legittimità delle opere, ma si ribadisce che prima di ordinarne la rimozione si sarebbero dovuti valutare i presupposti per una sanatoria.

8. Infine, con l’ultimo motivo d’appello sono riproposte le censure di carente istruttoria e motivazione e illogicità dell’ordine di demolizione, per avere supposto che « lo stato legittimo dei luoghi da preservare », sia quello che risulta dalla « documentazione reperita » nell’istruttoria procedimentale, senza verificare né che da questa sia effettivamente ricavabile uno stato legittimo dei luoghi, né tanto meno valutare se in ragione dei vincoli sopravvenuti l’immobile sia meritevole di conservazione. A quest’ultimo riguardo viene precisato che, contrariamente a quanto sul punto statuito dalla sentenza, il vincolo archeologico istituito con decreto ministeriale del 15 novembre 1990 è apposto sul « Monte AC e tutti gli immobili in esso scavati e ad esso addossati » e dunque anche su quello di proprietà della società ricorrente.

9. Le censure così sintetizzabili sono fondate nei termini che seguono.

10. Diversamente da quanto statuito dalla sentenza di primo grado, il provvedimento sanzionatorio impugnato si fonda su violazioni di norme edilizie di cui non è dimostrata l’applicabilità agli interventi contestati, in ragione della carente ricostruzione del regime urbanistico-edilizio vigente all’epoca di commissione. La descritta carenza si palesa a sua volta come la conseguenza dell’incerta datazione dei pretesi abusi.

11. A quest’ultimo riguardo, come dedotto nelle censure riproposte, nella relazione tecnica prodromica al provvedimento impugnato (prot. n. 10244 del 21 gennaio 2021), si suppone che la foto tratta dall’archivio del Museo di Roma ed utilizzata come base del raffronto tra l’attuale consistenza dell’immobile e quella in tesi legittimata dal punto di vista edilizio risalga al 1942. Rispetto a questo anno, considerato come termine iniziale del periodo in cui collocare gli abusi contestati, il 1989 costituirebbe invece il termine finale, perché a questa epoca risale la « prima planimetria catastale depositata » (ancorché in epoca largamente successiva, e cioè nel 2017). Più nello specifico, quale termine ultimo per il rifacimento della facciata dell’immobile viene individuato il 1982-1983, epoca di formazione dello stralcio del prospetto dell’edificio tratto dal rilievo planimetrico dell’ufficio speciale per gli interventi nel centro storico del Comune di Roma.

12. Sennonché l’accertamento così svolto è infirmato dal fatto che nessun elemento di prova consente di datare con certezza la foto al 1942. La datazione assunta dall’amministrazione a base delle proprie contestazioni è infatti smentita dalla nota illustrativa del responsabile museale, secondo cui l’indicazione di questa data va riferita non già all’epoca in cui la foto è stata scattata, ma a quella necessariamente successiva della sua catalogazione tra i documenti conservati al Museo di Roma: « la data compare sull’etichetta, presumibilmente successiva e applicata sulla fotografia all’epoca della catalogazione realizzata dopo l’ingresso nella raccolta museale » (nota della Soprintendenza capitolina del 31 ottobre 2022, prot. 34733).

13. Sul punto, risulta palese l’integrazione del provvedimento impugnato da parte della sentenza di primo grado, attraverso il riferimento al piano regolatore generale del 1931 del Comune di Roma, con il connesso regime autorizzatorio per qualsiasi modificazione agli edifici esistenti, di cui non si fa menzione alcuna nel provvedimento impugnato, e tanto meno nelle difese in giudizio dell’amministrazione resistente.

14. Dalla medesima fotografia non è poi possibile smentire la tesi di parte ricorrente, secondo cui nella parte retrostante dell’edificio, e dunque dietro il tetto a falda che ivi compare a copertura della facciata, vi fosse già a quell’epoca una terrazza praticabile, visibile dall’aerofotogrammetria del 1960 prodotta in giudizio dalla medesima parte, quale allegato alla relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado.

15. Inoltre, la rimozione della falda, contestata quale uno degli interventi di ristrutturazione abusiva, risulta invece legittimamente realizzata per ordine dell’amministrazione comunale, con la sopra menzionata diffida in data 8 luglio 1953 (prot. n. 17326), parimenti allegata alla relazione tecnica di parte, a causa dell’accertato pericolo di crollo.

16. Per i restanti interventi non viene specificato né nel provvedimento impugnato né tanto meno negli atti presupposti quale fosse il regime autorizzatorio all’epoca vigente e in tesi violato, né, conseguentemente, le sanzioni applicabili. Pertanto, il richiamo al carattere permanente dell’illecito edilizio operato dalla sentenza di primo grado si risolve in una petizione di principio, che dà per dimostrato quod demostrandum erat , e cioè se all’epoca - mai chiarita - di realizzazione degli interventi di ristrutturazione e manutenzione straordinaria che hanno interessato l’immobile ora di proprietà della società ricorrente nel corso del tempo fosse necessario un previo assenso amministrativo.

17. Con riguardo al regime vincolistico che il provvedimento assume violato, risulta innanzitutto palesemente inconferente il richiamo al vincolo cimiteriale, rispetto ad un intervento non qualificabile come nuova costruzione. Per altro verso, sono incontestabilmente successivi all’epoca di realizzazione degli abusi, quale ricostruita dalla stessa amministrazione, il vincolo archeologico, introdotto con il sopra citato decreto in data 15 novembre 1990 del Ministro per i beni culturali e ambientali, riguardante il Monte AC e gli immobili in esso scavati e addossati, tra cui quello in contestazione nel presente giudizio; e il vincolo paesaggistico, derivante ai sensi del sopra citato art. 134, comma 1, lett. c), del codice dei beni culturali e del paesaggio dall’inclusione dell’area nel perimetro della Città storica di Roma in base allo strumento urbanistico generale, risalente in base al medesimo provvedimento impugnato alla delibera consiliare del 27-31 luglio 1995, n. 158. Pertanto, l’asserita violazione dell’art. 21 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, non può essere assunta a base normativa legittimante l’intervento repressivo, in presenza di un regime di tutela introdotto sulla base di uno stato di fatto già corrispondente a quello ritenuto invece non conforme con il medesimo provvedimento.

18. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello va accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado va accolto il ricorso ed annullati gli atti con esso impugnati. Le spese del doppio grado di giudizio sono regolate secondo soccombenza, la quale fa capo esclusivo a Roma Capitale e sono liquidate in dispositivo; può disporsi invece la compensazione nei confronti del Ministero della cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna Roma Capitale a rifondere alla società ricorrente le spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente nella misura di € 7.000,00, oltre agli accessori di legge; compensa le spese nei rapporti tra la medesima appellante e il Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RT PP, Presidente

AB IE, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB IE	RT PP

IL SEGRETARIO