Pubblicato il 22/01/2025

N. 00487/2025REG.PROV.COLL.

N. 06454/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6454 del 2023, proposto da
Consorzio Nazionale Servizi - NS soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 91521576E0, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Righi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Intercent-ER - Agenzia regionale per lo sviluppo dei mercati telematici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

Coopservice s.c.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli, 60;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 391/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Intercent-ER e di Coopservice s.c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Pierpaolo Salvatore Pugliano e Alessandro Lolli; dato atto del deposito di domanda di passaggio in decisione della causa senza discussione dell'avvocato Luca Righi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo dell’Emilia Romagna, il Consorzio Nazionale Servizi – NS impugnava gli esiti della gara comunitaria bandita da Intercent-ER per l’affidamento, tramite

procedura aperta ex art. 95, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016 e secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, del servizio di facchinaggio e trasloco, con importo complessivo della gara a base d’asta per l’intero periodo di durata dell’appalto (36 mesi) pari ad euro 57.720.812,46 (Iva esclusa), suddiviso in cinque lotti, con riferimento al lotto 5.

All’esito della gara NS era risultata prima in graduatoria, con Coopservice s.c.p.a. seconda graduata.

Per ciò che riguarda il lotto 5, in particolare, NS si era visto assegnare il punteggio complessivo di 95,43/100 (65,43/70 per il progetto tecnico e 30/30 per l’offerta economica, quest’ultima avendo indicato il corrispettivo di euro 13.730.995,35 per l’intera durata triennale dell’appalto); peraltro la stazione appaltante, ritenuta l’anomalia dell’offerta aggiudicataria, avviava il sub-procedimento di verifica, invitando NS a fornire chiarimenti a mezzo Sater, all’esito della quale esprimeva un giudizio di “ non affidabilità dell’offerta e di non piena garanzia di una seria esecuzione del contratto ”, per modifica sostanziale dell’offerta economica, stante la riscontrata consistente differenza tra i costi della manodopera riportati della busta economica e quelli indicati nei giustificativi.

Rilevava inoltre il mancato rispetto di quanto previsto dall’art. 8.2 del Capitolato tecnico in

relazione all’impiego di personale specializzato professionalmente preparato e non già neoassunto e/o con contratto di apprendistato, nonché un numero di ore di personale con esperienza riportato nei giustificativi insufficiente o scarsamente sufficiente rispetto alle ore complessivamente previste

nell’appalto a copertura dei servizi.

In ragione di quanto sopra NS veniva esclusa dalla gara ed il lotto 5 aggiudicato a Coopservice s.c.p.a.

Si costituiva in giudizio Intercent-ER, concludendo per l’infondatezza del ricorso, evidenziando in particolare come la ricorrente in sede di offerta avesse indicato un costo di manodopera pari ad

euro 11.968.715,00 (su una base d’asta di euro 13.730.995,00), laddove in sede di verifica di congruità il medesimo costo veniva modificato “ in modo enorme e inspiegato, calando per circa 1.400.000,00 euro ”. Inoltre, già in sede di offerta NS aveva omesso di presentare, come invece prescritto dalla lex specialis (“ Per una più rapida valutazione della congruità dell’offerta presentata si chiede ai fornitori di anticipare i giustificativi relativi alle verifiche di anomalia dell’offerta ”) alcun giustificativo al riguardo.

Detta offerta, peraltro, doveva ritenersi inattendibile in quanto presumibilmente già a monte in perdita, avendo indicato un utile – solo nei giustificativi – di appena 98.483,00 euro.

Inoltre, se NS in sede di offerta aveva dichiarato di rispettare il capitolato e, dunque, di usare solo personale professionalmente preparato, nei giustificativi aveva fatto invece riferimento, su 162 soggetti impiegati, a ben 110 tra apprendisti (40) e neoassunti (70) a zero scatti di anzianità, in violazione di quanto previsto a p. 17 del capitolato, chiaro nel pretendere che “ Il personale che sarà messo a disposizione dal Fornitore deve essere professionalmente preparato in relazione agli specifici compiti assegnati ed alle proprie mansioni, nonché in numero sufficiente a garantirne l’efficienza ”.

Costituitasi a sua volta in giudizio, Coopservice s.c.p.a. insisteva a sua volta per la reiezione del gravame, siccome infondato.

Con sentenza 26 giugno 2023, n. 391, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione il Consorzio Nazionale Servizi interponeva appello, affidato ad un unico motivo di impugnazione, così rubricato: “ Violazione di legge, motivazione erronea, illogica ed incongrua, errore e travisamento dei fatti e della “lex specialis” in relazione al primo motivo del ricorso di primo grado con cui si è sostenuta: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 del d.lg. n. 50/2016; violazione e/o falsa applicazione dei principi generali in materia di “verifica della sospetta anomalia dell’offerta”; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, comma 10, del d.lg. n. 50/2016; eccesso di potere per errore, travisamento dei fatti, motivazione illogica, contraddittoria e insufficiente, difetto di istruttoria, sviamento ”.

Riproponeva quindi i motivi di ricorso non esaminati dal TAR nel precedente grado di giudizio.

Costituitasi in giudizio, Coopservice s.c.p.a. chiedeva il rigetto dell’appello, in quanto infondato. Proponeva inoltre appello incidentale, impugnando la sentenza del TAR nella parte in cui non aveva accolto i motivi di ricorso incidentale, dichiarando invece l’improcedibilità degli stessi per sopravvenuta carenza di interesse.

Anche Intercent-ER si costituiva, parimenti insistendo per la reiezione del gravame.

Con ordinanza 4 marzo 2024, n. 2065, la Sezione disponeva procedersi a verificazione, incaricandone il Dipartimento per le politiche del lavoro, previdenziali, assicurative e per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sui seguenti quesiti:

“b1) verifichi se – in relazione al lotto 5 – sia desumibile dagli atti di causa una strutturale differenza tra i costi della manodopera indicati nelle buste contenenti l’offerta economica e quelli riportati nei giustificativi prodotti dal Consorzio Nazionale Servizi successivamente alla richiesta di chiarimenti da parte dell’agenzia Intercent-Er, e quale ne sia l’ammontare ;

b2) altresì verifichi – alla luce sia di quanto dichiarato in offerta dal Consorzio appellante, sia di quanto poi precisato dallo stesso nei giustificativi ed ulteriori chiarimenti resi ai fini del giudizio di anomalia – se l’offerta del Consorzio Nazionale Servizi incorresse nel mancato rispetto di quanto previsto dall’art. 8.2 del Capitolato tecnico in relazione all’impiego di personale neoassunto e con contratto di apprendistato ;

b3) chiarisca infine, in rapporto alle ore lavorative complessivamente previste nell’appalto a copertura dei servizi, se le unità di personale con esperienza indicato nei giustificativi non fosse sufficiente rispetto alle ore complessivamente previste dalla legge di gara a copertura dei servizi ”.

All’esito dell’incombente istruttorio le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 14 novembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con l’unico motivo di appello, il Consorzio Nazionale Servizi contesta il ricorso, nel caso di specie, ad un’interpretazione eccessivamente rigorosa del principio generale dell’immodificabilità dell’offerta, tale per cui sarebbe impossibile, per il concorrente, non solo modificare l’entità del corrispettivo indicato nell’offerta e/o il contenuto “tecnico” della stessa, ma anche (come si legge nella sentenza appellata) il “ divieto tassativo ” di modificare la sua “ componente ” relativa al costo della manodopera indicato al momento della presentazione dell’offerta economica.

La conclusione raggiunta dal primo giudice si fonderebbe sul disposto dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, da cui emergerebbe come il costo della manodopera rappresenterebbe “ un elemento costitutivo ed essenziale ” dell’offerta, la cui assoluta immodificabilità sarebbe “ presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti ”.

Nel caso in esame, ad avviso del primo giudice in sede di verifica della sospetta anomalia sarebbe stata realizzata, a mezzo dei giustificativi presentati dal Consorzio, “ una modifica sostanziale dell’offerta economica ”, consistente in “ una differenza consistente rilevata tra costi della manodopera riportati nelle buste economiche e quelli riportati nei giustificativi prodotti dall’Operatore a seguito della richiesta di chiarimenti da parte dell’Agenzia ”: questa differenza, secondo quanto ritenuto dal RUP nella relazione cui il provvedimento di esclusione rinvia, non sarebbe di per sé ammissibile, ancorché necessaria per mantenere invariato il prezzo offerto.

Per contro, deduce l’appellante, l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, se effettivamente prevede che “ nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera ”, non fa però cenno alcuno – così come nessuna altra disposizione del medesimo decreto – al fatto che non solo l’offerta economica propriamente detta (ossia il corrispettivo richiesto per l’esecuzione dell’appalto), ma anche la sua componente “ costo del lavoro ” debba rimanere immutata “ a pena di esclusione ” e non possa dunque – ferma necessariamente restando l’entità complessiva del corrispettivo – essere oggetto di precisazione e modifica al momento in cui i costi del lavoro debbano essere riscontrati per dimostrare la “sostenibilità economica” dell’offerta o, in ogni caso, per dimostrare il rispetto delle norme di legge e di contrattazione collettiva in materia retributiva e previdenziale.

Neppure verrebbero lesi i principi generali della materia nel momento in cui – ferma restando l’entità complessiva dell’offerta economica ed il contenuto dell’offerta tecnica – il concorrente venisse a “ diversamente quantificare rispetto a quanto indicato insieme all’offerta economica il costo del lavoro necessario per l’esecuzione dell’appalto ”: non sarebbe violato il principio di “parità di trattamento” dei concorrenti, garantito dall’immutabilità dell’offerta nel suo complesso, sia dal punto di vista economico che tecnico, laddove il mutamento della sola quantificazione del costo del lavoro non determinerebbe un vulnus al principio della concorrenza, dipendendo l’aggiudicazione dalla valutazione dell’offerta tecnica ed economica nel suo complesso e non già dal “ confronto sul costo del lavoro considerato da ciascun concorrente, rispetto al quale ciò che conta è invece che ne venga dimostrata la “congruità” rispetto all’offerta (il corrispettivo) così come formulata ed intangibile, che a sua volta deve risultare nel suo complesso sostenibile ”.

Neppure il richiamo alle “ esigenze di tutela delle condizioni di lavoro ” giustificherebbe la pretesa di “ vietare tassativamente ” - quand’anche l’offerta nel suo complesso rimanga immutata – ogni diversa quantificazione, al momento della sua giustificazione, del costo della manodopera originariamente indicato nell’offerta: la garanzia di legge viene infatti soddisfatta dalla circostanza che il costo del lavoro applicato (quand’anche diversamente quantificato nelle giustificazioni) risulti rispettoso dei “ minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ”, ai sensi di quanto previsto all’art. 97, comma 5, lett. d) d.lgs. n. 50 del 2016.

In breve, richiamando alcuni precedenti della Sezione, l’appellante conclude che a rilevare è solo la circostanza che l’offerta complessivamente risulti congrua e non modificata radicalmente, il principio della immodificabilità dell’offerta economica dovendo riferirsi alle dichiarazioni negoziali di volontà (nella specie, il ribasso offerto sull’importo a base di gara) e non anche alle mere dichiarazioni di scienza, quale sarebbe l’indicazione (nell’ambito dell’offerta economica) delle singole voci di costo.

Neppure varrebbe infine, a giustificare l’esclusione dell’appellante, il rilievo secondo cui lo stesso non avrebbe “ fornito indicazioni tali da giustificare lo scostamento operato ” tra il costo complessivo della manodopera indicato in offerta e quello indicato nei giustificativi: al riguardo l’appellante ricorda, in primis , che nella procedura di gara de qua i concorrenti non dovevano fornire, insieme con l’offerta, la sua “scomposizione”, né dei “giustificativi anticipati” della stessa e del costo del lavoro, ma ben potevano (come aveva fatto NS) riservarsi di farlo al momento in cui ciò fosse stato loro richiesto nell’apposito procedimento di verifica.

Gli unici elementi di costo che dovevano essere indicati insieme all’offerta economica erano invero ( ex art. 95 del d.lgs. n. 50 del 2016) il costo del lavoro ed i costi della sicurezza.

Al momento dei giustificativi – conclude l’appellante – “ avendo NS valutato che avrebbe avuto spazio, pur nel pieno rispetto delle norme di legge e contrattuali, per considerare una minore spesa per la manodopera, ha legittimamente ritenuto, nell’ambito della propria libertà di organizzazione imprenditoriale e della “strategia di gestione” del servizio, di utilizzare i margini che si erano evidenziati sulla voce “costo del lavoro” per allocare – pur mantenendo dichiaratamente margini prudenziali sullo stesso, garantiti in particolare dal fatto di non aver considerato ai fini del relativo calcolo delle riduzioni dell’aliquota INAIL e dell’incidenza del minor tasso di assenteismo di cui fruivano le cooperative esecutrici – maggiori oneri su voci di costo esterne all’azienda ”.

Il motivo non può trovare accoglimento.

Va preliminarmente ricordato, in ragione della natura prettamente tecnica delle questioni dedotte, che “ il giudice che abbia disposto consulenza tecnica (ovvero verificazione), qualora ne condivida i risultati, non è tenuto ad esporre in modo specifico le ragioni del suo convincimento e, quando aderisce alle conclusioni del consulente tecnico (o del verificatore) che nella relazione abbia tenuto conto, replicandovi, dei rilievi dei consulenti di parte, esaurisce l'obbligo della motivazione con l'indicazione delle fonti del suo convincimento; non è quindi necessario che egli si soffermi anche sulle contrarie allegazioni dei consulenti tecnici di parte che, seppur non espressamente confutate, restano implicitamente disattese perché incompatibili con le conclusioni tratte (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2551) ” (così, ex pluribus , Cons. Stato, IV, 1° marzo 2022, n. 1446).

Nel caso di specie, il Collegio ritiene di poter fare proprie le conclusioni del verificatore – il quale ha svolto un’accurata analisi nella quale si tiene conto anche delle controdeduzioni delle parti – non ravvisando una manifesta implausibilità delle argomentazioni poste a loro fondamento, né una (altrettanto palese) contraddittorietà delle stesse rispetto alle risultanze processuali, per l’effetto ritenendo non congrua la previsione dei costi del personale preposto all’attività oggetto di gara, come determinati da NS.

Tale conclusione non sarebbe infatti destinata a mutare neppure ove si dovesse tener conto del costo del personale in modo autonomo, ovvero ignorando gli altri oneri di rilevanza marginale: tale costo, infatti, sarebbe stato comunque sottostimato dall’operatore economico di euro 289.246,99 rispetto a quello stimato nella relazione del verificatore.

Quest’ultimo, peraltro, evidenzia come già fosse evidente una sottostima del costo della manodopera indicata nell’offerta iniziale, con un differenziale pari ad euro 190.764,37, importo comunque superiore all’utile previsto dal ricorrente, con conseguente genetica compromissione della sostenibilità dell’offerta.

Al punto 5.2.1 del Capitolato di gara era espressamente prevista l’applicazione del “ trattamento economico e normativo stabilito dai CCNL nazionali e territoriali in vigore per settore e zona in cui si eseguono le prestazioni ”, in conformità a quanto disposto dall’art. 30, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 50/2016; tale contratto – chiarendo l’allegato n. 10 al bando di gara (relativamente al lotto 5) che il personale uscente era in parte impiegato con il CCNL Logistica, Trasporto merci e Spedizione, in parte con il CCNL Multiservizi – era pertanto da individuarsi nell’Accordo di rinnovo del 18 maggio 2021, il quale definiva, all’art. 6 (“ Classificazione del personale ”), i vari inquadramenti relativamente al personale non viaggiante.

Peraltro, a fronte del predetto CCNL Logistica e Trasporti di riferimento per il settore oggetto d’appalto, nell’ottica di assicurare l’applicazione di valori ufficiali desumibili da tabelle ministeriali il verificatore ai fini della determinazione del costo del lavoro ha proceduto ad applicare le tabelle ministeriali relative al CCNL Multiservizi (sottoscritto nel 2021), quale settore più affine a quello di Logistica e Trasporti, essendo quest’ultimo è privo delle corrispondenti tabelle ministeriali.

Al fine di determinare il trattamento retributivo del personale, occorreva inoltre tener conto degli aumenti previsti dallo stesso CCNL rispettivamente con decorrenza luglio 2022, luglio 2023 e luglio 2024.

Venendo adesso agli specifici quesiti posti al verificatore, in primis se – in relazione al lotto 5 – fosse desumibile dagli atti di causa una strutturale differenza tra i costi della manodopera indicati nelle buste contenenti l’offerta economica e quelli riportati nei giustificativi prodotti dal Consorzio Nazionale Servizi successivamente alla richiesta di chiarimenti, il verificatore rileva come l’importo a base d’asta per il costo della manodopera fosse stato determinato dall’amministrazione procedente in misura pari ad euro 4.098.365,55 annui, soggetto a ribasso.

A fronte di tale quantificazione, corrispondente al valore di circa 18,14 euro/ora, NS al momento della presentazione di un’offerta complessiva di euro 13.730.995,35 aveva indicato un costo del personale di importo pari ad euro 11.968.715,07, cui corrispondeva un costo orario di 17,66 euro/ora, per poi ridurre tale costo in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta ad euro 10.508.933,19, il cui costo orario è pari a 15,51 euro/ora.

L’art. 97, comma 5 del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede che la stazione appaltante può escludere l’offerta (solo) laddove le giustificazioni offerte dal concorrente in sede di verifica di anomalia non siano sufficienti a dare riscontro del basso livello del prezzo o dei costi proposti, una volta accertato che l’anomalia dell’offerta derivi, tra l’altro, dal fatto che: “ d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16 ”; il successivo comma 6 precisa inoltre che le giustificazioni non sono in alcun modo ammesse né in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge, né agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dal d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81.

Tali tabelle sono richiamate dall’art. 23, comma 16 del medesimo decreto, per cui “ […] il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali ”.

Va comunque chiarito che le tabelle ministeriali individuano il costo medio orario del lavoro, mentre la previsione di inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50 del 2016 si riferisce solo al trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva.

Ne consegue che eventuali scostamenti “significativi” rispetto al valore indicato nelle tabelle devono essere puntualmente giustificati e documentati ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 16 settembre 2024, n. 7603), non valendo a tal fine affermazioni meramente generiche ( ex multis Cons. Stato, IV, 12 marzo 2009, n. 1451), ferma restando la possibilità di considerare anormalmente basse le offerte che si discostino dai costi medi indicati nelle citate tabelle “ qualora la discordanza sia considerevole ed ingiustificata ” (Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272), mentre eventuali riduzioni del costo del lavoro non potrebbero mai portare al di sotto dei valori minimi di trattamento salariale, come tali inderogabili e non soggetti a variazioni in peius .

Orbene, nel caso in esame, sebbene i costi della manodopera non fossero stati indicati in modo analitico nell’offerta economica iniziale, ma solo in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, utilizzando il “ facsimile giustificativi offerta economica ”, il verificatore ha pur sempre potuto esaminare tale costo nel suo complesso e documentare come lo stesso sia stato modificato in sede di giustificativi; in particolare, ha analizzato il costo della manodopera del Consorzio Nazionale Servizi sia in relazione alla documentazione di gara, sia soprattutto con riferimento alla differenza “matematica” (pari ad euro 1.459.781,88) tra i due importi indicati in sede di offerta e nel corso del sub-procedimento di anomalia, al fine di valutare l’incidenza sostanziale o meno di tale entità sull’offerta complessiva del Consorzio.

Al riguardo, il verificatore ha evidenziato come nel corso del sub-procedimento di verifica l’odierno appellante non abbia in alcun modo “ argomentato la diversa allocazione di tale importo nell’ambito delle specifiche voci, limitandosi, come già esposto nelle rispettive posizioni delle parti, a giustificare tale rimodulazione con un atteggiamento prudenziale finalizzato a salvaguardare «la remuneratività della gestione» ”.

La modifica del costo della manodopera, peraltro, non risultava supportata da una sopravvenuta alterazione dello stato giuridico e fattuale preesistente, non potendo per l’effetto che “ ritenersi di natura sostanziale e, come tale, incidente sull’offerta complessiva, atteso che l’importo indicato in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, pari a euro 10.508.933,19 non risulta adeguatamente giustificato nel suo scostamento pari al 12% ed appare privo di fondamento economico per mancata indicazione dell’effettiva allocazione del differenziale decurtato. ”.

L’evidenziata riduzione dei costi complessivi del personale, infatti, pur mantenendo immutato il costo complessivo dell’offerta, ha inciso sulla stessa in modo significativo. Il che, evidenzia il verificatore con un ragionamento che il Collegio ritiene scevro da aporie logiche (né risulta all’evidenza contraddetto dalle risultanze di causa), “ appare evidente non solo in ragione della rilevata ed apprezzabile diminuzione dell’importo del costo del lavoro, pari al 4% rispetto a quello inizialmente offerto, ma soprattutto in ragione della mancanza di giustificazioni esplicite, che possano sostenere in modo esaustivo ed adeguato tale scostamento rispetto a quello inizialmente indicato.

Correlativamente, la modifica del costo del lavoro operata da NS, quale elemento essenziale dell’offerta, non può considerarsi ammissibile né sul piano economico rispetto all’offerta complessivamente considerata, né sul piano strutturale dei costi della manodopera a causa di uno scostamento dai valori tabellari non adeguatamente giustificato, come emerso dalla riparametrazione dei predetti costi ” operati dal verificatore medesimo (e della quale viene dato motivatamente atto nella relativa relazione finale).

Quanto poi all’ulteriore profilo del rispetto dell’art. 8.2 del Capitolato tecnico, in relazione all’impiego di personale neoassunto e con contratto di apprendistato, condivisibilmente rileva il verificatore che “ essendo ogni operatore economico tenuto a garantire la qualità dei livelli prestazionali della commessa affidata, incluse prioritariamente le prestazioni lavorative della manodopera impiegata, […] tale obbligo non può ritenersi assolto da parte dell’odierno ricorrente NS con la prospettiva futura di far conseguire agli apprendisti (ed eventualmente ai neoassunti) la preparazione professionale richiesta dalla lex specialis, attraverso la formazione indicata in offerta e con il necessario affiancamento a personale esperto.

In tal senso, la formazione e l’affiancamento, quali elementi essenziali in un rapporto di apprendistato, sono necessari per gli apprendisti per tutta la durata del rapporto di lavoro ”.

In ragione di tali caratteristiche, correttamente sono state escluse in via presuntiva (ed in difetto di diversa prova ad opera dell’appellante), in capo agli apprendisti impiegati, esperienze pregresse nel settore oggetto d’appalto, in quanto incompatibili con l’apprendistato stesso: tale categoria di lavoratori, proprio per esser tale, non può ritenersi in possesso di quella idonea preparazione professionale richiesta per tutta la durata dell’appalto al fine di assicurare l’autonomo e corretto svolgimento dell’attività lavorativa da parte dei lavoratori impiegati.

Gli apprendisti – inquadrati da NS con il 2° livello del CCNL Multiservizi – devono infatti conseguire un livello professionale adeguato attraverso un percorso di formazione e di affiancamento a personale esperto per tutta la durata del rapporto di lavoro , come contrattualmente previsto. Tale circostanza è ancora più evidente nelle fasi iniziali di esecuzione dell’appalto e in relazione alla tipologia dei servizi richiesti - nella specie facchinaggio e trasporto, consistenti nella movimentazione di beni e/o materiali mobili, e ogni altra attività ad essi funzionale - che richiedono per la natura del lavoro da realizzare un’adeguata e preventiva formazione sui rischi ed i pericoli connessi allo svolgimento delle rispettive mansioni.

Nella specie, NS aveva offerto 162 unità per l’esecuzione dell’appalto, di cui 52 appartenenti al personale uscente della precedente gestione, secondo quanto previsto dalla clausola sociale, ed altre 110 unità, composte da 70 lavoratori neoassunti e 40 apprendisti.

Deve pertanto concludersi che la tipica mancata preparazione professionale degli apprendisti per svolgere in modo corretto ed autonomo le attività dedotte nell’appalto non consentiva di ritenere compatibile tale categoria di lavoratori – autonomamente considerati – con la specifica previsione richiesta dal Capitolato tecnico. Per l’effetto, dovendosi sottrarre i 40 apprendisti dalle 162 unità di personale dichiaratamente impiegate da NS, una volta considerati i 52 esperti indicati nell’offerta e tutti i 70 neoassunti (a volerne presumere la preparazione professionale), il numero complessivo di unità professionalmente idonee si fermerebbe a 122, che il verificatore, con valutazione che il Collegio ritiene di dover condividere in ragione della non manifesta illogicità, ha evidenziato non essere sufficiente a garantire l’efficiente esecuzione dell’appalto, rispetto al parametro congruo di 142,86 unità.

Quanto infine alla questione se le unità di personale – con esperienza – indicato nei giustificativi fosse o meno sufficiente rispetto alle ore complessivamente previste dalla legge di gara a copertura dei servizi, il verificatore ha documentato come la distribuzione delle ore risultasse “ fortemente sbilanciata in favore del personale con i nuovi contratti, neoassunti e apprendisti (corrispondente a circa il 76% del monte ore utilizzato) – con una notevole concentrazione oraria in capo agli apprendisti –, rispetto al personale uscente ”.

Per l’effetto, anche in considerazione di quanto detto in precedenza, deve concludersi che – pur ammettendo l’impiego del personale proveniente dalla gestione uscente e dunque esperto a tempo pieno – le unità lavorative impiegate con esperienza non sarebbero sufficienti, in rapporto alle ore complessive previste dalla lex specialis , a coprire i servizi offerti.

Tale carenza sarebbe – ovviamente – ancor più evidente nel caso in cui nuove amministrazioni dovessero decidere di aderire alla convezione quadro di riferimento.

Le ragioni di cui sopra, attenendo la stessa affidabilità dell’offerta sono assorbenti degli ulteriori profili di censura, già dedotti nel precedente grado di giudizio ed ivi non esaminati, riproposti da parte appellante.

L’appello va dunque respinto. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

Con separato decreto si provvederà alla liquidazione delle competenze del verificatore, sin d’ora poste a carico dell’appellante Consorzio Nazionale Servizi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di Intercent-ER e di Coopservice s.c.p.a., delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) ciascuno, oltre Iva e Cpa se previste.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO