Pubblicato il 05/05/2026

N. 03526/2026REG.PROV.COLL.

N. 02714/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2714 del 2025, proposto da
Exitone s.p.a., Gestione Integrata s.r.l., Finanziaria Bigotti s.p.a., Sti s.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Gitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 23480/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Consigliere RE Cordì e uditi, per parte appellante, l’avvocato Giuseppe Gitto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Le Società Exitone s.p.a., Gestione Integrata s.r.l., S.T.I. s.p.a. e Finanziaria Bigotti hanno appellato la sentenza n. 23480/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha dichiarato inammissibile e, comunque, infondato il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, proposto avverso: i ) il provvedimento rif. 1808 del 19.7.2023, con cui l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva respinto l’istanza di riesame del provvedimento deliberato all'adunanza del 17.4.2019 (“ Gara pubblica bandita da Consip Spa il 19 marzo 2014 per l'affidamento di servizi integrati gestionali ed operativi da eseguirsi negli immobili adibiti prevalentemente ad uso ufficio in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni nonché negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni Universitarie Pubbliche ed agli Enti ed istituti di Ricerca ID1299 gara FM4 ”); ii ) il provvedimento Rif 1808 del 30.10.2023, con cui l’Autorità aveva negato la sospensione del pagamento della sanzione irrogata dall’Autorità con il provvedimento indicato al precedente punto.

2. In punto di fatto va esposto che: i ) le odierne appellanti erano state sanzionate con il provvedimento n. 27646 del 17.4.2019, emesso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, a conclusione del procedimento istruttorio I/808; ii ) l’Autorità aveva ritenuto che le Società, unitamente ad altri operatori, avessero posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza contraria all’articolo 101 del T.F.U.E., consistente in un’intesa unica, complessa e articolata, avente ad oggetto la ripartizione dei lotti posti a gara in relazione alla procedura ad evidenza pubblica per la fornitura su tutto il territorio nazionale dei servizi di “ facility management ”; iii ) in particolare, l’Autorità aveva accertato l’esistenza di una intesa, costituita da una concertazione unitaria e complessa, posta in essere dalle parti del procedimento, tesa a coordinare le strategie di partecipazione alla gara Consip FM4; iv ) tale gara, bandita il 19.3.2014, aveva un valore stimato pari a 2,7 miliardi di euro ed era stata suddivisa in 18 lotti geografici (14 ordinari e 4 accessori) che ciascun concorrente poteva aggiudicarsi entro un massimo di quattro (tre ordinari e uno accessorio); v ) secondo l’Autorità le Società partecipanti alla gara avevano coordinato le loro iniziative, formulando un insieme di offerte sostanzialmente “ a scacchiera ”, che assicurava a ciascuna compagine di ottenere l’assegnazione dei lotti per i quali aveva formulato l’offerta, senza dover subire la pressione competitiva degli altri; vi ) in riferimento alla posizione delle odierne appellanti, l’Autorità aveva ritenuto che il Gruppo STI - tramite le controllate Exitone e Gestione Integrata - avesse esercitato un’influenza determinante nel disegno complessivo dell’intesa, attraverso una rete di contatti e di accordi, incompatibili con una logica di sana competizione; vii ) l’Autorità aveva dato particolare rilievo alla partecipazione del Gruppo STI alla gara FM4 mediante l’adesione di Exitone all’a.t.i. guidata da CN, che aveva confessato la sussistenza della condotta illecita; inoltre, l’Autorità aveva osservato che Gestione Integrata (che non avrebbe potuto partecipare alla gara con un’altra compagine) era stata inserita nel consorzio CSEL, permettendo al Gruppo STI di esercitare attraverso CSEL una significativa influenza anche con riferimento ad una seconda a.t.i; viii ) l’accertamento dell’intesa si era basato oltre che su prove endogene (ottenute all’esito dell’analisi delle anomalie riscontrate nella presentazione delle offerte), anche su prove esogene (quali e-mail e documenti, acquisite a seguito di accertamenti ispettivi presso le sedi delle imprese), nonché mediante la consultazione del fascicolo penale relativo al procedimento aperto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma; ulteriori prove erano state, poi, ottenute da CN, “ leniency applicant ” nel procedimento; ix ) dopo l’avvio dell’istruttoria, CN aveva, infatti, presentato una domanda di clemenza, fornendo taluni documenti per comprovare l’esistenza della concertazione ipotizzata in sede di avvio.

2.1. Passando alla vicenda processuale deve osservarsi che: i ) le odierne appellanti avevano impugnato il provvedimento sanzionatorio dinanzi al T.A.R. per il Lazio che, con sentenze n. 8772, 8781, 8770 e 8771 del 27 luglio 2020, aveva respinto i ricorsi con riferimento all’accertamento dell’intesa restrittiva della concorrenza, accogliendoli, solo in parte, con riferimento all’ammontare della sanzione irrogata; ii ) il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3572 del 9 maggio 2022, aveva rigettato i vari appelli proposti avverso le predette sentenze di primo grado.

2.2. Dopo la sentenza della Sezione era accaduto che: i ) in data 22.6.2023, le Società avevano inviato all’A.G.C.M. un’istanza di revoca in autotutela del provvedimento sanzionatorio del 2019, rappresentando, in estrema sintesi, come il quadro fattuale (sul quale si era basata l’A.G.C.M.) fosse mutato in ragione dell’accertamento compiuto dal Giudice amministrativo (il quale, con le sentenze del Tar Lazio n. 8765/2020, n. 8768/2020 e n. 10362/2022 e del Consiglio di Stato n. 3570 del 2022, aveva, in tesi, affermato l’inesistenza di un’intesa anticoncorrenziale, l’inesistenza di un unico centro decisionale e, comunque, l’estraneità di Exitone S.p.a. alla elaborazione delle offerte economiche) nonché in ragione delle sentenze del giudice penale che aveva accertato l’inesistenza del reato di turbativa d’asta, assolvendo gli imputati; ii ) l’A.G.C.M. aveva riscontrato l’istanza evidenziando che, nell’adunanza del 18.7.2023, si erano ritenuti non sussistenti elementi che giustificavano un riesame del provvedimento, la cui legittimità con riferimento alle parti istanti era stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3572 del 2022; iii ) le Società avevano impugnato la nota dinanzi al T.A.R. per il Lazio e, successivamente, avevano formulato all’A.G.C.M. un’istanza di sospensione della sanzione irrogata; iv ) tale istanza era stata respinta con nota del 30.10.2023, impugnata dalla parte con ricorso per motivi aggiunti.

3. Il T.A.R. ha dichiarato il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, inammissibile ritenendo l’atto meramente confermativo ma ha, comunque, esaminato il merito, giudicando la domanda di annullamento priva di fondamento.

3.1. In particolare, il T.A.R. ha ritenuto che la nota di diniego dell'istanza di autotutela impugnata dalle Società odierne appellanti avesse natura di atto meramente confermativo del provvedimento di accertamento della condotta illecita adottato dall'Autorità, derivandone da tale natura l'insussistenza di un'autonoma valenza lesiva e, conseguentemente, la carenza d'interesse all'annullamento della stessa nota.

3.2. Il T.A.R. ha, comunque, ritenuto il ricorso infondato in ragione dell’insussistenza di ragioni di giustizia ed equità tali da imporre un intervento in autotutela doveroso. Il T.A.R. ha osservato che: i) la pronuncia di questo Consiglio n. 3572 del 2022 aveva escluso un travisamento da parte dell'Autorità nella ricostruzione del quadro fattuale relativo all'intesa anticoncorrenziale contestata nel provvedimento sanzionatorio; ii) le deduzioni avanzate dalle Società erano la riproposizione delle medesime censure già esaminate nel giudizio conclusosi con la citata sentenza di questo Consiglio n. 3572 del 2022; iii ) l'intervenuta assoluzione in sede penale nei confronti di alcuni esponenti delle Società coinvolte nell'intesa non rappresentava una ragione di giustizia ed equità idonea a imporre un intervento in autotutela, dovendosi considerare le diversità tra giudizio penale e giudizio amministrativo; iv) erano infondati i motivi aggiunti proposti avverso il diniego di sospensione dei pagamenti relativi alla sanzione irrogata dall'Autorità, non potendosi affermare un’invalidità derivata né sussistendo vizi propri di illegittimità.

4. Le Società in epigrafi hanno articolato ricorso in appello, affidato a tre motivi che saranno, di seguito, esaminati. Si è costituita in giudizio l’A.G.C.M. chiedendo di respingere il ricorso in appello. All’udienza del 16.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Passando ad esaminare il ricorso in appello si osserva come, con il primo motivo, le Società abbiano dedotto, in primis , l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, inammissibile in ragione del carattere meramente confermativo del provvedimento adottato; assunto contestato dalle parti, secondo le quali l’atto sarebbe stato una conferma in senso proprio in quanto preceduta da apposita istruttoria e, comunque, espressione di una rinnovata valutazione da parte dell’Autorità.

5.1. Osserva il Collegio come la qualificazione del provvedimento effettuata dalle Società debba ritenersi corretta. Infatti, nel caso di specie, l’Autorità ha effettuato una nuova attività valutativa, all’esito della quale ha ritenuto insussistenti i presupposti per revocare in autotutela il provvedimento sanzionatorio, sulla base della considerazione che la mancanza di illegittimità dello stesso fosse già stata già dichiarata da questo Consiglio con sentenza n. 3572 del 2022 e che le circostanze addotte a sostegno dell'istanza non fossero di tenore tale da comportare il riesame del provvedimento. Deve, quindi, escludersi che il provvedimento impugnato fosse un atto meramente confermativo atteso che tale figura ricorre solo laddove il secondo atto sia “ caratterizzato dal medesimo contenuto sostanziale del precedente, che non scaturisce da nuova istruttoria o anche solo da riesame della decisione già assunta con rivalutazione degli interessi in gioco ” e, come tale “ non è idoneo a riaprire i termini per l’impugnazione del precedente atto, né è autonomamente impugnabile, non essendo provvedimento innovativo, diverso dal precedente, di per sé lesivo e, quindi, suscettibile di autonoma impugnazione ” (Consiglio di Stato, Sez. III, 29 maggio 2023, n. 5234). Infatti, secondo la giurisprudenza, “ allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) ovvero di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), rileva che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi ”, considerato che “ l'atto meramente confermativo si limita, infatti, a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva con conseguente inammissibilità, per difetto di interesse, del ricorso proposto avverso di esso ” ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 giugno 2023, n. 5724; Id., Sez. III, 21 giugno 2018, n. 3817; Id., Sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3667).

5.1.2. Nel caso di specie, deve, tuttavia, considerarsi come il T.A.R. abbia reso una doppia motivazione, decretando l’inammissibilità della domanda di annullamento ma valutando, altresì, il merito del ricorso. Tale peculiare fatto processuale incide sull’ammissibilità del motivo; va, infatti, osservato che l’eventuale accoglimento dello stesso comporterebbe la cognizione del merito della domanda da parte di questo Collegio, dovendosi escludere la rimessione al primo Giudice, stante l’esame del merito da parte del T.A.R. (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 20 novembre 2024, n. 16, punto 11.9). L’accoglimento del motivo comporterebbe, quindi, una cognizione sul merito che è, però già rimessa al Collegio in ragione delle deduzioni racchiuse nel secondo e nel terzo motivo di ricorso in appello, con la conseguenza – anche in ragione dell’omessa devoluzione di tutte le censure a sostegno del ricorso introduttivo del giudizio – di una mancanza di interesse al motivo.

5.2. Le parti hanno, altresì, detto il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, ritenendo che lo stesso non avrebbe consentito di comprendere le ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della decisione dell’A.G.C.M.

5.2.1. Il motivo è in parte qua infondato, considerato che, nel far riferimento alla sentenza di questo Consiglio, l’Autorità ha inteso, chiaramente, richiamare gli esiti dell’accertamento giurisdizionale che ha confermato la sussistenza di un’intesa illecita. In sostanza, l’Autorità ha fondato la propria decisione sull’accertamento giurisdizionale reso inter partes ; motivazione che deve considerarsi sufficiente in quanto in grado di far comprendere alla parte le ragioni della decisione, ritenendo l’Autorità corretto il proprio operato alla luce della sentenza della Sezione.

6. Con il secondo motivo le Società appellanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il T.A.R. ha escluso che esigenze di equità e giustizia avessero imposto il riesame del provvedimento. Le Società hanno osservato come il T.A.R. avesse richiamato la sentenza n. 3572/2022 della Sezione, ritenendo non sussistenti elementi dai quali sarebbe disceso l’obbligo per l’A.G.C.M. di rivedere il provvedimento. Secondo le Società la decisione di primo grado avrebbe omesso di considerare la sentenza n. 114/2023, con cui il Tribunale di Roma – Sezione penale aveva assolto tutti gli imputati dall’accusa di turbativa d’asta sulla base delle medesime evidenze poste a fondamento del provvedimento e, in particolare, dell’attività di indagine della Guardia di Finanza. Queste circostanze avrebbero imposto – secondo la Società – l’esercizio dell’autotutela c.d. doverosa, che non avrebbe trovato ostacolo nella sentenza n. 3572/2002, fondata su “ non condivisibili e comunque superate motivazioni ”. Secondo le appellanti il T.A.R. non avrebbe considerato che la stessa decisione di questo Consiglio avrebbe richiamato le prove raccolte in un processo penale, e, in particolare, nel processo a carico del Presidente di S.T.I., assolto dalla Corte d’Appello di Roma. La rilevanza del giudizio penale sarebbe, per le parti, testimoniata anche dalle ordinanze collegiali assunte dal Consiglio di Stato che, aveva rinviato la trattazione del merito proprio in attesa dell’esito del processo penale; inoltre, la circostanza che la sentenza amministrativa fosse stata emessa prima del giudizio penale non privava di rilievo tali deduzioni, trattandosi di una mera conseguenza della diversa tempistica processuale. A supporto della tesi esposta, le Società hanno richiamato anche l’orientamento della Corte E.D.U. che considera sanzioni come quella irrogata “ sostanzialmente penali ”, con la conseguenza che il contrasto tra la sentenza amministrativa e quella penale si sarebbe dovuto “ risolvere ” annullando il provvedimento dell’A.G.C.M.

6.1. Il motivo è infondato. Evidenzia il Collegio come nel caso di specie non fosse doveroso riesaminare il provvedimento per le dedotte esigenze di equità e giustizia, non potendosi ritenere tali le circostanze indicate dalle parti. Deve, infatti, considerarsi come la decisione di questo Consiglio sia stata resa in base a prove ritualmente acquisite e valutate dal Giudice amministrativo secondo lo specifico standard probatorio relativo al diritto antitrust, diffusamente illustrato dalla stessa sentenza n. 3572/2022. Questo Consiglio ha, quindi, ritenuto che l’illecito fosse dimostrato da plurimi elementi di prova, ritualmente acquisiti al giudizio, che non perdono di rilievo in ragione del diverso esito dei processi penali che hanno differente oggetto, afferendo alla responsabilità personale di soggetti che hanno agito per conto o nell’interesse delle Società e che, comunque, non elidono la valutazione compiuta da questo Giudice, stante i diversi presupposti e le differenti regole di giudizio operanti. Né può ritenersi che tali sentenze penali deprivino l’accertamento compiuto dal Giudice amministrativo, che le parti ritengono poggiare su “ non condivisibili e comunque superate motivazioni ”. La non condivisibilità dell’accertamento giurisdizionale non è, infatti, ragione che comporti l’annullamento in autotutela del provvedimento amministrativo ritenuto dal Giudice esente da vizi di legittimità. Diversamente opinando, si introdurrebbe, infatti, uno strumento di implicita revisione di una sentenza passata in giudicato, non previsto da alcuna disposizione di legge. Né, in ultimo, la natura “ sostanzialmente penale ” della sanzione irrogata dall’A.G.C.M. si traduce in circostanza che fonda l’obbligo di annullamento del provvedimento in autotutela, atteso che tale qualificazione comporta l’estensione di alcune garanzie per l’incolpato ma non comporta che sia considerato iniquo il giudizio amministrativo che, nel pieno rispetto delle garanzie dell’art. 6 della Convenzione E.D.U., abbia avuto esito differente dal giudizio penale.

7. Con il terzo motivo le Società hanno dedotto l’erroneità del capo di sentenza che ha escluso la sussistenza di invalidità derivata e di invalidità per vizi propri del provvedimento con il quale l’A.G.C.M. ha respinto l’istanza di sospensione dell’efficacia del titolo di pagamento. Le Società hanno, quindi, ribadito come tale provvedimento dovesse ritenersi illegittimo per i vizi già dedotti in relazione al diniego di autotutela, nonché per la carenza di motivazione dello stesso.

7.1. Il motivo è infondato. Deve, in primo luogo, escludersi un’invalidità derivata del provvedimento, stante la già decretata carenza di illegittimità del diniego di autotutela. Inoltre, deve escludersi il difetto di motivazione del diniego di sospensione, considerato che: i ) si tratta di un pagamento conseguente a provvedimento definitivo, ritenuto – come spiegato – esente da illegittimità dal Giudice amministrativo, con conseguente insussistenza di ragioni giuridiche valide per sospenderne gli effetti; ii ) tali ragioni non possono, neppure, individuarsi nelle deduzioni poste a fondamento dell’istanza di annullamento in autotutela (su cui logicamente si fonda il diniego di sospensione), ritenute non condivisibili dal Collegio; iii ) la definitività del provvedimento amministrativo “ impositivo ” comporta l’irritrattabilità del diritto di credito dell’Autorità, che può, quindi, disporne o non esigerne il pagamento nei casi previsti dalla legge, dovendo – in assenza di tali regole – procedere al doveroso recupero delle somme dovute; iv ) è, pertanto, la sospensione a dover essere, piuttosto, motivata, configurando la stessa un pactum de non petendo o, comunque, un’espressione di tolleranza momentanea dell’inadempimento che, in ragione della natura doverosa dell’azione di recupero, necessita – a differenza, dell’ipotesi contraria, sussistente nel caso di specie – di una espressa e compiuta motivazione che ne illustri anche la base legale.

8. In definitiva, il ricorso in appello deve essere dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato, nei termini in precedenza indicati.

9. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le spese di lite del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e lo respinge per il resto, nei sensi indicati in motivazione. Condanna le Società appellanti, in solido, a rifondere all’A.G.C.M. le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AD NE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

RE DI, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
RE DI	AD NE

IL SEGRETARIO