Pubblicato il 19/08/2025

N. 07081/2025REG.PROV.COLL.

N. 02584/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2584 del 2023, proposto dal Comune di Nardò, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fernanda Quaranta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ER CO, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, corso del Rinascimento n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 79/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ER CO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Con ricorso in appello, ritualmente notificato e depositato in giudizio, il Comune di Nardò ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Puglia - Sezione staccata di Lecce, Sez. I, ha accolto in parte il ricorso di primo grado proposto dalla signora CO ER e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento di diniego adottato dal Comune di Nardò in ordine all’istanza di permesso di costruire presentata, ai sensi della l.r. della Puglia n. 14/2009, dalla signora CO ER per un intervento edilizio di ristrutturazione e ricostruzione, nel territorio del Comune di Nardò, loc. S. Caterina, via E. RT (è stata invece respinta la connessa domanda risarcitoria).

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il Comune di Nardò contesta la sentenza impugnata sotto diversi profili.

2.1. Travisamento dei fatti – Mancata corrispondenza con lo stato dei luoghi.

La sentenza impugnata si fonda sull’assunto che i ruderi oggetto dell’intervento edilizio per il quale è stata presentata istanza di rilascio del permesso di costruire costituiscano i resti di un antico edificio diruto (in particolare, il giudice di primo grado afferma: “… può e deve ragionevolmente presumersi di essere in presenza di mura perimetrali di un antico edificio ”).

A questa conclusione il giudice di primo grado è pervenuto, evidenziando che le mura del manufatto esistente raggiungerebbero i 7 metri di altezza e valorizzando la presenza dei contrafforti interni nonché la limitata superficie compresa all’interno del perimetro costituito dalle murature e il fatto che le piante esistenti all’interno della muratura non sarebbero costituite da agrumi, ma da una vegetazione spontanea.

L’Amministrazione appellante contesta tutti gli elementi di fatto e di diritto evidenziati dal giudice di primo grado:

- l’altezza delle mura è di 3,75 metri (ciò non è contestato neppure dalla parte appellata):

- la realizzazione di mura di recinzione è prassi nel Salento, per difendere gli agrumeti dal vento;

- la realizzazione di “contrafforti” interni costituisce una diffusa tecnica costruttiva qualora l’altezza del muro superi i due metri;

- non potrebbe assurgere a prova dell’esistenza del fabbricato l’atto di compravendita per notar Stellacci, poiché al rogante non compete alcun accertamento (se non meramente cartolare) sul reale stato dei luoghi e degli immobili oggetto dell’atto o al fatto che, nell’immediatezza dell’atto di compravendita, l’edificio sia stato oggetto di accatastamento come edificio collabente.

Inesistenza del fabbricato.

In particolare, nel provvedimento di diniego, il dirigente del Comune di Nardò, con riferimento all’area di sedime oggetto dell’intervento edilizio in questione, evidenzia quanto segue:

“ - nel foglio catastale all'impianto dell'anno 1932, sull'intera particella in esame, non risulta rappresentato alcun fabbricato, che nel caso di effettiva esistenza a quella data sarebbe stato raffigurato con l'apposita simbologia;

- nello stralcio della mappa catastale (che notoriamente riporta la suddivisione del territorio in particelle con rappresentazione degli edifici eventualmente ivi presenti) del foglio n. 126 – aggiornamento riferito all'anno 1951 – sul lotto in parola – risulta rappresentata la sola sagoma riconducibile al fabbricato principale denominato 'VI PI' e null'altro ovvero non rivela l'esistenza di fabbricato sull'area di sedime che ci occupa;

- l'assenza del fabbricato in argomento è confermata nella mappa catastale aggiornata al 1966, dove risulta rappresentato, quindi esistente, solo l'edificio principale 'VI PI' ed il vano garage di pertinenza posto sul confine con la pubblica via;

- nella planimetria facente parte del fascicolo edilizio approvato dalla Commissione Edilizia Comunale nella tornata del 11/07/1958, che raffigura l'intero lotto, anche con un discreto dettaglio, si riscontra la presenza della sola 'VI PI' ovvero tale rappresentazione dei luoghi rivela chiaramente che il supposto manufatto 'collabente' di cui si discute è in realtà un 'agrumeto' recintato in quanto così espressamente etichettato e raffigurato.

- La foto aerea del 1969, monocromatica, rivela chiaramente l'esistenza sul lotto in parola del solo edificio principale (VI PI) e l'assenza di strutture coperte nell'area asserita come 'unità collabente'. Tali risultanze sono confermate nella corrispondente aerofotogrammetria che costituisce la restituzione grafico-tecnica della foto aerea.

- La circostanza di cui al punto precedente appare maggiormente visibile e chiara anche nella successiva foto aerea del 1975. Infatti qui si osserva, analogamente senza incertezza, l'esistenza delle sole murature dell'agrumeto (come dichiarato nella planimetria progetto esaminato dalla CEC 11/07/1958) ovvero l'inesistenza di un edificio sull'odierna area di intervento.

- Inoltre, negli atti di frazionamento ed 'accatastamento' che hanno interessato in origine l'area in parola, non viene mai rappresentata l'esistenza dell'asserita attuale unità collabente, evidentemente in quanto non effettivamente esistente. In tal senso nell'atto di frazionamento del 1978, epoca in cui ragionevolmente l'edificio, da cui residua l'attuale asserita unità collabente, doveva pur esistere, nulla viene al riguardo rappresentato.

- L'ulteriore foto aerea dell'anno 1982, e relativa aerofotogrammetria, evidenziano ancora una volta, in modo incontrovertibile, la presenza delle sole murature dell'agrumeto, ovvero rivelano l'assenza di un edifico stricto sensu nella relativa area di sedime. Tale assenza non appare riconducibile ad altra causa diversa dalla sua effettiva inesistenza, atteso che sono ben visibili le sagome dei manufatti aventi sviluppo planovolumetrico e provvisti di copertura. Inoltre si osserva l'esistenza di alberature nell'area di sedime in parola, le cui chiome sormontano le murature, nascondendone alcuni tratti nella foto aerea. - La foto aerea del 1985 conferma quanto sopra.

- La foto aerea relativa all'anno 2000, la prima disponibile a colori, rivela ancora in modo oltremodo evidente la presenza di alberature ad alto fusto all'interno delle murature a testimonianza che le stesse costituivano la recinzione di un vecchio agrumeto o area con affine destinazione. Tale circostanza è confermata per gli anni successivi trovando costante conferma in tutte le successive foto area disponibili (2010, 2015, 2017, ecc.).

Per tutto quanto sopra, gli indizi cartografici e documentali esistenti non consentono di assumere le attuali opere come elementi residuali di un preesistente edificio volumetricamente ed urbanisticamente rilevante, già ultimato in ogni sua parte e destinato ad uso abitativo, la cui effettiva preesistenza avrebbe consentito di ammetterne il richiesto intervento di ristrutturazione anche mediante demolizione e ricostruzione.

In estrema sintesi, nonostante l'ampliamento nozionistico dell'intervento di ristrutturazione urbanisticamente ammissibile, volto al recupero di edifici in parte crollati, è necessario scongiurare che la novella normativa si traduca nella possibilità di insediare 'nuove costruzioni' in luogo di manufatti di diversa natura e/o opere che, attualmente in rovina, non siano stati, in concreto ed in un passato ragionevolmente prossimo, degli edifici di provata consistenza ”.

Nell’atto di appello l’Amministrazione evidenzia che l’esistenza dell’agrumeto con riguardo all’anno 1958 viene rilevata dagli Uffici Comunali anche per essere riportata nel testamento datato 1° novembre 1958 dell’originario proprietario di VI PI (sig. MA ON) che testualmente riporta “ (..) il terreno prospiciente alla litoranea e a destra del viale, confinante con la strada, con la villetta del Signor LE e col caseggiato di Flora, compreso l’agrumeto cinto da muro ”.

Violazione art. 3, c.1, lett. d, e art. 9 - bis d.P.R. 380 /2001.

Il d.P.R. 380/2001 all’art. 3, c.1, lett. d), espressamente precisa che “ Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza (...) ”.

L’art. 9 - bis , comma 1 – bis , secondo e terzo periodo, del d.P.R. 380/2001 e s.m.i. (nel testo vigente al momento della adozione del provvedimento impugnato) prevedeva: “ Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile copia ”.

Nel caso in esame, infatti, il supposto edificio rurale – se e in quanto esistente per un breve periodo dal 1990 (anno in cui compare nella mappa catastale aerofotogrammetrica) al 2000 (anno in cui l’agrumeto è documentato dalle foto aeree), sarebbe stato realizzato quando era necessario il previo ottenimento del titolo edilizio e paesaggistico.

Per altro verso, proprio le fonti documentali ammesse espressamente come mezzo di prova dall’art. 9 - bis del d.P.R. 380/2001, porterebbero a concludere nel senso della inesistenza di un qualsiasi edificio antico nell’area di proprietà della signora CO ER.

3. Si è costituita in giudizio la signora CO ER, contestando diffusamente le deduzioni della Amministrazione appellante e chiedendo la conferma della sentenza impugnata.

4. Con ordinanza n. 1383/2023, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare presentata in via incidentale dal Comune di Nardò, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.

5. Con ordinanza collegiale n. 6047/2023, questa Sezione ha disposto alcuni accertamenti istruttori attraverso l’istituto della verificazione tecnica, nominando quale verificatore il Direttore del Dipartimento di Ingegneria civile, ambientale, del territorio edile e chimica del Politecnico di Bari, con facoltà di delega a professore universitario con adeguata competenza in materia, affidandogli il compito di redigere una relazione, nella quale, a seguito di apposito accertamento, venisse chiarito se, in base allo stato di fatto in loco , alle caratteristiche costruttive utilizzate (contrafforti interni; tracce della copertura originaria; tracce di divisione interna, presenza o meno di aperture, vegetazione arborea insistente all’interno) e alla documentazione rinvenibile presso gli uffici delle pubbliche amministrazioni e di quella che sarebbe stata prodotta dalle parti nell’ambito della verificazione, i ruderi oggetto della istanza di permesso di costruire costituissero i resti di un fabbricato rurale collabente, come sostenuto dalla sig.ra CO, o costituissero un muro di recinzione di un agrumeto preesistente, o costruzione similare, come sostenuto dal Comune di Nardò.

6. Con ordinanza collegiale n. 11115/2023 è stata accolta l’istanza del verificatore, depositata in data 6 ottobre 2023, finalizzata alla concessione di una proroga dei termini assegnati per il deposito della relazione di verificazione.

7. In data 29 marzo 2024, il verificatore ha depositato la relazione finale di verificazione, nella quale sono formulate le seguenti conclusioni:

“ Per tutto quanto argomentato nella Relazione (preliminare) con lo scopo di fornire risposta ai quesiti posti dal Collegio e in relazione alle argomentazioni proposte nelle Osservazioni presentate dalle Parti e ai relativi riscontri, si confermano i contenuti della Sintesi delle risultanze esposti nella Relazione (preliminare) che, per una più agevole consultazione, si riportano di seguito.

Le attività svolte in loco sulle caratteristiche costruttive del manufatto in oggetto hanno consentito di accertare che, allo stato attuale, si è in presenza di una muratura di remota fattura e assetto, che cinge e protegge dagli agenti atmosferici e dai furti un frutteto, anch’esso di vecchio impianto, configurando così un hortus conclusus, e che:

- i pilastri integrati nelle murature (contrafforti) hanno chiara funzione di irrigidimento delle murature stesse; - in corrispondenza della parte alta e della sommità delle quinte murarie non è presente alcuna traccia di una preesistente copertura;

- nell’area interna al manufatto non vi sono tracce di divisione interna;

- sulle quinte murarie non è presente alcuna apertura, fatta eccezione per il varco di accesso, o traccia di aperture preesistenti e successivamente murate;

- nell’area interna al manufatto sono presenti alcuni alberi da frutta, in particolare agrumi, e una modesta quota di vegetazione spontanea;

- gran parte della sommità delle quinte murarie è provvista di offendicula vitrei ammaltati;

- dette sommità sono sagomate con riseghe ben definite atte a irrigidire gli angoli e a regolare le altezze in funzione dell’andamento in pendenza del piano di campagna;

- i sondaggi pongono in evidenza la modesta consistenza delle fondazioni delle ridette quinte murarie (analoghe a quelle della recinzione del lotto) e l’assenza di elementi di interesse.

Le evidenze emerse dalla documentazione rinvenibile presso le pubbliche amministrazioni e da quella prodotta dalle parti nell’ambito della verificazione non consentono di qualificare il manufatto quale parte residua di un preesistente fabbricato rurale e di così “accertarne la preesistente consistenza”, atteso che:

- negli atti relativi ai trasferimenti di proprietà datati dal 1928 in avanti non è mai descritta la presenza di un qualsivoglia manufatto edilizio, fatta eccezione (i) per il testamento olografo di MA ON del 1958, nel quale si fa espresso riferimento al manufatto qualificandolo come “agrumeto murato”, e lo si etichetta quale “agrumeto” nella planimetria allegata al medesimo testamento, e (ii) per l’atto notarile del 2010 con il quale la OR CO ER ha acquistato il bene come “fabbricato collabente, con annesso scoperto di pertinenza”;

- l’attuale classificazione catastale, coincidente con quella del 2010, è l’esito di aggiornamenti in parte avvenuti su istanza della proprietà (presentazione del Tipo mappale del 2010 e classificazione come F/2 – fabbricato collabente dello stesso anno) e in parte su iniziativa degli Uffici della Pubblica Amministrazione (inserimento in mappa del sedime negli anni ‘90 e approvazione del Tipo Mappale del 2010); l’unità immobiliare non è mai stata oggetto di accertamento da parte dell’Ufficio del Territorio;

- le foto aeree dal 1969 in avanti riproducono inequivocabilmente un assetto del manufatto coincidente con quello attuale e quelle riferite ad epoca precedente (1955 e 1943), affette dai limiti di leggibilità già ricordati, non evidenziano, in corrispondenza dell’area occupata dal ridetto manufatto, la presenza di un edificio ”.

8. Con memoria depositata in data 23 luglio 2024, la signora CO ER ha contestato le conclusioni della relazione di verificazione sotto i seguenti profili:

- Il verificatore avrebbe espresso valutazioni di natura discrezionale, peraltro in forma ipotetica o dubitativa e l’elaborato peritale depositato sarebbe assimilabile ad una consulenza tecnica d’ufficio più che ad una verificazione tecnica;

- Il verificatore non avrebbe attribuito rilievo ad alcuni elementi (la ridotta superficie di appena mq 89 dell’agrumeto; l’altezza di mt. 3,00/4,50 dei muri residuati nella particella 1116; il fatto che il piano di calpestio interno al manufatto esaminato sia pressoché orizzontale a fronte dell’andamento in notevole pendenza del terreno ricadente all’esterno e nei dintorni del manufatto).

Il tempo trascorso dal crollo della copertura lignea e la certezza che il piano di calpestio del rustico agricolo sia stato sconvolto dall’impianto dell’agrumeto priverebbero di rilievo la circostanza che i modesti saggi effettuati non abbiano fatto emergere residui di una copertura venuta meno in epoca remota.

Quelle che il verificatore definisce “riseghe” poste sulla sommità, sarebbero invece “dentature” risultanti dalla orditura orizzontale delle linee di muratura del normale sistema costruttivo di un manufatto murario, non certo per definire un prestabilito profilo altimetrico del bordo superiore della muratura medesima, ma per sostenere le travate in legno, che lì vi appoggiavano ancorate sulle teste dei contrafforti, che raggiungono altezze comprese tra m. 3,00 e m. 4,50 circa accertate dal verificatore, e corredano le murature verticali lungo tutti i lati della costruzione esistente, dotate di appositi fori per l’alloggiamento delle travature e dei sostegni, su cui venivano collocata la copertura con coppi e incannucciati.

Il verificatore pur avendo accertato che “ all’area interna del manufatto in questione si accede da un unico varco posto sulla muratura ovest che accoglieva una porta in legno, della quale residuano parti di telaio e l’anta smontata ”, non avrebbe considerato che tal tipo di infisso si giustificava con la destinazione d’uso del manufatto a ricovero/deposito.

A giudizio della appellata, la verificazione non consentirebbe di risolvere il conflitto tra le contrapposte tesi difensive del Comune appellante e della parte privata appellata.

L’appellata si sofferma quindi sul principio del legittimo affidamento, evidenziando che l’edificio esistente nella ptc. 1116 fu censito d’ufficio nel catasto fabbricati dall’Agenzia del territorio – ex Ufficio Tecnico Erariale – nel 1990.

Non sarebbe quindi vero che tale censimento derivi da “ elementi cartolari formati in piena autonomia dalla parte e dai suoi tecnici di fiducia ” nell’imminenza dell’acquisto della particella 1116 da parte della signora CO ER (atto per notar Stellacci prodotto in giudizio).

Nell’imminenza di quell’atto le proprietarie SC presentarono “ un atto di aggiornamento catastale (DOCFA) ” notificato al Comune di Nardò, che ne rilasciò ricevuta. Ugualmente sarebbe certo con riferimento all’originario impianto catastale che la preesistenza del fabbricato fu attestata nell’atto di “Rettifica Catastale e Divisione” del 28 giugno 1919, a rogito del Notaio Pasquale Cataldo e che lo stesso non fu riportato in planimetria per espresso esonero di legge.

La signora CO ER nell’operare l’acquisto avrebbe incolpevolmente confidato sulla possibilità di poter legittimamente utilizzare l’immobile acquistato per la riedificazione dell’edificio collabente oggetto dell’acquisto nella medesima area di sedime e con la medesima volumetria.

L’incolpevole affidamento dell’appellata sulla preesistenza dell’edificio collabente oggetto dell’acquisto sarebbe di per sé sufficiente a delegittimare l’appello del Comune, rendendolo meritevole di rigetto; a sostegno della sua tesi, richiama alcuni precedenti giurisprudenziali (tra cui la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 19/2021).

9. Con memoria di replica depositata in data 3 settembre 2024, la signora CO ER ha ribadito sostanzialmente le conclusioni di cui alla memoria precedentemente depositata.

10. Con ordinanza collegiale n. 8091/2024, in relazione ai rilievi critici sollevati dal difensore della parte appellata, questa Sezione ha formulato al verificatore una richiesta di chiarimenti, chiedendogli in particolare di precisare i seguenti aspetti:

“ a) chiarire se le modalità costruttive del manufatto individuate nella relazione di verificazione possano essere o meno assimilate a quelle generalmente utilizzate in passato per la recinzione degli agrumeti presenti nella medesima zona;

b) specificare l’apporto degli uffici della pubblica Amministrazione in merito alla attuale classificazione catastale del manufatto e, in particolare, l’incidenza dell’inserimento in mappa dell’area di sedime (effettuata negli anni ’90) rispetto alla successiva classificazione catastale (effettuata nel 2010), tenendo conto del fatto che detta classificazione, per stessa ammissione del verificatore, non è stata oggetto di accertamento da parte dell’Ufficio del Territorio;

c) fornire adeguato riscontro ai rilievi di natura tecnica evidenziati nelle citate memorie difensive rispetto alle conclusioni della relazione di verificazione ”.

11. In data 6 novembre 2024 il verificatore ha depositato la relazione di chiarimenti, nella quale viene ulteriormente precisato, quanto di seguito testualmente riportato:

“ Con riguardo al punto a) dell’ordinanza, si chiarisce che le modalità costruttive del manufatto individuate nella relazione di verificazione sono assimilabili a quelle utilizzate in passato per le recinzioni di agrumeti, frutteti e giardini e ancora presenti nella zona che ci occupa, quali pertinenze, recintate in muratura, di fabbricati rurali, periurbani e urbani. Ciò è ancora testimoniato da alcuni edifici o complessi edilizi, così come è possibile constatare agevolmente dall’esame del territorio del Comune di Nardò. Alcuni esempi di dette testimonianze sono riportati nelle immagini che seguono …

Dalle immagini sopra riportate e dai sopralluoghi effettuati dal verificatore si ricavano le seguenti caratteristiche, tutte coerenti con quelle del manufatto in questione: - estensione delle superfici destinate ad agrumeto/frutteto variabile e generalmente proporzionale alla consistenza della proprietà a cui afferiscono: si passa da valori inferiori ai 100 mq. (esempi 1 e 2) a valori compresi tra i 100 e i 200 mq. (esempi 3 e 4) e, infine, a valori ancora superiori (esempio 5); - altezza delle murature di recinzione comprese tra i m. 2,60 e i m. 3,00 e delle porzioni angolari nell’ordine dei 4 metri; - tecnologia utilizzata che consiste in murature dello spessore di un solo concio di tufo (altezza dei conci compresa tra 22 e 25 centimetri); - presenza di pilastri di irrigidimento (contrafforti) distribuiti lungo tutto lo sviluppo delle recinzioni; - presenza, in alcuni casi, di maggiori altezze realizzate negli angoli dei quadrilateri con funzione di irrigidimento delle intere quinte murarie (si vedano gli esempi 1 e 5 riportati, rispettivamente, nelle figure 2 e 9); tale circostanza è riscontrabile anche nei tratti più alti, sagomati a risega, e collocati negli angoli delle quinte murarie del manufatto che ci occupa (si vedano le figure 10 e 11 – immagini già riportate nella Relazione di verificazione) ”.

Con riguardo al punto b) dell’ordinanza, dopo aver riportato il testo della risposta fornitagli dall’Ufficio Provinciale - Territorio di Lecce, il verificatore evidenzia inoltre quanto segue:

“ Da quanto dichiarato dagli Uffici e dagli altri documenti già in atti si ricava che è stato operato d’ufficio l’inserimento in mappa della sagoma edilizia in questione in occasione di un aggiornamento (anni ’90) ricavato dagli elaborati conseguenti a volo aereo, dai quali, come già osservato nella Relazione di verificazione (paragrafo 3.3, pag. 22 e seguenti), l’operatore ha desunto la presenza di un manufatto edilizio, privo di copertura, che ha rappresentato con il simbolismo utilizzato per gli altri edifici.

A distanza di alcuni anni (in data 17.05.2010), la proprietà ha depositato la documentazione di rito prevista dalle procedure (Tipo Mappale approvato in data 18.05.2010 dall’Ufficio in quanto riconosciuto conforme alle norme vigenti), che ha “confermato la rappresentazione cartografica” del manufatto (come dichiara l’Ufficio).

È poi seguita, in data 24.05.2010, “dichiarazione di parte” della proprietà, anch’essa prevista dalle procedure, con la quale è stata attribuita la categoria catastale F2 – Fabbricato collabente – e si è precisato trattarsi di immobile “inagibile in quanto fatiscente, privo di impianti, intonaci e con i solai che hanno ceduto”.

L’Ufficio del Territorio ha infine dichiarato che “L’unità immobiliare di che trattasi non è mai stata oggetto di accertamento da parte di quest’Ufficio”.

Nel merito, quanto riportato alla pag. 12 del documento IL SISTEMA CATASTALE (Agenzia delle Entrate - Divisione Servizi DIREZIONE CENTRALE Servizi Catastali, Cartografici e di Pubblicità Immobiliare - Versione agosto 2024) espone, in modo sintetico ed efficace, gli elementi di interesse per la nostra trattazione riportati di seguito:

3. LE PROCEDURE DI AGGIORNAMENTO Mentre la “formazione” del catasto è stata curata dallo Stato, il suo aggiornamento è demandato prevalentemente all’azione dei proprietari degli immobili, attraverso i tecnici liberi professionisti abilitati alla predisposizione degli atti di aggiornamento catastale (prevalentemente geometri, ingegneri, architetti, dottori agronomi e forestali, periti edili, periti agrari e agrotecnici). Sono di piena competenza dello Stato, oltre alla gestione degli inventari, le attività di: - formazione di nuova cartografia; - rilevazione topografica d’interesse pubblico; - accertamento e collaudo degli aggiornamenti proposti dalla parte; - verificazioni ordinarie (lustrazioni) e straordinarie.

Il documento afferma che l’aggiornamento del catasto è demandato prevalentemente all’azione dei proprietari degli immobili, attraverso i tecnici liberi professionisti abilitati alla predisposizione degli atti di aggiornamento catastale (in tal senso ha operato la proprietà del manufatto in esame con la presentazione del Tipo Mappale e poi della variazione Do.C.Fa., finalizzata all’attribuzione della categoria catastale F2 alla quale ha reputato appartenesse il proprio manufatto), ma precisa che Sono di piena competenza dello Stato……la formazione di nuova cartografia (attività nella quale può rientrare il riordino fondiario svolto negli anni ’90 dall’Ufficio con l’introduzione in mappa anche della sagoma che ci occupa);……l’accertamento e collaudo degli aggiornamenti proposti dalla parte (attività alla quale potrebbe assimilarsi l’approvazione del Tipo Mappale da parte dell’Ufficio, sebbene per accertamento e collaudo debba intendersi un complesso di specifiche attività che l’Ufficio dichiara di non aver svolto: L’unità immobiliare di che trattasi non è mai stata oggetto di accertamento da parte di quest’Ufficio) e le verificazioni ordinarie (lustrazioni) e straordinarie. In sintesi, si ritiene che l’apporto degli uffici della pubblica Amministrazione in merito alla attuale classificazione catastale di fabbricato collabente, assunta dal manufatto in questione, possa reputarsi significativo, atteso che significativa è l’incidenza dell’inserimento in mappa dell’area di sedime di detto manufatto e così pure quella dell’approvazione del Tipo Mappale con il quale si conferma la sua rappresentazione cartografica. Infine, sulla variazione introdotta dalla proprietà per l’attribuzione della categoria F2 (attività, ovviamente, decisiva per la classificazione catastale del manufatto) l’Ufficio aveva competenza per le eventuali attività di accertamento, che, come ricordato, non sono state svolte ”.

“ Con riguardo al punto c) dell’ordinanza, le memorie difensive citate evidenziano che il Verificatore ha svalutato tre elementi certi:

1) la ridotta superficie (appena mq. 89) destinata ad agrumeto

2) l’altezza (mt. 3,00/4,50) dei muri residuati nella particella 1116 certamente sovrabbondante rispetto alla funzione di proteggere agrumi dal vento

3) l’area interna al manufatto esaminato pressoché orizzontale a fronte dell’andamento in notevole pendenza del terreno ricadente all’esterno e nei dintorni del manufatto. Tale trasformazione morfologica è certamente indicativa di una destinazione del terreno a piano di calpestio di un edificio.

Quanto al punto 1), si chiarisce che la superficie di mq. 89 destinata ad agrumeto non può essere definita “ridotta” perché invece è coerente con le dimensioni di modesta entità dei giardini murati ad agrumi e frutta già evidenziate negli esempi della trattazione che precede (si vedano in particolare gli esempi 1 e 2 che hanno superfici rispettivamente di mq. 75 e mq. 90 circa – valori determinati direttamente dal sito web Google Earth e, dunque, con grado di approssimazione sufficiente per la trattazione che ci occupa, essendo qui rilevante l’ordine di grandezza e non la misura esatta).

Nel territorio di Nardò si riscontrano anche casi con superfici più ampie di quella del manufatto che ci occupa (si vedano gli esempi 3 e 4 che hanno superfici rispettivamente di mq. 135 e mq. 190 circa – valori approssimati come i precedenti), che però sono riferiti a complessi edilizi rurali inseriti in aree agricole di estesa consistenza, che dispongono, dunque, di superfici più ampie per la realizzazione di un agrumeto murato; al contrario, il manufatto in questione è ricavato all’interno del giardino di una villa di estensione ben minore.

Con riguardo al punto 2), si chiarisce che l’altezza delle murature del manufatto in esame (m. 3,00/4,50) non può essere reputata sovrabbondante se la si confronta, ancora una volta, con gli esempi riportati nella trattazione che precede, che hanno evidenziato altezze delle recinzioni nell’ordine dei m. 2,60-3,00 e con le porzioni angolari che raggiungono e superano i 4 metri.

Può essere utile ribadire che le murature dei manufatti in esame sono deputate a proteggere le piante dai venti e dai furti (non solo dai venti) e, dunque, non sorprende la loro altezza che, per il caso che ci occupa, è rapportata, peraltro, all’andamento in pendenza del terreno (le parti più alte sono collocate verso valle per pareggiare l’effetto del dislivello sulla sommità del manufatto, ovvero costituiscono le porzioni angolari di irrigidimento già descritte) e alla presenza del contesto di litorale marino con venti aggressivi per le coltivazioni impiantate. La conferma dell’attenzione dedicata dalla proprietà alla funzione di difesa dai furti (dunque, non solo dai venti) è, inoltre, evidenziata dalla presenza di offendicula vitrei collocati sulle sommità delle murature (già documentata nella Relazione di verificazione).

Con riguardo al punto 3), si chiarisce che l’andamento pressoché orizzontale del piano di campagna all’interno del manufatto si giustifica con la necessità di evitare che la pendenza faccia ruscellare rapidamente le acque piovane verso il basso, impedendo così l’alimentazione idrica alle piante poste più in alto; una maggiore orizzontalità ha anche la funzione di rendere più agevole, per un verso, la cura delle piante e, per altro verso, l’utilizzo del luogo da parte dei proprietari… ”.

12. Con memoria depositata in data 24 marzo 2025, l’appellata ribadisce che l’individuazione del manufatto è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di aggiornamento delle mappe catastali negli anni ’90; emergerebbe quindi l’esigenza di tutela dell’affidamento della parte privata incolpevole.

La signora CO ER nel sottoscrivere l’atto di compravendita del 31 maggio 2010 (notaio Stellacci) avrebbe confidato incolpevolmente nella possibilità di procedere alla demolizione e ricostruzione del rudere acquistato in conformità di dati catastali formati d’ufficio.

Richiama alcune pronunce giurisprudenziali in tema di incolpevole affidamento del privato.

In via subordinata, l’appellata contesta nuovamente nel merito le conclusioni del verificatore.

13. All’udienza pubblica del 29 aprile 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

14. L’appello è fondato.

14.1. La signora CO ER, dopo la reiezione della istanza di permesso di costruire quale nuova abitazione nel lotto in questione (ritenuta legittima sia dal T.a.r. che dal Consiglio di Stato), ha presentato un’istanza di ristrutturazione edilizia, chiedendo la demolizione e ricostruzione del rudere esistente, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.

La predetta disposizione nel testo vigente al momento della adozione del provvedimento impugnato qualifica come “ interventi di ristrutturazione edilizia gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ”.

14.2. Il giudice di primo grado, nell’accogliere il ricorso proposto dalla signora CO avverso il provvedimento di diniego adottato dal Comune di Nardò, è pervenuto alla conclusione di ritenere applicabili le disposizioni in materia di ristrutturazione edilizia, partendo da presupposti errati (altezza delle mura fino a 7 metri) o non risolutivi a dimostrare la sussistenza di un fabbricato preesistente (la presenza di contrafforti interni; anche un muro di recinzione può essere rafforzato in alcuni punti) o indimostrati (la presenza all’interno del fabbricato di vegetazione spontanea e non di agrumeti).

14.3. Nel provvedimento impugnato l’amministrazione ha evidenziato l’assenza di tracce della copertura originaria, la mancata divisione interna del fabbricato (che comunque ha una superficie interna di 89 mq), la mancanza di aperture, la preesistenza dell’agrumeto rispetto al fabbricato e la comparsa di quest’ultimo solo a partire dal 1990 (a seguito di documentazione fotografica aerea).

14.4. Sul piano giuridico, la demolizione e ricostruzione è ammissibile solo ove sia possibile accertare “ la preesistente consistenza ” e, in area vincolata (come in questo caso), a condizione che “ siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ”.

14.5. La relazione di verificazione ha confermato la tesi della amministrazione.

Come sopra meglio evidenziato, il verificatore ha accertato che le mura perimetrali insistenti sulla particella n. 1116 non possono essere considerate come i resti di un fabbricato rurale collabente, per una serie di elementi: la mancanza di fondamenta significative; l’assenza di residui di copertura; la mancanza di aperture nelle pareti; la mancanza di divisioni interne al fabbricato; la presenza di offendicula sulle mura; la presenza di alberi di agrumi e non di mera vegetazione spontanea all’interno del perimetro delle mura.

14.6. Gli elementi documentali indicati dalla appellata (atto di compravendita per notar Stellacci; l’atto di accatastamento come edificio collabente, in prossimità della vendita) non sono elementi sufficienti a comprovare la preesistenza di un fabbricato rurale né tantomeno di un fabbricato ad uso abitativo.

La relazione di chiarimenti depositata dal verificatore ha ulteriormente confermato la natura originaria della recinzione.

Il verificatore ha precisato che non c’è stato alcun atto di accertamento dell’Amministrazione, ma solo l’inserimento della sagoma edilizia in occasione dell’aggiornamento delle mappe catastali, negli anni ’90.

Il verificatore ha evidenziato anche la non condivisibilità delle ulteriori contestazioni sollevate dalla appellata in ordine alle modeste dimensioni del muro e alla altezza della muratura e alla pendenza del piano interno.

14.7. Ritiene inoltre il Collegio che non sussistano i presupposti per l’applicazione del principio di legittimo affidamento, invocato dalla appellata.

La tutela del legittimo affidamento viene in rilievo con riguardo ad atti o provvedimenti amministrativi che abbiano ingenerato nella parte privata incolpevole una legittima aspettativa rispetto al conseguimento del bene della vita.

Orbene, in primo luogo, nel caso di specie, sotto il profilo soggettivo, non si ravvisano i presupposti per il riconoscimento dell’affidamento incolpevole, in quanto la signora ER, sulla base dei chiari elementi che sono stati messi in evidenza dal verificatore, avrebbe potuto rendersi conto della natura e della funzione delle mura perimetrali insistenti sulla particella e della loro non qualificabilità come mura perimetrali di un antico edificio collassato, tenendo conto altresì della diffusa prassi nel Salento (pure accertata e documentata dal verificatore) di recintare gli agrumeti per preservarli dal vento.

In secondo luogo, non sussistono, neppure sotto il profilo oggettivo, i presupposti per l’applicazione al caso di specie del principio del legittimo affidamento.

Come sopra meglio evidenziato, nella relazione integrativa prodotta a seguito della richiesta di chiarimenti di questa Sezione, il verificatore ha avuto modo di evidenziare quanto segue:

“ Da quanto dichiarato dagli Uffici e dagli altri documenti già in atti si ricava che è stato operato d’ufficio l’inserimento in mappa della sagoma edilizia in questione in occasione di un aggiornamento (anni ’90) ricavato dagli elaborati conseguenti a volo aereo, dai quali, come già osservato nella Relazione di verificazione (paragrafo 3.3, pag. 22 e seguenti), l’operatore ha desunto la presenza di un manufatto edilizio, privo di copertura, che ha rappresentato con il simbolismo utilizzato per gli altri edifici.

A distanza di alcuni anni (in data 17.05.2010), la proprietà ha depositato la documentazione di rito prevista dalle procedure (Tipo Mappale approvato in data 18.05.2010 dall’Ufficio in quanto riconosciuto conforme alle norme vigenti), che ha “confermato la rappresentazione cartografica” del manufatto (come dichiara l’Ufficio).

È poi seguita, in data 24.05.2010, “dichiarazione di parte” della proprietà, anch’essa prevista dalle procedure, con la quale è stata attribuita la categoria catastale F2 – Fabbricato collabente – e si è precisato trattarsi di immobile “inagibile in quanto fatiscente, privo di impianti, intonaci e con i solai che hanno ceduto”.

L’Ufficio del Territorio ha infine dichiarato che “L’unità immobiliare di che trattasi non è mai stata oggetto di accertamento da parte di quest’Ufficio”.

Diversamente da quanto rappresentato dalla appellata, non vi è stato alcun atto di accertamento da parte dell’Agenzia del territorio, ma solo l’inserimento in mappa della sagoma edilizia negli anni ’90 a seguito di rilevamento fotografico aereo, cui sono seguiti una serie di atti da parte dei privati, dei cui effetti l’amministrazione comunale non può essere chiamata a rispondere e che non consentono il rilascio di titoli edilizi non conformi alle previsioni dell’ordinamento giuridico.

Questa Sezione ha avuto modo precisare che l’acquisto di un immobile con l’intenzione di realizzarvi un determinato impianto non configura di per sé un legittimo affidamento, se vi sono vincoli normativi preesistenti che ne escludono l’utilizzo previsto. Tale legittimo affidamento potrebbe, eventualmente, rilevare, ove accertato sussistente, sul piano dei rapporti giuridici di diritto privato, configurando il presupposto della responsabilità risarcitoria (ove ne ricorrano tutti gli elementi costitutivi) nei confronti di chi abbia eventualmente ingenerato tale affidamento, ma non quale vizio di legittimità del provvedimento impugnato, sulla base della nota distinzione tra regole di validità e regole di responsabilità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 agosto 2024 n. 7193).

Nel caso di specie, non solo il provvedimento di diniego risulta immune dalle dedotte censure, ma neppure può essere validamente invocato dalla ricorrente (odierna appellata) nei confronti del Comune di Nardò la violazione del principio del legittimo affidamento ai fini del riconoscimento della ammissibilità di un intervento edilizio non consentito dall’ordinamento giuridico.

15. Per le considerazioni che precedono, il ricorso in appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto (anche con riguardo alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato).

16. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta, che ha reso necessaria l’effettuazione di una verificazione con ulteriore richiesta di chiarimenti, giustifica nondimeno l’equa compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, con liquidazione delle spese della verificazione (come richieste dal verificatore con nota del 9 aprile 2024).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Condanna le parti, nella misura di metà ciascuna, a corrispondere al verificatore, a titolo di onorario e di spese per attività di verificazione, la somma complessiva di € 2.869,91 (duemilaottocentosessantanove/91), oltre accessori di legge (se e in quanto dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO