Pubblicato il 27/01/2026

N. 00695/2026REG.PROV.COLL.

N. 08184/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8184 del 2023, proposto da SE Vitale, in proprio e quale legale rappresentante dell’Agricola Vitale s.r.l., rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Ricciardi Federico, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Ministero della cultura-Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Caserta e Benevento, in persona del Ministro in carica, e Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino meridionale, in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di Pratella, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, 10 ottobre 2023, n. 5517/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura-Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Caserta e Benevento e dell’Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino meridionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere SS EN LI e udito per l’appellante l’avvocato Maurizio Ricciardi Federico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto contro il diniego di accertamento di conformità edilizia e compatibilità paesaggistica di un intervento volto a ripristinare un rilevato di terra a difesa del suolo agricolo di sua proprietà, con gli atti presupposti, e contro la determinazione di applicazione della sanzione pecuniaria per l’inosservanza dell’ordine di ripristino dello stato dei luoghi.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con ordinanza n. 19 del 23 agosto 2018 (prot. 3934) il Comune di Pratella ha intimato la sospensione dei lavori e il ripristino dello stato dei luoghi, con riserva di ulteriori provvedimenti, con riferimento alla « realizzazione di rilevato arginale dalla lunghezza totale di metri lineari 960 circa, avente una sezione trasversale di forma trapezoidale con larghezza media di base di metri 8 circa, altezza media di metri 3,00 circa ed un volume complessivo di circa 12.500 metri cubi », aggiungendo che « il materiale (terreno vegetale misto a ghiaia di fiume) utilizzato per la realizzazione del rilevato è stato ricavato in sito abusivamente mediante scavo a sezione obbligata la cui altezza di media varia da metri 1 a cm 20 », interessando varie superfici di terreno.

2.2. Con istanza acquisita dal Comune di Pratella l’11 aprile 2019 (prot. 1933), la società ha presentato un progetto in sanatoria per l’intervento di ripristino del tratto di arginatura artificiale in sinistra idraulica lungo il fiume Volturno, realizzato senza titolo, con opere a farsi consistenti nella realizzazione di un nuovo tratto su terreni di sua proprietà in sostituzione di quello ricadente in area demaniale.

2.3. Con nota prot. 13558 del 5 novembre 2019 l’Autorità di bacino dei fiumi Liri, Garigliano e Volturno ha espresso parere negativo.

2.4. Con nota prot. 15723 del 6 novembre 2019 la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le provincie di Caserta e Benevento ha espresso parere favorevole con prescrizioni, consistenti nel rinverdimento del paravento in terra con elementi vegetativi autoctoni e nel contenimento del rilevato a non oltre il metro e mezzo di altezza da terra.

2.5. Previo invio del “preavviso di rigetto”, con nota prot. 5608 del 13 novembre 2019, il Comune di Pratella ha respinto l’istanza con determinazione prot. 6030 del 10 dicembre 2019, ritenendola “improcedibile” e “inammissibile” in ragione del parere negativo dell’autorità di bacino e del contrasto del progetto con le prescrizioni impartite dalla soprintendenza.

2.6. La società ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Campania il diniego e i pareri in esso citati.

2.7. In seguito, con determinazione del 24 agosto 2020, n. 80 reg. gen. e n. 51 reg. serv., il Comune di Pratella ha applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, per inosservanza dell’ordine di ripristino.

2.8. La società ha impugnato la sanzione con motivi aggiunti.

3. Con sentenza 10 ottobre 2023, n. 5517, il T.a.r. per la Campania, prescindendo dall’eccezione sollevata dal Comune d’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dell’ordinanza di ripristino, ha respinto l’impugnativa, condannando la ricorrente al pagamento delle spese processuali.

4. La società ha proposto appello, deducendo i seguenti motivi:

I) ERROR IN JUDICANDO -ERROR IN PROCEDENDO- DIFETTO DI MOTIVAZIONE- CARENZA DI ISTRUTTORIA- VIOLAZIONE ARTT. 3, 34, 42 E 64 C.P.A ED ARTT. 99 e 112 C.P.C.- VIOLAZIONE DPR N. 380/01- VIOLAZIONE D.LGS. N.42/2004 -INGIUSTIZIA MANIFESTA- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE L. N.241/90 –CONTRADDITTORIETA’ - GENERICITA’- PRETESTUOSITA’ -ILLOGICITA’- ACRITICITA’- APODITTICITA’- MANIFESTA INGIUSTIZIA- MANCATA COMPARAZIONE DELL’INTERESSE PUBBLICO- TRAVISAMENTO- SVIAMENTOVIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN TEMA DI GIUSTO PROCEDIMENTO –ULTRAPETIZIONE.

II) IN ORDINE AI MOTIVI AGGIUNTI AL RICORSO.

III) RIPROPOSIZIONE DELLE ECCEZIONI TAR, segnatamente: Sul PRIMO, TERZO e QUARTO PUNTO della memoria difensiva del Comune.

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero della cultura per resistere al gravame.

Non si è invece costituito il Comune di Pratella, sebbene l’appello gli sia stato regolarmente notificato via p.e.c. presso il procuratore costituito nel giudizio di primo grado.

4.2. L’appellante ha depositato una memoria il 18 ottobre 2025, insistendo per l’accoglimento delle sue tesi.

4.3. All’udienza del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il primo motivo di appello è articolato in più censure e si riferisce al diniego di sanatoria.

5.1. In particolare, si riferisce che l’area, a oggi, sarebbe perfettamente ripulita e rinverdita, come richiesto dalla Soprintendenza, e che l’opera realizzata avrebbe evitato ulteriori esondazioni del Volturno.

Inoltre, si osserva che, da un lato, il Comune nel negare la sanatoria abbia adottato un provvedimento viziato da contraddittorietà e difetto di motivazione, specie perché avrebbe eluso il parere della Soprintendenza, che era favorevole, dall’altro che le prescrizioni da questa imposte (altezza del rilevato non superiore a 1,50) renderebbero l’opera inidonea a contenere le esondazioni e contrasterebbero con la circolare n. 16721 del 13 settembre 2010, che invita l’amministrazione a prevenire a soluzioni ragionevoli e proporzionate nei casi di marginali incrementi di superficie e volume che non siano percepibili e visibili.

Ancora, si sostiene che il T.a.r., nel ritenere che l’opera sia insanabile perché determina la creazione di superfici utili o volumi, abbia introdotto argomenti che nemmeno la stessa Soprintendenza aveva utilizzato, così cadendo nel vizio di ultrapetizione. Al contrario, l’intervento rientrerebbe nell’ambito dell’allegato A, voce A 20, del d.P.R. n. 31 del 2017 e sarebbe quindi sanabile, o nell’ambito dell’allegato B, voci B18 e B39.

5.2. Comunque, il Comune non avrebbe potuto contestare una pretesa inottemperanza al parere della Soprintendenza, non essendosi in presenza di un vero e proprio titolo paesaggistico ed essendo l’avviso comunque non vincolante in quanto reso oltre il termine di 90 giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.

5.3. Quanto al parere negativo dell’autorità di bacino, questa sarebbe incorsa nell’errore di tenere conto di un progetto, originariamente presentato e poi abbandonato, di realizzazione di un nuovo argine, mentre avrebbe dovuto pronunciarsi solo sulla sanatoria dello splateamento e ripristino del riporto di terreno già presente.

6. Il motivo è infondato.

Il diniego di sanatoria è “plurimotivato”, con la conseguenza che è sufficiente accertare la sussistenza di una delle ragioni addotte dall’amministrazione perché esso possa comunque ritenersi giustificato e ne sia precluso l’annullamento (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8174).

Nel caso di specie risultano insuperabili i rilievi dell’autorità di bacino, la quale, diversamente da quanto sostiene l’appellante, non si è pronunciata su un progetto, bensì sulla compatibilità con il piano stralcio di difesa dalle alluvioni delle opere concretamente realizzate, la cui consistenza è stata appurata mediante sopralluogo.

In particolare, si è rilevato che « l’argine in questione alla data di adozione del PSDA non era esistente, né risulta agli atti della stessa Autorità di bacino alcuna richiesta di parere inerente ad un progetto per la realizzazione del predetto argine, pervenuta in anni successivi all’adozione del piano, da parte di Ente competente alla sua realizzazione », con la conseguenza che, in tali circostanza, « oggetto di sanatoria risulterebbe non già l’intervento di ripristino dell’argine, ma la realizzazione dell’argine stesso », in quale risulta in contrasto con le norme di attuazione del piano che in fascia A – dove ricade l’opera – vietano « qualunque trasformazione dello stato dei luoghi, sotto l’aspetto morfologico, idraulico, infrastrutturale ed edilizio ».

7. Con il secondo motivo s’insiste nell’invocare l’annullamento della sanzione pecuniaria, la quale sarebbe illegittima perché, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., non sarebbe applicabile l’art. 31 del t.u. dell’edilizia, non essendo stato emesso un ordine di demolizione, bensì di sospensione dei lavori.

8. Il motivo è fondato.

Come chiarito dalla giurisprudenza, la misura prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 del t.u. dell’edilizia, come inserito dal d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164, « ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale » mediante sanzione di « chi non si è adoperato per porre rimedio alle conseguenze derivanti dagli abusi realizzati direttamente o a causa della mancata vigilanza sui propri beni » (Cons. Stato, Ad. Plen., 11 ottobre 2023, n. 16).

Si tratta di una misura di carattere punitivo, dunque, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo fin dalla sentenza 8 giugno 1976, NG and others v. The Netherlands , pt. 38, di una “pena” ai sensi della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

Pertanto, la sua applicazione è soggetta al principio di legalità – di cui agli artt. 23 e 97 Cost. e all’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, sul piano nazionale, e all’art. 7 della CEDU, su quello sovranazionale – con i suoi corollari di tipicità, determinatezza e tassatività, che impediscono di applicarla in via analogica a casi non previsti dalla norma sanzionatoria (infatti, come ha affermato Corte cost., 13 giugno 2018, n. 121, poi ribadita da Corte cost., 29 maggio 2019, n. 134, « il principio di legalità, prevedibilità e accessibilità della condotta sanzionabile e della sanzione aventi carattere punitivo-afflittivo, qualunque sia il nomen ad essa attribuito dall’ordinamento […] non può, ormai, non considerarsi patrimonio derivato non soltanto dai principi costituzionali, ma anche da quelli del diritto convenzionale e sovranazionale europeo, in base ai quali è illegittimo sanzionare comportamenti posti in essere da soggetti che non siano stati messi in condizione di “conoscere”, in tutte le sue dimensioni tipizzate, la illiceità della condotta omissiva o commissiva concretamente realizzata »).

In particolare, da una lettura dell’intero art. 31 del t.u. dell’edilizia si evince chiaramente che la sanzione pecuniaria è prevista dal comma 4-bis quale conseguenza dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione emesso ai sensi del comma 2, pertanto la misura punitiva non può essere applicata in via analogica alla diversa ipotesi dell’inosservanza dell’ordine di sospensione dei lavori emesso ai sensi dell’art. 27 del medesimo d.P.R. n. 380 del 2001 (non conduce a una diversa conclusione il richiamo a quest’ultima disposizione contenuto nel secondo periodo del comma 4-bis dell’art. 31, perché riferito, a ben vedere, non tanto ai “provvedimenti” emessi ai sensi dell’art. 27 bensì alle “aree” e agli “edifici” contemplati nel suo comma 2, ovvero quelli soggetti a un vincolo d’inedificabilità, per i quali la sanzione – comunque per inosservanza dell’ordine di demolizione, non di quello di sospensione dei lavori – è sempre irrogata nella misura massima).

Nel caso di specie il provvedimento è chiaramente un ordine di sospensione dei lavori e non un’ingiunzione di demolizione: depongono in questo senso sia, sotto il profilo formale, l’intitolazione dell’atto, sia, sotto il profilo sostanziale, il suo contenuto, che è volto a sospendere « ai fini cautelari » i lavori in corso facendo salvi ulteriori provvedimenti, riferimento che è ragionevole intendere rivolto, appunto, a eventuali ordinanze di ripristino da emettere ai sensi dell’art. 31.

9. Con il terzo motivo di appello vengono riproposte delle controdeduzioni alle eccezioni del Comune, tanto rispetto alla sanzione pecuniaria, quanto rispetto al parere della Soprintendenza.

Tali questioni possono ritenersi assorbite, essendo sostanzialmente analoghe a quelle dedotte con i primi due motivi.

10. L’appello è quindi fondato nella sola parte in cui censura il rigetto dei motivi aggiunti di primo grado, i quali devono quindi essere accolti e per l’effetto deve essere annullata la determinazione del Comune di Pratella del 24 agosto 2020, n. 80 reg. gen. e n. 51 reg. serv., in parziale riforma della sentenza di primo grado, che per il resto merita conferma.

11. La parziale soccombenza reciproca e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione tra tutte le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VII, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i motivi aggiunti depositati in primo grado e di conseguenza annulla la determinazione del Comune di Pratella del 24 agosto 2020, n. 80 reg. gen. e n. 51 reg. serv. irrogativa della sanzione pecuniaria, per il resto respingendolo.

Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio da remoto del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL Di AR, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

SS EN LI, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS EN LI	EL Di AR

IL SEGRETARIO