N. 00588/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 13/03/2026
N. 02109 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00588/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 588 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di genitore della minore -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
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contro
Ministero dell'Istruzione e del Merito, -OMISSIS-, Ufficio Scolastico Regionale
Campania in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi, 12
per la riforma N. 00588/2025 REG.RIC.
della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Campania (Sezione Quarta) -OMISSIS-
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito, dell'-
OMISSIS- e dell'Ufficio Scolastico Regionale Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. SE ZE
Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La sentenza impugnata ha solo parzialmente accolto il ricorso con cui la parte appellante, quale genitore e rappresentante legale della minore -OMISSIS-, portatrice di disabilità grave, chiedeva l'accertamento del diritto di costei all'istruzione ed all'integrazione scolastica della figlia, oltre che il risarcimento di tutti i danni non patrimoniali patiti e patendi sia per l'anno 2023-2024 che per quelli successivi.
A tal proposito la parte esponeva di essersi rivolta al giudice di primo grado perché la mancata attribuzione per l'a.s. 2023/2024 alla ragazza, in condizione di disabilità, del numero di ore di sostegno scolastico adeguate alla sua patologia, ossia 22 ore settimanali in luogo delle 30 ore, corrispondenti all'intero orario di lezioni, incideva negativamente rallentandoli irrimediabilmente sui processi apprenditivi della ragazza, ma anche sul suo rapporto con i compagni di classe.
L'indebita compressione di questo diritto fondamentale le aveva tra l'altro cagionato un danno non patrimoniale, nella forma del danno esistenziale, quale pregiudizio che ne aveva alterato le abitudini di vita e gli assetti relazionali, oltre a comprometterne il bisogno di sviluppo, e i diritti all'istruzione e la partecipazione alla vita collettiva. N. 00588/2025 REG.RIC.
La sentenza gravata – continuava l'esponente - aveva accolto il ricorso, riconoscendole il diritto ad un sostegno all'insegnamento pieno e continuato, e così sancendo l'obbligo per l'amministrazione scolastica di mettere a disposizione della discente un insegnante specializzato, nel numero di ore idoneo a coprire l'intera frequenza scolastica settimanale.
Il primo giudice, nell'occasione, aveva anche condannato l'amministrazione scolastica a corrispondere le spese di lite sostenute dalla parte ricorrente, nella misura di euro 1.000,00, oltre accessori di legge, con distrazione a favore dell'antistatario, ma aveva del tutto omesso di provvedere – il che varrebbe tacito rigetto (NdR) – sulla richiesta di risarcimento del danno esistenziale, per tutti i pregiudizi patiti e patendi dalla ragazza, parimenti formulata con il ricorso introduttivo.
Tanto premesso la parte deduce i seguenti motivi di appello avverso la decisione:
A) Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Omessa pronuncia. Violazione art.112 cpc in relazione all'art.2907 c.c.;
B) Accertamento del diritto della minore ad ottenere un insegnante di sostegno anche per gli anni successivi - danno non patrimoniale.
2. Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Istruzione e del merito con atto di costituzione formale.
DIRITTO
3. Il primo motivo d'appello – contestando la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all'art.112 c.p.c. – censura la decisione del giudice di prime cure per non aver provveduto anche sulla richiesta di risarcimento dei danni non patrimoniali, sub specie di danno esistenziale, che la parte avrebbe patìto in ragione della mancata messa a disposizione, da parte della scuola, di un insegnante di sostegno per le ore di assistenza/affiancamento ritenute necessarie. N. 00588/2025 REG.RIC.
Nella sua prospettazione, ed essendovi in tal senso esplicita domanda processuale, la parte appellante ritiene che il primo giudice - dopo aver riconosciuto che alla ragazza spettavano 30 ore di assistenza didattica, e non le 22 originariamente assegnate con il provvedimento del 12 settembre del 2023 – avrebbe dovuto altresì riconoscere che quella condotta aveva prodotto un danno esistenziale, e condannare di conseguenza l'amministrazione al relativo risarcimento.
Inoltre, aggiunge, tale risarcimento dovrebbe essere erogato anche per i danni futuri
(patendi) dalla ragazza.
3.1. Il motivo è senz'altro accoglibile nella parte in cui chiede di accertare - con riferimento al segmento dell' anno scolastico 2023-2024, nel quale non le è stato assegnato l'insegnante di sostegno nelle ore indicate nel Piano Educativo
Individualizzato (e cioè le 30 ore dell'orario scolastico e non le 22 ore originariamente assegnate), l'esistenza di un danno esistenziale sofferto dalla minore, affetta da una -
OMISSIS-; e, conseguentemente, va parimenti accolta la domanda di condannare l'amministrazione intimata a risarcirla per equivalente.
3.2. E' altresì vero che - benché il risarcimento del danno esistenziale, patìto dalla ragazza nel periodo nel quale le sono mancate le ulteriori ore di sostegno fosse stato chiesto – il primo giudice non ha provveduto sul relativo capo di domanda.
Dunque in parte qua la decisione, laddove dovesse essere implicitamente ritenuta di rigetto, va riformata o, comunque, in alternativa, va integrata per le seguenti considerazioni.
3.2.1. In primo luogo la sentenza gravata ha riconosciuto il diritto della ragazza ad avere l'assegnazione di un insegnante di sostegno, nella misura minima di trenta ore settimanali, peraltro provvedendo in tal senso sin dall'udienza fissata per la discussione cautelare, con ordinanza emessa il 15/21 novembre del 2023.
3.2.2. Sul punto la ridetta decisione – condivisibile dal momento che la scuola, in prima battuta, aveva disatteso sul punto le indicazioni del P.E.I. – è comunque passata N. 00588/2025 REG.RIC.
in cosa giudicata, non avendo l'amministrazione interposto appello avverso quel capo della sentenza. Pertanto è stato irrevocabilmente statuito che il provvedimento della scuola del 12 settembre del 2023 – che assegnava alla discente solo 22 ore di sostegno
– era illegittimo.
3.2.3. Tanto premesso, è pacifico e comunque non più contestabile che, dalla data di inizio dell'anno scolastico, e cioè al più tardi, dal 12 settembre del 2023, quando fu emesso il provvedimento che assegnava alla discente un numero di ore di insegnamento di sostegno minore a quelle previste dal PEI, e fino al 22 novembre del
2023 alla parte appellante non sia stata erogata l'attività di insegnamento, nelle ore e nelle forme alle quali avrebbe avuto diritto, secondo la sentenza passata in giudicato,
e cioè che, in concreto, le sono state assegnate 8 ore di insegnamento settimanale di sostegno in meno rispetto a quelle spettanti.
3.2.4. Ai due elementi appena descritti, ossia il carattere ingiusto ed illegittimo del provvedimento, necessari ad integrare la fattispecie di cui all'art.2043 c.c. addebitabile all'amministrazione, va aggiunto quello della colpa di quest'ultima, che parimenti sussisteva nel caso di specie.
La colpevolezza ricorreva sia nella forma della colpa d'organizzazione, desumibile in re ipsa dal fatto che, fino all'intervento giurisdizionale, non è stato erogato il sostegno didattico effettivamente spettante alla minore, che come negligenza specifica, dal momento che la scuola ha disatteso le indicazioni contenute nel PEI nella parte in cui prescrivevano la continuatività e la pienezza dell'assistenza.
3.2.5. Quanto al rapporto di causalità - ed alla conseguente configurabilità del lamentato danno esistenziale - tra la descritta condotta ed il danno lamentato dalla parte appellante la giurisprudenza di questo plesso ha da tempo riconosciuto che “la mancata fruizione, da parte di un minore affetto da una grave disabilità, della piena assegnazione delle ore di sostegno riconosciute nel PEI in base alla documentazione sanitaria che lo riguarda”, si traduce nell'impossibilità di godere del supporto N. 00588/2025 REG.RIC.
necessario a garantire la soddisfazione piena dei suoi bisogni di sviluppo, istruzione e partecipazione alla vita collettiva e comporta, di per sé sola, “la lesione della correlativa situazione soggettiva di vantaggio, di rango costituzionale, dando luogo al diritto al risarcimento del danno esistenziale ex art. 2059 c.c.”. Cons. St., VI, 1° aprile 2016 n. 1286.
Il diritto all'istruzione del minore in condizione di disabilità ha indiscutibilmente la natura di diritto fondamentale, dalla quale deriva la necessità di rispettarlo con rigore e di assicurarne “l'effettività sia in adempimento di obblighi di diritto internazionale
(artt. 7 e 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, ratificata con la l. 3 marzo 2009 n. 18), sia per il carattere assoluto proprio della tutela prevista dagli artt. 34 e 38, commi 3 e 4, Cost. “(ibi).
Le particolari caratteristiche della pretesa azionata – che assomma in sé l'esigenza di tutelare situazioni soggettive assolute riconosciute dall'ordinamento, quali l'eguaglianza di tutti i cittadini, il diritto all'istruzione e la tutela della disabilità – la immedesimano con più di un diritto fondamentale della persona; di tal che dalla lesione del relativo interesse, deriva non soltanto un pregiudizio di consistenza patrimoniale, ma anche ulteriori conseguenzei dannose.
Tra queste si colloca, principalmente, se non esclusivamente, data la sua valenza onnicomprensiva, il danno esistenziale che rappresenta ontologicamente la figura che più di ogni altra, in considerazione dei tratti caratterizzanti che possiede, si rivela in grado di ristorare la lesione multipla, ed allo stesso tempo, riferita al valore persona nel suo momento dinamico, e vitale, di relazione, subìta in caso di sua pretermissione o sub-valorizzazione.
In altre parole, il danno esistenziale – che appunto si profila quale illegittima limitazione/vulnerazione delle attività realizzatrici, e degli assetti relazionali, della persona, aspetti che sono indiscutibilmente connessi al diritto all'istruzione del disabile e che si esercita (anche) tramite la partecipazione alla vita scolastica - N. 00588/2025 REG.RIC.
rappresenta un'inevitabile conseguenza della condotta ingiusta che, nell'occorso, ne ha pregiudicato la fruizione, con l'illegittima scelta dell'amministrazione di non approntare la necessaria attività didattica di sostegno alla parte appellante.
3.2.6. Così strutturata, peraltro, la voce di danno esistenziale consente il ricorso, per quanto riguarda la sua sussistenza, alla prova per presunzioni, così come consente, sul piano della quantificazione del relativo danno, il ricorso a valutazioni equitative (ex artt. 2056 e 1226 c.c.) da riferire alle circostanze del caso concreto.
3.2.7. Una volta che ne sia, come in questo caso, accertata la sussistenza, quanto alla concreta quantificazione e relativa liquidazione di detto danno sovviene infatti l'utilizzo di un metodo già adottato in passato dalla giurisprudenza amministrativa
(cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 5317 del 2014) in caso di mancata erogazione dell'attività di sostegno.
Detto metodo equitativo consiste nel quantificare, per equivalente economico, il danno da mancata assegnazione delle ore di sostegno dovute, individuando una somma- parametro per ogni mese di insegnamento nel quale il servizio spettante è mancato, totalmente o solo in parte.
Il Collegio ritiene di adottare il suddetto metodo, che è allo stato l'unico elaborato per procedere alla suddetta liquidazione, previo aggiornamento al mutato costo della vita della somma parametro. Sicché, tenendo conto che la sua elaborazione risale, come visto, al 2014, l'originario moltiplicatore per mese di didattica di sostegno non erogata, va portato da euro 1.000,00 ad euro 1.300,00.
Individuato il moltiplicatore, si deve calcolare il secondo fattore da moltiplicare, che corrisponde alla percentuale delle ore assegnate in meno rispetto a quelle spettanti, che saranno quelle da ristorare.
La cifra percentuale così ottenuta – il secondo fattore - va moltiplicata per il numero di mesi e/o di giorni in cui il minore non ha beneficiato del monte-ore alle quali aveva N. 00588/2025 REG.RIC.
diritto; il prodotto di questa operazione indicherà l'ammontare del risarcimento per equivalente al cui pagamento deve essere condannata l'amministrazione.
3.2.8. Tanto premesso, applicando il suddetto metodo al caso in esame, va considerato che alla minore parte appellante dal 12 settembre del 2023 al 22 novembre del 2023, ossia per due mesi e dieci giorni, sono state riconosciute ed erogate solo 22 ore invece delle 30 ore spettanti. Questo significa che le è stato riconosciuto solo il 73% delle ore spettanti, e cioè che ha subìto un'ingiusta riduzione, pari al 27% del sostegno didattico a cui aveva diritto.
3.2.9. Di conseguenza il risarcimento dovutole ammonta ad euro 325 per mese (27% di euro 1.300,00), somma che, moltiplicata per la cifra di 2,33, corrispondente a due mesi e 10 giorni di carenza dell'assistenza dovuta, dà un montante di euro 757,25 che, arrotondata per difetto ad euro 757,00, rappresenta la somma dovuta dall'amministrazione a titolo di risarcimento del danno esistenziale cagionato alla appellante.
In tali sensi la prima richiesta di cui al primo motivo d'appello va accolta.
3.3. Viceversa non può essere accolta la richiesta di risarcimento che ha ad oggetto il danno esistenziale futuro – pure oggetto del primo motivo d'appello, formulata con riferimento ai cd. “danni patendi “ - atteso che questa voce di danno va, naturaliter, riferita ai danni attuali riferibili alla sfera della persona, e non a quelli solo potenzialmente sviluppabili.
3.3.1. In questo senso, le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 26972 dell'11 novembre del 2008, ammonendo sul rischio della eccessiva estensione di questa forma di danno, hanno sottolineato che sussiste danno esistenziale solo qualora le conseguenze di cui la parte reclama il risarcimento corrispondano ad un danno
“grave” e “serio”. Con ciò l'organo nomofilattico ha evidentemente voluto evitare, tra l'altro, che sia ritenuto risarcibile un danno esistenziale ipotetico, o meramente eventuale. N. 00588/2025 REG.RIC.
3.3.2. D'altro canto la richiesta di risarcimento di danni esistenziali futuri va esclusa anche per le considerazioni che si svolgono infra, in merito all'inevitabile evoluzione che presenta, nel corso del tempo, il quadro apprenditivo dell'avente diritto all'insegnamento di sostegno. Dinamismo che, così come rende impossibile calcolare ex ante gli sviluppi e le eventuali future necessità della minore, preclude, allo stesso modo, di prevedere con certezza se, e quali, e quante lesioni esistenziali le potrebbero derivare dalla mancata erogazione, al presente, dell'attività di sostegno. In definitiva,
a tutto concedere, non sarebbe acquisita, né sarebbe acquisibile, la prova del danno di cui si chiede il ristoro, il che dequota definitivamente la doglianza in esame.
4. Il secondo motivo d'appello chiede accertarsi il diritto della parte appellante ad ottenere l'insegnamento di sostegno, per il medesimo ammontare di 30 ore settimanali, anche negli anni scolastici futuri, e cioè successivi a quello oggetto di controversia.
4.1. Il motivo è infondato per più di una ragione, prima delle quali è che dà per certo che, negli anni scolastici successivi a quello in contestazione, i bisogni educativi speciali della parte appellante saranno identici a quelli riconosciuti ed oggetto della pronuncia di primo grado per l'anno 2023-24.
4.1.1. La circostanza non è provata né tanto meno – malgrado il grave deficit cognitivo che affligge la discente – può darsi per presunta, trattandosi oltre tutto di fatto solo allegato, la cui valutazione è oggetto di giudizio tecnico-discrezionale di competenza dell'amministrazione.
4.1.2. Peraltro la deduzione trova smentita nelle stesse strutture e finalità del PEI, per come esse emergono dalle norme che ne regolano l'elaborazione e l'applicazione, che gli attribuiscono una valenza temporalmente limitata.
Il detto piano, infatti, va elaborato di anno in anno e, nel corso dello stesso anno scolastico, deve essere costantemente aggiornato di pari passo alla risposta didattica che ottiene, in corrispondenza con il costante monitoraggio al quale deve essere sottoposta l'attività scolastica che ne è oggetto. N. 00588/2025 REG.RIC.
4.1.3. Coerentemente a questa configurazione l'articolo 12 comma 5 della legge n.104 del 1992 prevede che l'elaborazione del PEI deve essere preceduta da una valutazione diagnostico-funzionale che va aggiornata, sia all'inizio di ciascun anno, che nel corso stesso dello svolgimento dell'annuale attività didattica, onde verificare i progressi, le capacità di adattamento e la stessa performance del programma adottato.
All'elaborazione del programma iniziale seguono dunque verifiche per controllare gli effetti dei diversi interventi e l'influenza esercitata dall'ambiente scolastico. Esso è aggiornato a conclusione della scuola materna, elementare, media e durante il corso di istruzione secondaria superiore (cfr. artt. 6 e ss. del d. lgs. n.66 del 2017).
4.1.4. Questo particolare regime normativo esclude che il PEI possa, per così dire, cristallizzarsi nelle direttive espresse una tantum, all'inizio di ogni anno, che, in buona parte dei casi, rischierebbero di non rispondere più allo stato evolutivo del minore, e che devono invece mantenere un costante profilo dinamico funzionale (Cons. St., sez.
VI, 23 marzo 2010 n. 2231).
E' pertanto pressocché impossibile prevedere, anticipandone le linee progettuali, quale sarà il contenuto di un futuro PEI, per gli anni scolastici successivi a quello in esame.
4.1.5. Anche a voler trascurare quanto precede, così come la circostanza che si tratta di materia permeata da un elevato grado di discrezionalità tecnica, la cui valutazione compete esclusivamente all'amministrazione intimata, là ove si accogliesse la richiesta formulata con la doglianza in esame, e si dichiarasse – in sede giurisdizionale
– che alla parte appellante, anche nei futuri anni scolastici spetta lo stesso numero di ore di sostegno riconosciute in questa sede, si violerebbe il divieto di cui al comma 2 dell'art.34 del c.p.a. che interdice al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.
4.1.6. Ne consegue che la determinazione del concreto fabbisogno, per gli anni successivi, non potrà che essere effettuata esclusivamente dall'amministrazione in N. 00588/2025 REG.RIC.
sede di redazione annuale del P.E.I. , che sarà tenuta poi ad uniformarsi alle sue stesse valutazioni.
5. In conclusione, al parziale accoglimento del primo motivo d'appello consegue la condanna dell'amministrazione al pagamento, in favore della parte appellante, della somma di euro 757,00 a titolo di risarcimento del danno esistenziale patito.
La reciproca soccombenza giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l'effetto, condanna la parte appellata al pagamento di euro 757,00 in favore della parte appellante.
Compensa integralmente le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016, all'articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all'articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo
10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 00588/2025 REG.RIC.
UD ES, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
SE ZE, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
SE ZE UD ES
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.