N. 00476/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 02/02/2026
N. 00854 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00476/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 476 del 2025, proposto da
Comune di Arcidosso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato NC GU, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia
contro
UD AL, rappresentato e difeso dall'avvocato EU LE, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Po, 22
nei confronti
RO SI UT e NC SI UT, non costituiti in giudizio
per la riforma N. 00476/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione
Terza) n. 1168/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di UD AL;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. IA IA
AS e uditi per le parti gli avvocati Giovanni GU per delega dell'avv.
NC GU e EU LE;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L'odierno appellato, originario ricorrente, impugnava il provvedimento in autotutela con cui il Comune appellante ha revocato la propria precedente deliberazione di alienazione di un relitto stradale sito in Arcidosso, Località Roveta Nuova di Salaiola corrispondente alla particella 349 del Foglio 41 del catasto terreni.
Esponeva che, prima che venisse realizzata la strada pubblica Salaiola/Stribugliano, il relitto era una strada vicinale che permetteva ai terreni e fabbricati oggi di proprietà dell'appellato di congiungersi con il centro di Salaiola. Dopo la realizzazione della strada pubblica, la strada era stata abbandonata, e, quindi, qualificata dal Comune come relitto stradale.
In data 21 ottobre 2022 l'appellato richiedeva al Comune di poter acquistare il relitto stradale, qualificando l'offerta economica in base alla media dei valori Omi.
Il Consiglio Comunale di Arcidosso, con delibera nr. 55 del 29 dicembre 2022 relativa al Piano di alienazione immobili del patrimonio disponibile annualità 2023-2025, N. 00476/2025 REG.RIC.
approvava (anche) la proposta di acquisto del Dott. AL, ritenendola economicamente congrua.
Il Comune, perciò, procedeva a dare mandato di vendita dei suddetti terreni senza asta pubblica, anche in considerazione dell'art. 12, punto c) della delibera 86/2016 in relazione alla vendita diretta considerando la particolare ubicazione (tra i due terreni di proprietà del ricorrente) del relitto stradale.
A seguito del pagamento del prezzo il dr. AL richiedeva di addivenire alla stipula della compravendita della striscia di terreno in esame, indicando anche il Notaio incaricato.
In data 24 ottobre 2023, a causa del silenzio dell'amministrazione comunale, il ricorrente intimava e diffidava l'Amministrazione a stipulare la compravendita per la data del 13 novembre 2023 dinanzi al Notaio indicato.
Il Comune di Arcidosso comunicava, tuttavia, che la delibera di alienazione era oggetto di verifica “…essendo emersi possibili vizi o insufficienze istruttorie, tali da poter in ipotesi giustificarne l'annullamento” e dopo ulteriori 3 mesi, adottava la deliberazione consiliare 22 gennaio 2024, n. 4 con cui provvedeva ad annullare in autotutela la precedente delibera.
UD AL impugnava il provvedimento oltre alla relazione tecnica 5 luglio 2023 che quella deliberazione presupponeva.
Il Tar per la Toscana accoglieva il ricorso sul rilievo che le circostanze poste a fondamento del potere di autotutela non potevano considerarsi oggetto di false dichiarazioni rese dall'istante il quale si era limitato a far presente in modo veritiero che la strada confinava unicamente con terreni di sua proprietà e di avere perciò un interesse alla sua acquisizione. La presenza di ulteriori diritti di accesso derivanti dalla presenza della cabina elettrica della cappella e di proprietà a fondo strada (dotate di un diverso e più comodo accesso alla via pubblica) costituivano circostanze che avrebbero dovuto essere autonomamente accertate dall'Ente al fine di valutare se N. 00476/2025 REG.RIC.
procedere al pubblico incanto anziché alla vendita diretta al frontista. Si trattava quindi di una istruttoria che spettava al comune di Arcidosso compiere ex ante e che non era ricollegabile a mendaci o a dolose omissioni imputabili al ricorrente.
Precisava, inoltre il Tar che il termine annuale previsto dall'art. 21 nonies della L. 241 del 1990 per l'esercizio del potere di autotutela decorre dal momento dell'adozione dei provvedimenti che si assumono essere illegittimi.
Appellata la sentenza da parte del comune di Arcidosso, resisteva UD AL.
All'udienza del 13 gennaio 2026 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Con il primo motivo di appello l'Amministrazione civica deduce la violazione e/o la falsa applicazione dell'art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, nella parte in cui il Tribunale regionale ha stabilito che il termine di dodici mesi di cui al comma primo dell'art. 21 nonies citato decorre dal giorno dell'adozione dell'atto poi annullato, invece che dal giorno della scoperta delle ragioni che hanno portato all'annullamento, e nella parte in cui il Giudice ha deciso applicando il comma primo citato, invece che il comma secondo bis.
2. Con il secondo motivo di appello l'Amministrazione deduce che la delibera annullata non si basa sull'interclusione dei terreni del ricorrente, bensì sulla sua ubicazione e cioè sulla circostanza per cui sin da tempi remoti è mero relitto stradale, sdemanializzato e privo di funzionalità pubblica, non rientrante tra le strade vicinali come elencate nella delibera nr. 56/2017 in seguito a ricognizione e che si trova al confine tra i terreni di proprietà del ricorrente.
3. Con il terzo motivo deduce l'ulteriore insufficienza e/o contraddittorietà della motivazione della sentenza, nella parte in cui, apoditticamente e senza argomentazione, il Tribunale regionale ha deciso riferendo l'iniziativa di autotutela dell'Ente non alla scoperta del vizio che gravava sull'atto perciò annullato, ma a una N. 00476/2025 REG.RIC.
serie di circostanze ulteriori che dimostrerebbero la sussistenza di un interesse da parte di terzi, con ciò invertendo il nesso di causa-effetto, per il quale – in verità – le segnalazioni dei terzi hanno indotto l'approfondimento istruttorio, che ha palesato la natura viziata della determinazione perciò annullata.
4. Con il quarto motivo l'appellante deduce l'illogicità della motivazione della sentenza e il travisamento di fatti pacifici nella parte in cui il Tribunale regionale afferma che la permanenza dell'interesse all'accesso dei frontisti non osta all'alienazione di una strada sdemanializzata atteso che si tratta di interessi privati i quali trovano tutela nella disciplina civilistica che garantisce loro una situazione possessoria giuridicamente titolata e la possibilità di costituire diritti di servitù.
Le censure, suscettibili di trattazione congiunta, non sono fondate.
Il potere di annullamento d'ufficio, ovvero il potere dell'Amministrazione di ritirare con efficacia retroattiva (ex tunc) un proprio atto illegittimo, trova la sua disciplina positiva fondamentale nell'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Tale disposizione, nella sua architettura originaria e nelle sue successive modificazioni, subordina l'esercizio di detto potere a tre presupposti concorrenti:
l'illegittimità originaria del provvedimento; la sussistenza di ragioni di interesse pubblico, attuali e concrete, alla sua rimozione
(che non possono esaurirsi nel mero ripristino della legalità);
l'esercizio del potere entro un “termine ragionevole”, tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.
La determinazione del requisito del “termine ragionevole” era in precedenza rimessa a una valutazione casistica del giudice amministrativo, che ponderava la complessità della vicenda, il tempo trascorso, il consolidamento della situazione giuridica del privato e l'intensità dell'interesse pubblico alla rimozione dell'atto. Sebbene orientata a tutelare l'affidamento, questa impostazione lasciava ampi margini di incertezza, risolvendosi in una prognosi ex post non sempre prevedibile per il cittadino. N. 00476/2025 REG.RIC.
La spinta verso una maggiore certezza ha trovato un primo, decisivo approdo legislativo con la c.d. “Riforma Madia” (legge n. 124/2015), che ha modificato l'art. 21-nonies introducendo un termine massimo, fissato in diciotto mesi, per l'annullamento dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.
La “ragionevolezza” del termine, da clausola generale elastica, si è così cristallizzata in un dato normativo preciso, fatta salva la sola eccezione dei casi di provvedimenti ottenuti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà false o mendaci, per le quali il termine non opera.
Il c.d. “Decreto Semplificazioni” del 2021 (D.L. n. 77/2021), ha ulteriormente ridotto il termine a dodici mesi, a conferma della volontà legislativa di circoscrivere in modo ancora più netto il potere di autotutela.
La Corte Costituzione con la sentenza n. 88/2025 si è recentemente pronunciata sulla legittimità costituzionale dell'art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 in ordine alla previsione di un limite temporale fisso di dodici mesi per l'annullamento in autotutela di un provvedimento a carattere autorizzativo illegittimamente rilasciato.
La Corte ha affermato che il termine di dodici mesi è il frutto di un ponderato e non manifestamente irragionevole bilanciamento realizzato dal legislatore. La fissazione di un termine fisso, trascorso il quale il potere di autotutela si consuma, rappresenta il punto di caduta di questo bilanciamento. Il legislatore ha ritenuto che l'incertezza perpetua dei rapporti giuridici costituisca un “costo” per l'intero sistema
(danneggiando la circolazione dei beni, la fiducia degli operatori, gli investimenti) superiore al beneficio derivante dal poter rimediare sine die a un errore dell'amministrazione. Secondo la Corte questa scelta, lungi dall'essere irragionevole, risponde a un'esigenza fondamentale dello Stato: il legittimo affidamento è infatti
«ricaduta e declinazione “soggettiva”» della certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un «elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto», N. 00476/2025 REG.RIC.
connaturato sia all'ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale
(sentenze n. 36 del 2025, n. 70 del 2024, n. 188 del 2022 e n. 210 del 2021, 241 del
2019, n. 73 del 2017, n. 170 e n. 160 del 2013).
Inoltre la Corte ha sottolineato come il legislatore abbia già previsto un correttivo per i casi in cui l'affidamento del privato non sia meritevole di tutela: l'eccezione di cui al comma 2-bis dello stesso art. 21-nonies. Tale norma, infatti, esclude l'applicazione del termine perentorio quando il provvedimento sia stato ottenuto sulla base di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci. Questo, secondo la Corte, è l'unico temperamento al principio di certezza ammesso dal sistema: la stabilità viene meno solo quando la situazione è stata viziata all'origine da un comportamento doloso o gravemente colposo del privato, in altri termini in assenza di “buona fede”.
Il termine finale non opera se il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all'interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l'accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall'amministrazione con i propri mezzi (Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sezione VI, 27 febbraio 2024, n.
1926).
Anche in tale caso, infatti, l'erroneità dei presupposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all'amministrazione, ma esclusivamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattuale, oggettivamente verificabile e non opinabile.
L'operare del termine rigido e la previsione della sua inapplicabilità, con il riespandersi del solo limite del «termine ragionevole», secondo la logica della protezione dell'affidamento solo se meritevole, trova riscontro anche nella loro differente decorrenza: a) la scadenza a mesi si computa − secondo la chiara formula legislativa N. 00476/2025 REG.RIC.
− «dal momento dell'adozione» del provvedimento di primo grado; b) diversamente, il termine ragionevole − secondo la giurisprudenza amministrativa − ha il suo avvio dal momento della scoperta dell'illegittimità da parte della PA. Infatti, in questo secondo caso, l'amministrazione è nell'impossibilità, in un momento anteriore, di conoscere fatti e circostanze rilevanti a causa del comportamento imputabile al soggetto che ha beneficiato del provvedimento. In senso opposto, nel primo caso,
l'esclusione della “decorrenza mobile” si spiega con la ragione che non può la negligenza dell'amministrazione procedente tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l'esercizio della potestà di annullamento (tra le altre,
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 7134 del 2024; id., Sez. VI; sent. n. 1926 del
2024).
Tanto premesso correttamente il Giudice ha deciso, che il termine di dodici mesi di cui al comma primo dell'art. 21 nonies citato decorre dal giorno dell'adozione dell'atto poi annullato, invece che dal giorno della scoperta delle ragioni che hanno portato all'annullamento, e ha applicato il comma primo citato, invece che il comma secondo bis.
L'annullamento in autotutela del provvedimento impugnato è stato disposto con la seguente motivazione:.. d) sopravveniva successivamente l'evidenza che il suolo in questione non era invero intercluso nella proprietà del dott. UD AL, come da istanza prot. 34 del 03-01-2023 a firma sig.ri M.C.G. e M.C.F. e successivamente evidenziato nella relazione di verifica tecnica, operata dall'Area tecnico-urbanistica, di cui al protocollo 05.07.23, n. 6294, che si allegano: ciò che rappresentava il sintomo di un eccesso di potere per originario difetto di istruttoria e – dunque – il sintomo del vizio che affliggeva la deliberazione 29.12.22, n. 55, rendendola annullabile ai sensi dell'art. 21 octies, comma primo, della legge 07.08.90, n. 241, e perciò annullabile altresì d'ufficio, giusta la previsione dell'art. 21 nonies della medesima legge; e) considerato che il vizio istruttorio, sotto forma di errore (l'avere N. 00476/2025 REG.RIC.
ritenuto intercluso il fondo che non lo era) conseguiva alla inesatta rappresentazione della circostanza, come operata dal dott. UD AL nell'istanza 25.10.22, la fattispecie finiva per ricondursi al caso normato al comma terzo dell'art. 21 nonies citato
Nella domanda di alienazione il richiedente chiariva che “La particella citata è posta all'interno di porzioni immobiliari di proprietà del richiedente, congiungendo nello specifico il terreno compreso dalla particella 81 del foglio 41 del catasto terreni di
Arcidosso con l'immobile sito in località Roveta 1(All.2), sempre di proprietà del sottoscritto; - La particella 3-19 del foglio 41 del citato Catasto Terreni, non rientra in nessun comparto del consorzio riunito delle strade vicinali ad uso pubblico del
Comune di Arcidosso. In particolare la strada di Roveta n. 25, indicata tra quelle vicinali di interesse pubblico, non ha alcun contatto con la particella 349(All.3); - la porzione di terreno compresa dalla sopracitata particella 349, non è soggetta a pubblico transito da almeno 65/70 anni a seguito della realizzazione della strada
Salaiola/Stribugliano;.”.
Condivisibilmente il Tar ha rilevato che le circostanze poste a fondamento del potere di autotutela non possono considerarsi oggetto di false dichiarazioni rese dall'istante.
Questi, infatti, si è limitato a far presente, in modo veritiero, che la strada confinava unicamente con terreni di sua proprietà e di avere perciò un interesse alla sua acquisizione. La presenza di ulteriori diritti di accesso derivanti dalla presenza della cabina elettrica della cappella e di proprietà a fondo strada (dotate di un diverso e più comodo accesso alla via pubblica) costituiva circostanza che avrebbe dovuto essere autonomamente accertata dall'Ente al fine di valutare se procedere al pubblico incanto anziché alla vendita diretta al frontista. Si tratta quindi di una istruttoria che spettava al comune di Arcidosso compiere ex ante e che non è ricollegabile a mendaci o a dolose omissioni imputabili al ricorrente. N. 00476/2025 REG.RIC.
L'amministrazione ha quindi esercitato tardivamente il potere di annullamento in autotutela.
L'appello deve essere, conseguentemente, respinto.
In considerazione della particolarità della questione trattata e della recente pronuncia della Corte Costituzionale, le spese processuali ben possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
UD ES, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
IA IA AS, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IA IA AS UD ES N. 00476/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO