Pubblicato il 24/04/2026

N. 03206/2026REG.PROV.COLL.

N. 05774/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5774 del 2025, proposto da
RI OU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Pesci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Caterina Siciliano, con domicilio eletto presso lo studio Caterina Siciliano in Bologna, piazza Maggiore, 6;

nei confronti

Condominio Sito in Bologna Alla via Drapperie 8/10, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00498/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Condominio Sito in Bologna Alla via Drapperie 8/10 e di Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. Diana AM e uditi per le parti gli avvocati Petitto, in delega dell'avvocato Pesci, Trentini e Iannaccone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1.RI SE s.r.l. (per brevità d’ora in poi anche RI SE o “la Società” o parte appellante) ha interposto appello avverso la sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. I, 14 maggio 2025, n. 498, con cui è sono stati respinti i ricorsi riuniti, R.G. n. 296 del 2025, avente ad oggetto il provvedimento P.G.N. 43388/2025 del 24 gennaio 2025, contenente il ripristino dei sigilli al pubblico esercizio posto in Via Drapperie 10/A, e R.G. n. 393 del 202, proposto avverso l’atto di conclusione del procedimento per la decadenza del progetto speciale PG 118422/2025 e la delibera G.C. del Comune di Bologna PG 166818/2025 recante con oggetto “ Declaratoria di Decadenza della titolarità del progetto speciale “FLORIS PROFUMI E OT ” approvato ai sensi dell’art. 3 del “Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale” (d’ora in poi anche semplicemente “Regolamento”) .

1.1. Segnatamente detto progetto speciale ha ad oggetto l’apertura di un locale - in via Drapperie 10 - per la produzione e commercializzazione di profumi personalizzati e prodotti che si collegano al tema food fragrances che prevede, contestualmente, la vendita di prodotti alimentari al dettaglio, integrata con la somministrazione di alimenti e bevande all’interno dei medesimi locali, collegata alle varie fragranze.

2. Con il ricorso R.G. n. 296 del 2025, proposto avverso l’atto di riapposizione dei sigilli, la Società assumeva che l’atto di diffida P.G. 865225/2024, presupposto dell’ordinanza P.G. 43388/2025, sarebbe illegittimo in quanto fondato su un verbale dal quale risulterebbe rispettata l’occupazione di 30 mq per l’esercizio dell’attività, superficie di esercizio riconosciuta legittima nella sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, n. 377/2023; inoltre, l’Amministrazione avrebbe illegittimamente omesso di considerare che, a far data dal 27 novembre 2024, la superficie occupata sarebbe stata ridotta in conformità alle disposizioni giudiziali, il bancone era stato ridimensionato e, da ultimo, completamente trasformato, e i tavoli esterni eliminati.

2.1. Con il successivo ricorso R.G. n. 393 del 2025 proposto avverso gli atti di decadenza del progetto speciale, ovvero l’atto del SUAP, poi recepito dalla Giunta Comunale, RI OU formulava due motivi.

2.1.1.Con il primo motivo, in estrema sintesi, contestava analiticamente le affermazioni contenute nei provvedimenti medesimi, in particolare sottolineando che: il Comune avrebbe errato nel considerare meramente subordinata e non “integrativa” e “pari ordinata” l’attività di somministrazione autorizzata nel progetto speciale; comunque, alla vendita e valorizzazione delle fragranze sarebbe dedicata in via esclusiva la maggior parte della superficie dell’esercizio, mentre nel provvedimento non si dava conto dell’effettivo rapporto tra le attività svolte; il Comune avrebbe errato nel non tener conto e considerare legittimo il contratto di affitto di azienda intercorso con ET ET S.r.l.; inoltre, avrebbe errato nel considerare la presenza di un “bar” in contrasto con le previsioni e dimensioni autorizzate nel progetto speciale; ET ET e RI OU, poi, da ultimo si sarebbero determinate a rimuovere il bancone e così avrebbero provveduto.

2.1.2. Con il secondo motivo lamentava come la severità del provvedimento comunale sarebbe conseguenza delle pressioni del Condominio di cui fa parte l’immobile in cui parte ricorrente svolge l’attività in esame, venendo in rilievo un mero interesse privato e non un interesse pubblico.

2.2. Si è costituito innanzi al T.a.r. in resistenza il Comune con deposito di ampia documentazione.

2.3. E’ poi intervenuto in giudizio ad opponendum il Condominio di Via Drapperie 8/10.

3. Il primo giudice, nell’esaminare i due ricorsi, previamente riuniti, ha ritenuto preliminare la disamina del ricorso proposto avverso gli atti di decadenza, respingendolo e dichiarando conseguentemente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, quello proposto avverso l’atto di riapposizione dei sigilli.

4. Avverso la sentenza di prime cure la parte propone le seguenti censure con l’atto di appello:

1) Errore di giudizio, in fatto e in diritto, sul punto che giustifica il provvedimento di decadenza in virtù dei pretesi reiterati tentativi di estendere la superficie di somministrazione dai 30 mq, da collocarsi nel retro, riconosciuti dalla sentenza T.a.r. Bologna n. 377/2023, ad 86 mq, con riferimento – soprattutto se non esclusivamente – alla SCIA presentata dall’odierna ricorrente in data 22 ETtembre 2023 ed ai contenziosi ad essa seguiti. Violazione dei principii di adeguatezza e proporzionalità. Errore di giudizio, in fatto e in diritto, in merito alle risultanze dell’istruttoria. Sviamento di potere.

2) Errore di giudizio, in fatto e in diritto, sul punto che giustifica il provvedimento di decadenza in virtù della presunta prevalenza dell’attività di somministrazione di cibi e bevande sulla attività di valorizzazione delle essenze e conseguente “tradimento” del progetto speciale, che vede l’attività di somministrazione di cibi e bevande come ancillare rispetto alla seconda, e questo sulla base della presunta valorizzazione economica dell’attività di somministrazione. Erroneità dei presupposti e della motivazione;

3) Errore di giudizio, in fatto e in diritto, sul punto che giustifica il provvedimento di decadenza in virtù della presunta conferma di quanto prevista al punto b) nelle clausole del contratto di affitto d’azienda.

L’appellante ha inoltre riproposto le censure formulate in prime cure avverso l’atto di apposizione dei sigilli, relative al ricorso riunito, dichiarato improcedibile, nonché le censure del pari formulate in primo grado, e in tesi non affrontate in sentenza, relative agli atti di decadenza.

5. Si sono costituiti in resistenza il Comune e il condominio, deducendo in ordine all’infondatezza del ricorso per le numerose violazioni poste in essere dalla Società, nonché dall’affittuaria, non rilevando la diversa soggettività, essendo rimasto il progetto speciale in capo alla ricorrente.

6. All’esito dell’udienza camerale del 11 ETtembre 2025 l’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 12 ETtembre 2025, n. 3331, sulla base dei seguenti rilievi “ Ritenuto che:

- a fronte dell’udienza di merito già fissata per la data del 22 gennaio 2026 non siano ravvisabili, anche per difetto di prova, i profili di gravità e irreparabilità del pregiudizio nelle more della decisione, tali da giustificare l’adozione della misura cautelare, a fronte di un danno meramente economico;

- salvi gli approfondimenti propri della fase di merito, non sia ravvisabile il fumus boni iuris, avendo riguardo alle risultanze istruttorie agli atti del primo grado, ed in particolare ai verbali di sopralluogo corredati da documentazione fotografica, non rilevando che le trasgressioni fossero addebitabili alla società affittuaria, a fronte di un progetto speciale, di carattere derogatorio, concesso in favore della società appellante, tenuta a garantirne l’osservanza ”.

7. In vista dell’udienza pubblica RI OU ha prodotto documenti e memoria difensiva, instando per l’accoglimento dell’appello, mentre alcuna memoria è stata prodotta dalle controparti.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, nella cui sede il legale del Comune ha replicato in ordine a quanto documentato e dedotto da parte appellante in vista dell’udienza pubblica, assumendone l’irrilevanza.

TO

9. Viene in decisione l’appello proposto da RI OU avvero la sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, in epigrafe indicata, con cui sono stati respinti i ricorsi riuniti, R.G. n. 296 del 2025, avente ad oggetto il provvedimento P.G.N. 43388/2025 del 24 gennaio 2025, contenente il ripristino dei sigilli al pubblico esercizio posto in Via Drapperie 10/A, e R.G. n. 393 del 2025, proposto avverso l’atto di conclusione del procedimento per la decadenza del progetto speciale PG 118422/2025 e la delibera G.C. del Comune di Bologna PG 166818/2025, recante con oggetto “ Declaratoria di Decadenza della titolarità del progetto speciale “FLORIS PROFUMI E OT ” approvato ai sensi dell’art. 3 del “ Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale ”.

Le pattuizioni intercorse tra il Comune e la società ricorrente, oggetto del menzionato progetto speciale, volte a consentire a quest’ultima di esercitare un’attività “in deroga” ai limiti previsti normativamente e, quindi, in via sostanzialmente “eccezionale”, trovano infatti fondamento nelle disposizioni del “ Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale ”.

9.1. Con detto Regolamento il Comune di Bologna ha dettato una disciplina volta a tutelare le aree urbane di particolare pregio ed interesse storico, artistico, architettonico e ambientale della città di Bologna, ai sensi dell’art. 1 comma 4 del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222, in particolare con riferimento all’ambito urbano “Nucleo di antica formazione” della città storica di Bologna, così come individuato nel Piano Strutturale Comunale, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 133/2008.

L’art. 2 vieta, sino al 20 giugno 2025, l’insediamento di nuove attività appartenenti, per quanto qui rileva, alle seguenti tipologie: a) commercio al dettaglio in sede fissa dei generi appartenenti al ETtore alimentare; b) somministrazione di alimenti e bevande esercitata in qualunque forma.

Il comma 2 prevede l’insediamento di nuove attività di somministrazione se effettuate: ‹‹ a) negli istituti e luoghi della cultura di cui all'articolo 101 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera f) del decreto, purché appartengano a soggetti pubblici e siano destinati alla pubblica fruizione; b) all’interno di librerie, teatri, cinema e musei, laddove la somministrazione abbia carattere accessorio e non prevalente; c) in forma accessoria: nelle stazioni dei mezzi di trasporto pubblico; nelle mense aziendali e negli esercizi di somministrazione annessi ad aziende, amministrazioni, enti e scuole, nei quali la somministrazione viene effettuata nei confronti del personale dipendente, degli studenti e degli ospiti della struttura; senza fini di lucro, in favore delle persone alloggiate o ospitate per fini istituzionali da ospedali, case di cura, case per esercizi spirituali, asili infantili, scuole, case di riposo, caserme, stabilimenti delle forze dell’ordine, strutture d’accoglienza e altre simili strutture; al domicilio del consumatore; d) in forma di somministrazione temporanea esercitata in occasione di eventi/manifestazioni che si svolgono su area pubblica, la cui previsione deve essere indicata nel titolo di concessione del suolo, oppure in area privata in occasione di eventi/manifestazioni per i quali il Comune di Bologna abbia espresso un esplicito interesse; e) all’interno delle strutture ricettive esistenti e con il servizio di somministrazione attivo per i clienti della struttura stessa, che decidano di avvalersi della possibilità di aprire tale servizio anche al pubblico generico ››.

Un’altra deroga è prevista dall’art. 3, disciplinante i c.d. “progetti speciali”, il cui comma 1 prevede che ‹‹ rispetto a quanto previsto al precedente art. 2, comma 1, sono fatti salvi i progetti speciali promossi e approvati dall'Amministrazione, anche su iniziativa di privati, previo confronto con Associazioni di categoria e Quartieri, finalizzati alla salvaguardia e/o rigenerazione del contesto urbano, anche attraverso il sostegno all’insediamento di servizi commerciali qualificati in armonia con le diverse funzioni territoriali ››.

In particolare, ai sensi del comma 2, i progetti speciali ‹‹ devono essere finalizzati a realizzare i seguenti obiettivi:

- tutela delle aree urbane di particolare pregio ed interesse storico, artistico, architettonico ed ambientale;

- diversificazione e arricchimento del tessuto commerciale con offerte innovative e non omologanti, anche di valorizzazione delle tradizioni territoriali, se accompagnata da un progetto di conoscenza culturale;

- offerta di servizi utili e capaci di contribuire all’innalzamento complessivo della qualità urbana diurna e notturni rivolti a tutte le fasce di età;

- coerenza e sinergia con i progetti ed i programmi dell’Amministrazione Comunale, particolarmente rivolti all'accessibilità e alla sostenibilità ambientale ››.

Infine, ai sensi dell’art. 8, è previsto che ‹‹ l’inosservanza dei divieti o delle prescrizioni di cui all’articolo 2 integra la fattispecie dell’attività abusiva, soggetta quindi alle sanzioni previste dalle leggi di ETtore, con conseguente provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e chiusura dell’esercizio ››.

9.2. Con deliberazione di Giunta P.G.N. 344892/2021, adottata nella seduta del 28 luglio 2021, il Comune di Bologna ha dunque approvato « il progetto speciale denominato ‘RI profumi e bistrot’ (…), per l’apertura di un locale - in via Drapperie 10 - per la produzione e commercializzazione di profumi personalizzati e prodotti che si collegano al tema food fragrances che prevede, contestualmente, la vendita di prodotti alimentari al dettaglio, integrata con la somministrazione di alimenti e bevande all’interno dei medesimi locali collegata alle varie fragranze »; ne è seguita, in data, 13 ottobre 2021, la sottoscrizione, tra il Comune di Bologna e RI OU, di una convenzione avente ad oggetto la realizzazione di una proposta progettuale consistente « nell’apertura di un’attività di vicinato per la vendita di profumi personalizzati associata alla vendita di prodotti alimentari al dettaglio e integrata con la somministrazione di alimenti e bevande all’interno dei medesimi locali, collegata alle varie fragranze », nel dichiarato obiettivo di « dedicare uno spazio, nel centro storico di Bologna, al Food fragrances che coniuga l'amore per il cibo con l'esperienza sensoriale di fragranze, profumi ed oli essenziali››.

La Società si è impegnata, in particolare, a realizzare gli interventi di ristrutturazione e allestimento degli ambienti, come da progetto.

Per contro, il Comune di Bologna si è impegnato a facilitare il raccordo tra i vari uffici deputati al rilascio delle autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto, secondo la normativa vigente, rendendosi disponibile a forme di collaborazione per la realizzazione di iniziative culturali riconducibili al progetto presentato e approvato dalla Giunta.

9.3. RI OU nel 2022 ha peraltro presentato delle SCIA, aventi ad oggetto il parziale cambio di destinazione d’uso, con variazione in aumento della superfice di somministrazione da 30 mq a 86,54 mq, pretesa rispetto alla quale il Comune ha reagito con l’ordinanza del 27 luglio 2022, ritenuta legittima dal T.a.r. emiliano, per la parte in cui interdiceva l’attività oltre i 30 mq risultanti dal progetto allegato alla convenzione, con la sentenza 16 giugno 2023, n. 377, in cui si evidenziava che « il progetto speciale approvato dalla Giunta comprende infatti anche relazione tecnica comprensiva di studio funzionale e planimetrico preliminare secondo cui la parte destinata alla somministrazione risulta chiaramente allocata nella sala posteriore e non in quella anteriore con accesso diretto da via Drapperie, a comprova della natura accessoria dell’attività […..] Ove venisse consentita l’attività per 86,54 mq. (vale a dire per il 49 % della intera superfice del locale) e con il posizionamento del bar nella parte del locale con accesso diretto a via Drapperie, l’attività esercitata dalla ricorrente si trasformerebbe come evidenziato dalla stessa difesa comunale in un “aliud pro alio” ovvero nella fattispecie in attività economica (rispetto a quanto autorizzato) completamente diversa per modalità ed impatto sul tessuto urbano, si che l’Amministrazione avrebbe del tutto legittimamente potuto non approvare il progetto speciale in virtù del generalizzato divieto››.

9.4. Inoltre in data 22 ETtembre 2023, la Società ha comunicato nuovamente al Comune l’estensione dell’attività di somministrazione su di una superfice di mq. 86,46: è seguita un’altra determinazione negativa del Comune di Bologna, P.G. n. 2268/2024, recante il divieto di prosecuzione di attività e altra pronuncia del T.a.r. emiliano che, con sentenza 19 febbraio 2024, n. 126, ha nuovamente ribadito la doverosa accessorietà dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, « in quanto effettuata in virtù di un regime speciale e derogatorio rispetto all’originaria attività di vendita di profumi, come compendiato dal progetto speciale autorizzato dall’Amministrazione comunale con deliberazione G.C. del 28 luglio 2021 in deroga al divieto di insediamento di nuove attività di somministrazione nel nucleo di antica formazione della città storica introdotto con il Regolamento approvato con del. C.C. P.G. n. 319257/2019 [….] La comunicazione presentata dalla ricorrente il 22 ETtembre 2023 - come detto priva anche degli elementi tipici di una s.c.i.a. di cui all’art. 19 l. 241/90 - in assenza di sopravvenienze fattuali e/o giuridiche è del tutto elusiva delle suindicate statuizioni giudiziali, pretendendo di estendere l’attività di somministrazione per una superficie di ben 86,46 mq. diversamente da quanto precedentemente autorizzato in deroga dalla giunta comunale e convenuto tra le parti››.

9.5. Le indicate sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna sono state confermate dalle sentenze di questa sezione, 9 ETtembre 2024, n. 7495 (avente ad oggetto l’appello avverso la sentenza n. 377/2023) e 3 gennaio 2025, n. 24 (avene ad oggetto l’appello avverso la sentenza n. 126/2024).

10. Il T.a.r. per l’Emilia Romagna, con la sentenza oggetto dell’odierno appello, riuniti i due ricorsi, per connessione oggettiva e soggettiva, ha ritenuto di esaminare preliminarmente quello proposto avverso l’atto di decadenza, recepito poi dalla Giunta, respingendolo e dichiarando conseguentemente improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, quello proposto avverso l’atto di riapposizione dei sigilli.

10.1. Segnatamente il primo giudice ha ritenuto come, dagli atti depositati e dal pregresso contenzioso inter partes, emergesse chiaramente come, a partire dal 2022, il comportamento tenuto dalla Società non sia stato conforme alle previsioni convenzionali, lette e applicate alla luce delle disposizioni regolamentari, avendo la stessa inteso eludere i vincoli derivanti dal progetto speciale, ritenendo irrilevante la circostanza che le infrazioni, relative al superamento della superfice su cui esercitare l’attività di somministrazione e il relativo posizionamento, fossero addebitabili all’affittuaria, non giustificando la condotta della società ricorrente, ma, se possibile, aggravadone il profilo di non corretto adempimento nel rapporto amministrativo instaurato con il “progetto speciale”, posto che tale progetto, speciale e derogatorio, era intervenuto specificamente in favore della società ricorrente, non essendo previsto in alcun modo un subentro automatico in caso di affitto d’azienda, né essendo stata richiesta una specifica autorizzazione alla modifica soggettiva del progetto medesimo e dell’accordo correlato.

10.2. Peraltro, come sottolineato anche dal Comune nella determina prot. 118422/2025 del 24 febbraio 2025, era particolarmente significativa la precisazione, contenuta nel contratto di affitto di azienda in questione, datato 9 aprile 2024, secondo la quale le parti (RI OU RL e ET ET RL) ‹‹ danno atto che sono in corso iniziative stragiudiziali e giudiziali volte a ripristinare l’originaria superficie per la somministrazione di cibi e bevande a mq 86 ››, precisando, che qualora tali iniziative non avessero successo e si fosse consolidata entro sei mesi dalla stipula l'attuale situazione (mq. 30), sarebbe stata facoltà all’affittuaria di recedere dal contratto senza onere alcuno, mentre ‹‹ qualora viceversa entro la suddetta data si dovesse ripristinare il legittimo utilizzo per la somministrazione di cibi e bevande in una superficie di mq 86, l’affittuaria si impegna da ora a formulare l’offerta di acquisto dell’azienda qui affittata tale da garantire l’estinzione di tutte le passività dell’affittante nel limite massimo di euro 300.000,00 (trecentomila) ››.

10.2.1. Quanto precede dimostrerebbe, secondo il Tar, la “centralità” sul piano economico e funzionale, della modifica dell’attività, insistentemente perseguita dalla società ricorrente, tanto che in data 14 febbraio 2025, le parti avevano ritenuto di risolvere il contratto consensualmente, dando conto che ‹‹ persistono ostacoli di natura amministrativa e giudiziaria tali da rendere la prosecuzione dell’attività particolarmente onerosa ed anti economica ››. In tal senso, era condivisibile l’affermazione del Comune di Bologna secondo la quale ‹‹ è stato violato l’obbligo di esercitare l’attività di somministrazione con carattere di accessorietà rispetto alla produzione e commercializzazione di profumi, come è comprovato dai provvedimenti inibitori e dai verbali di ispezione sopra richiamati, e dallo stesso contratto di affitto di azienda intercorso la società ET SE s.r.l.s., che configura il preteso aumento della superficie di somministrazione a mq 86,00 quale condizione essenziale per l’offerta di acquisto dell’azienda stessa, «tale da garantire l’estinzione di tutte le passività dell’affittante nel limite massimo di euro 300.000,00 (trecentomila) ».

10.2.2. Anche la vicenda della cessione della gestione dell’attività dimostrerebbe dunque, la ricerca di un superamento dei limiti imposti dal progetto speciale - presumibilmente implicanti una minore sostenibilità economica e redditività per l’impresa proponente – attraverso un inammissibile ampliamento dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, non consentito nel centro storico in base al Regolamento.

10.3. Pertanto, il primo giudice ha ritenuto che il provvedimento di decadenza fosse sufficientemente ed adeguatamente motivato, da un lato, dando conto in modo analitico della scansione di una serie di eventi e contenziosi che, nel complesso, facevano chiaramente emergere il tentativo da parte della società ricorrente di modificare in modo significativo le caratteristiche dell’attività svolta nei locali de quibus , e ragionevole e proporzionato, dall’altro lato, essendo stata valorizzata la realizzazione da parte della società RI OU s.r.l. di un’attività economica completamente diversa (rispetto a quanto autorizzato), per modalità ed impatto sul tessuto urbano e la sua cessione a terzi, in difetto di previa comunicazione al Comune di Bologna; ciò che implicherebbe inadempimento degli obblighi assunti in forza dell’art. 2 della convenzione sottoscritta con il Comune di Bologna.

10.4. Il primo giudice ha in particolare evidenziato, a supporto della riscontrata legittimità dell’atto di decadenza, che “ l’attività in concreto svolta, dopo la prima sentenza del Tar e nelle more della definizione dei giudizi sopra indicati, prima dalla società ricorrente, poi dalla società affittuaria ET ET RL [..…]non risulta che sia stata tempestivamente conformata alle statuizioni che precedono, non avendo peraltro parte ricorrente dimostrato che l’attività di somministrazione sia stata effettivamente limitata ad una mera forma accessoria di integrazione “esperienziale” di fragranze, profumi ed oli essenziali, concetto che rimanda ad una limitata attività di “tasting”, non di vera e propria somministrazione (che rimanda ad esercizi come pub, bar, ristorante o bistrot, ecc.). In tal senso, l’eventuale, recentissima (nei mesi di gennaio – febbraio 2025) modifica dell’utilizzo degli spazi da parte di ET ET RL e RI OU RL non vale a superare la rilevanza dei fatti più sopra ricordati”.

11. Ciò posto, con il primo motivo di appello, in sintesi, la Società lamenta che il primo giudice non aveva tenuto del fatto che un provvedimento simile a quello di decadenza oggetto dell’odierno contenzioso, che imponeva l’interdizione totale dell’attività, adottato dal Comune il 3 marzo 2024, era stato poi annullato in autotutela da parte del medesimo Comune, con provvedimento dell’8 aprile 2024, riducendolo nei limiti del giudicato di cui alla sentenza n. 377 del 2023 (30 mq nel locale posteriore), per cui sproporzionato ed illegittimo doveva intendersi il provvedimento gravato, atteso che l’unico elemento di novità rispetto al passato era stata la riscontrata presenza di un bancone per l’esercizio di attività di bar, che, in tesi di parte appellante non sarebbe vera, trattandosi di un vecchio bancone già sussistente quando vi era una macelleria e non rimovibile senza autorizzazione della Soprintendenza, venendo in rilievo un immobile vincolato.

Peraltro, secondo la prospettazione attorea, al momento della pronuncia della sentenza erano già iniziati i lavori per rendere non utilizzabile detto bancone e la ricorrente aveva presentato il progetto per lo spostamento del bancone nel retro, sul quale il Comune non si era pronunciato.

Sostiene al riguardo RI OU di non avere mai utilizzato il bancone come banco bar e che lo stesso era comunque presente negli elaborati grafici allegati alla domanda di progetto speciale e che il Comune aveva sollevato contestazione in ordine a detto bancone solo in data 27 novembre 2024, allorquando lo stesso era utilizzato come bancone per il confezionamento dei prodotti, per la cassa (dell’intera attività) e come deposito di prodotti, tra i quali alcune bevande, che però poi venivano servite nello spazio dedicato alla somministrazione situato nel retro e nel dehors esterno.

Peraltro, dal verbale di ispezione della Polizia Locale del 7 febbraio 2025, si evidenziava come la parte esterna del “bancone bar” che tanto aveva inciso nelle determinazioni comunali, sia per la sua collocazione che per l’utilizzo, “ è stato inibito agli avventori tramite un mobile composto di vetrine ”, circostanza completamente ignorata dal provvedimento impugnato, nel quale ci si limitava a dire che lo stesso non era stato rimosso dai gestori dell’esercizio.

Deduce che dal predetto verbale risulterebbe inoltre che il totale della superficie occupata nel locale per somministrazione di bevande e alimenti era di soli 35,51 mq, ovvero una superficie appena superiore ai 30 mq. imposti dal progetto speciale, per cui, in tesi, lo sforamento così lieve e modesto sul piano della proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa, non potrebbe assolutamente costituire il presupposto di un provvedimento comunale così grave e irreparabile come quello di decadenza.

In tesi attorea, preso atto della impossibilità di ottenere l’aumento della superficie richiesto, RI OU aveva adottato ogni misura possibile per mantenere la superficie destinata alla somministrazione a 30 mq, laddove la sentenza di prime cure avrebbe ignorato dette risultanze fattuali.

Il fatto che il primo giudice avesse evidenziato l’irrilevanza dei tentativi di ripristino posti in essere nei mesi di gennaio- febbraio 2025, evidenzierebbe, vieppiù che il provvedimento di decadenza sia stato adottato solo per le violazioni posti in essere prima del provvedimento di autotutela dell’8 aprile 2024, ignorando non solo il ravvedimento di RI OU ma, soprattutto, che, a quelle vicende e alla interpretazione che delle stesse aveva dato in buona fede la ricorrente, aveva contribuito in modo significativo anche lo stesso Comune, allorquando aveva richiesto e ottenuto gli oneri collegati alla SCIA.

Pertanto, ad avviso di parte appellante, una decisione bilanciata doveva tenere conto di tutti gli interessi pubblici e privati ravvisabili nella fattispecie, dovendosi prendere atto dell’evidente ‘cambio di direzione’ da parte della ricorrente, concludendo il procedimento con un provvedimento che consentisse la prosecuzione delle attività oggetto del progetto speciale, nel limite assoluto e non derogabile dei 30 mq. da destinare alla attività di somministrazione di alimenti e bevande, rilevato dal T.a.r. nella sentenza n. 377/2023, confermata dalla sentenza di questa sezione, n. 7495/2024.

RI OU critica inoltre la sentenza di prime cure nel punto in cui aveva considerato come attività elusiva del vincolo derivante dal progetto speciale la presentazione delle SCIA, con il versamento dei relativi oneri, accettati dal Comune e l’avere poi difeso le stesse in sede giudiziale, laddove per contro la stessa si era successivamente adeguata alle sentenze rese dal T.a.r. e dal Consiglio di Stato.

12. Con il secondo motivo la Società assume come il primo giudice e il Comune abbiano fatto confusione fra aspetto funzionale e aspetto economico delle due attività che, per loro natura, connotano un progetto speciale.

Infatti, in tesi attorea, l’accessorietà dell’attività di somministrazione postulata dal progetto speciale, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice, non avrebbe carattere economico, ben potendo in termini economici essere più redditizia di quella relativa ai profumi.

La stessa dovrebbe intendersi in termini funzionali e il suo rispetto sarebbe attestato dalla minore percentuale della superficie destinata a detta attività; sarebbe precisa volontà di RI OU conformare l’attività a quanto previsto nel giudicato di cui alla sentenza n. 377 del 2023, peraltro in tesi non trasgredito, posto che, a suo dire, non sarebbe stata superata se non in minimi termini la superficie da adibire ad attività di somministrazione.

L’accessorietà dell’attività di somministrazione, in termini funzionali, sarebbe inoltre dimostrata dalla circostanza che RI OU per la massima parte del suo orario di apertura (9.30 – 23.30) svolgerebbe solo l’attività di valorizzazione delle essenze e dei profumi alla quale era pure dedicata la massima parte degli spazi (170 mq. su 200 complessivi); inoltre avrebbe due commesse dedicate solo alla vendita delle fragranze e dei profumi, cui si affiancherebbe una collaboratrice stabile dedita solo alla attività di valorizzazione delle fragranze unitamente alla titolare.

Solo dalle 19.30 aprirebbe anche l’attività di bistrot (in concomitanza con quella di valorizzazione delle fragranze).

Quel che rileverebbe, ai fini del rispetto del progetto speciale, sarebbe più propriamente l’aspetto funzionale (non quello economico).

13. Con il terzo motivo di appello la Società lamenta come siano assolutamente infondate le contestazioni circa il contratto di affitto d’azienda e il contenuto dell’opzione d’acquisto, posto che al momento della conclusione del citato contratto d’affitto d’azienda non era ancora passata in giudicato la sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, n. 377/2023, avverso la quale pendeva appello presso questo Consiglio di Stato e che era in corso un confronto con il Comune e che comunque, in detto contratto, RI OU s.r.l. aveva imposto all’affittuaria il rigoroso rispetto delle condizioni e dei limiti così come imposti dalla citata sentenza, confidando comunque nella riforma della stessa.

Peraltro, pochi giorni prima della decadenza disposta dal Comune, ossia il 14 febbraio 2025, le parti avevano risolto consensualmente il contratto proprio in ragione del fatto che RI OU aveva definitivamente accettato i limiti della propria autorizzazione.

La “centralità sul piano economico e funzionale della modifica dell’attività insistentemente perseguito dalla società ricorrente”, sottolineata negativamente nella sentenza del primo giudice, non nasceva infatti da intenti strumentali e non corretti di RI OU, ma dalle aspettative in essa generate dallo stesso comportamento del Comune di Bologna. Non condivisibile era poi quanto sostenuto dal primo giudice circa il fatto che il progetto speciale era intervenuto specificamente in favore di RI OU e quindi non sarebbe stato consentito un subentro automatico in caso di affitto di azienda. In atti era infatti presente la determina direttoriale del Comune di Bologna che, nel dichiarare la irricevibilità della SCIA PG n. 420366/2024 presentata da ET SE, dichiarava comunque “ l’eventuale subingresso non determina novazione del rapporto originato dal progetto speciale approvato con delibera di Giunta PGN 344892/2022 ed avviene subordinatamente all’accettazione da parte del subentrante delle condizioni che risultano dalla regolamentazione amministrativa applicabile e dal titolo stesso”.

14. Parte appellante, nel sostenere che dall’accoglimento dell’appello deriverebbe l’annullamento del provvedimento di decadenza, ha quindi riproposto nella presente sede le censure oggetto del distinto ricorso R.G. n. 296/2025, riferite al provvedimento di riapposizione dei sigilli, dichiarato improcedibile dal primo giudice, a seguito del rigetto del ricorso R.G. 393/2025, deducendone l’illegittimità per eccesso di potere.

Ha infine riproposto i motivi del ricorso di prime cure R.G. 393/2025, in tesi ignorati dal T.a.r..

15. Parte appellante, inoltre, in vista dell’udienza pubblica, ha depositato la comunicazione del Comune di Bologna Dipartimento Urbanistica Casa e Ambiente SEtore servizi per l’Edilizia Privata, del 29 ETtembre 2025, di riscontro alla comunicazione di rinuncia alla SCIA P.G. 449443/2022 presentata in data 25 luglio 2022, per mutamento di destinazione d’uso da negozio e pubblico esercizio in relazione all’immobile di cui è causa, propedeutica al rimborso degli oneri versati, con cui si è precisato che detta rinuncia non era idonea a produrre alcun effetto, in quanto i lavori che ne erano oggetto erano stati eseguiti e l’uso richiesto si era legittimamente insediato, come risultante dalla comunicazione per l’esercizio dell’attività di somministrazione alimenti e bevande per una superficie di mq. 86.

15.1. Con la memoria di discussione parte appellante ha dunque vieppiù evidenziato in ordine alla lesione del legittimo affidamento derivante dal comportamento dell’amministrazione comunale, affermando che nel ricorso aveva già evidenziato che, pronunciandosi sulla SCIA PG 449443/22, presentata dalla ricorrente per essere autorizzata a esercitare l’attività di somministrazione e bevande nella maggiore superficie di mq. 86,54, il Comune di Bologna aveva quantificato i relativi oneri in € 23.721,16= che venivano pagati dalla medesima ricorrente a integrazione della somma già versata all’atto della presentazione della SCIA. Già questa circostanza sarebbe decisiva per dimostrare la buona fede di RI OU nel rivendicare nei confronti del Comune (e poi in giudizio) la legittimità della sua aspettativa di poter gestire il locale nei più ampi limiti di cui si è detto, dato che era stato lo stesso Comune, richiedendo e ottenendo gli oneri connessi alla SCIA presentata dalla ricorrente per l’aumento di superficie da destinare ad attività di somministrazione, a ingenerare un più che legittimo affidamento quanto alla legittimità della propria pretesa. Il provvedimento impugnato e la sentenza del primo giudice avevano invece taciuto completamente e colpevolmente sull’argomento, preferendo sottolineare un comportamento fraudolento, pretestuoso e in mala fede della ricorrente, in tesi insussistente.

Il provvedimento da ultimo depositato dimostrerebbe, infatti, la correttezza della censura della ricorrente, volta ad evidenziare la sua buona fede, sconfessando la posizione assunta dall’amministrazione nel provvedimento di decadenza e nelle difese dimesse in giudizio.

16.Ciò posto, in limine litis va precisato come alcuna rilevanza possa avere, ai fini della presente decisione, la documentazione prodotta in vista dell’udienza pubblica, proveniente dal Comune di Bologna Dipartimento Urbanistica Casa e Ambiente SEtore servizi per l’Edilizia Privata, del 29 ETtembre 2025, di riscontro alla comunicazione di rinuncia alla SCIA P.G. 449443/2022 presentata in data 25 luglio 2022, con cui si assume l’inefficacia di detta rinuncia, trattandosi in primis di documentazione inerente una SCIA edilizia e non una SCIA commerciale, come attestato dalla sua provenienza da parte del ETtore Edilizia e non del ETtore Commercio, e per alto verso trattandosi di documentazione attestante circostanze fattuali sopravvenute rispetto all’adozione degli atti gravati in prime cure .

16.1. Infatti, la legittimità di un provvedimento amministrativo, stante il principio del tempus regit actum , non può che essere vagliata avendo riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, senza che possano induttivamente trarsi argomentazioni da circostanze sopravvenute, come evidenziabile dalla circostanza che i motivi aggiunti in appello, ex art. 104 comma 3 c.p.a., sono ammissibili solo qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado – pertanto preesistenti – da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati.

Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, infatti, il  giudizio amministrativo non può che avere ad oggetto il singolo provvedimento amministrativo oggetto d’impugnazione, il cui scrutinio di legittimità va a sua volta eseguito “ avendo a riferimento la situazione di fatto e di diritto che all’amministrazione si prospetta al tempo della relativa adozione ” (Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1369; 2 luglio 2020, n. 4253), e cioè “ secondo il principio del tempus regit actum ” (Cons. Stato, sez. II, 17 aprile 2020, n. 2476 e richiami ivi ).

16.2. Parimenti alcuna valenza possono avere i rilievi fondati su tale documentazione, esposti nella memoria di discussione, posto che la dichiarazione di inefficacia della rinuncia alla SCIA, lungi dal risolversi in un atto di autotutela avverso gli atti oggetto di impugnativa nel presente contenzioso, o dall’attestare la loro illegittimità, doveva semmai essere oggetto di impugnativa da parte della Società, ove in tesi confliggente con i giudicati formatosi in ordine all’illegittimità dell’ampliamento della superfice destinata all’attività di somministrazione, oggetto di detta SCIA, in quanto atto lesivo della posizione di RI OU, comportando il rigetto dell’istanza di ripetizione degli oneri versati.

17. Inammissibile è poi la mera riproposizione dei motivi del ricorso di prime cure, articolata nella seconda parte dell’atto di appello, avendo l’appellante formulato precise censure nella prima parte, volte a criticare, in ogni sua parte, il decisum di prime cure , anche in termini di omessa pronuncia o di difetto di motivazione, dovendo per contro la mera riproposizione dei motivi di prime cure , laddove non si tratti di motivi assorbiti – come quelli riferiti alla pronuncia di improcedibilità del ricorso R.G. n. 296/2025 – considerarsi inammissibile, ove non si critichi il ragionamento del primo giudice.

17.1. Infatti secondo la costante giurisprudenza in materia l'art. 101, comma 1, c.p.a. non consente una generica riproposizione dei motivi di ricorso respinti dal giudice di primo grado, ma richiede la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione appellata, poiché l'oggetto del giudizio di appello è costituito dalla decisione appellata e non dal provvedimento gravato in primo grado (ex multis Cons. Stato, sez. II, 22 giungo 2022, n.5131 e 19 agosto 2021, n. 5939).

“ Alla "parte volitiva" dell'appello deve sempre accompagnarsi una "parte argomentativa", che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice; pertanto è necessario, pur quando la sentenza di primo grado sia stata censurata nella sua interezza, che le ragioni sulle quali si fonda il gravame siano esposte con sufficiente grado di specificità, da correlare peraltro con la motivazione della sentenza impugnata: "il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall'art. 101, comma 1, c.p.a., impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo; il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, infatti, si presenta come revisio prioris instantiae i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr. ex multis Consiglio di Stato 8 aprile 2021, n. 2843)". (Cons. Stato, sez. II, 23 giungo 2025, n. 5455).

18. Peraltro, secondo la costante giurisprudenza in materia, il vizio di omessa pronuncia da parte del giudice di primo grado è configurabile e costituisce un tipico errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione dell'art. 112 cod. proc. civ., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo cui l'omessa pronuncia su di un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, così che essa può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo di impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile (Cons. Stato, sez. 12 febbraio 2020, n. 1062; 4 luglio 2018, n. 4095).

18.1. Pertanto non è ravvisabile alcuna omessa pronuncia nel ragionamento del giudice di prime cure , che, decidendo tra l’altro con sentenza ex art. 60 c.p.a., ha inteso valorizzare taluni aspetti della vicenda contenziosa, evidenziando come l’atto di decadenza del progetto speciale, comportante la chiusura dell’attività, si giustificasse avuto riguardo alle violazioni poste in essere da RI OU e dalla sua affittuaria ai limiti imposti da detto progetto, nell’intento di allargare la parte dell’esercizio destinata all’attività di somministrazione di alimenti e bevande, in quanto più reddituale, laddove, dai giudicati formatosi inter partes , la stessa non poteva andare oltre i 30 mq.

In tale contesto, essendo state le suddette violazioni poste in essere anche dopo i pronunciamenti resi dal medesimo T.a.r. (poi confermati da questa sezione), come evidenziato nella scansione temporale delle vicende richiamate nell’atto impugnato, il primo giudice ha ritenuto irrilevante la circostanza, dedotta in ricorso, che RI OU avessero tentato nei primi mesi del 2025 di esercitare l’attività in conformità con detto progetto speciale, valorizzando tutti i comportamenti posti in essere a partire dal 2022.

18.2. Ciò posto, la sentenza resa dal T.a.r. resiste alle articolate censure, avendo riguardo al rilievo che all’art. 8 del “ Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale” innanzi citato è expressis verbis previsto che ‹‹ l’inosservanza dei divieti o delle prescrizioni di cui all’articolo 2 integra la fattispecie dell’attività abusiva, soggetta quindi alle sanzioni previste dalle leggi di ETtore, con conseguente provvedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e chiusura dell’esercizio ››.

19. Ciò con la precisazione che la motivazione della sentenza di prime cure ben può essere integrata da questo giudice di appello, in quanto l'art. 101 c.p.a. (d.lgs. n. 104 del 2010) - che fa riferimento a " specifiche censure contro i capi della sentenza gravata" - deve essere coordinato con il principio di effetto devolutivo dell'appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione - ove necessario - della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest'ultima ” ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3308; 17 gennaio 2020, n. 430; 13 febbraio 2017, n. 609).

20. Alla luce di tali rilievi destituito di fondamento è il primo motivo di appello, con cui, in sintesi si lamenta che le violazioni posti a base del provvedimento di decadenza sarebbero nella sostanza antecedenti al provvedimento del Comune di Bologna dell’8 aprile 2024, che aveva annullato in autotutela un analogo provvedimento, confermando che la società potesse continuare a esercitare la propria attività nei limiti accertati con la sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna n. 377 del 2023 (30 mq nel locale posteriore), essendo l’unica ulteriore contestazione riferita al bancone situato nella parte antistante il locale.

20.1. Va al riguardo in primis evidenziato come, la circostanza che il Comune avesse annullato in autotutela un analogo provvedimento, non poteva in alcun modo precludere all’ente locale di adottare il provvedimento di decadenza che viene qui in contestazione, prendendo in considerazione anche le violazioni pregresse, ove avesse constatato, come poi avvenuto, ulteriori violazioni delle prescrizioni contenute nel progetto speciale - avente, vale ricordarlo, carattere derogatorio rispetto al divieto di apertura nel centro di Bologna di ulteriori esercizi di somministrazione di alimenti e bevande – in grado di attestare la perdita di fiducia nel rispetto di detto progetto, a fronte peraltro di una conseguenza sanzionatoria espressamente normata dall’art. 8 del Regolamento.

20.2. Ed invero il Comune di Bologna, dopo avere vanamente intimato ai gestori dell’esercizio commerciale di conformarsi alle pronunce del T.a.r. per l’Emilia-Romagna e dello stesso Consiglio di Stato, in ordine ai limiti dimensionali dell’attività di somministrazione sanciti nel progetto speciale, ha prima disposto l’apposizione dei sigilli all’esercizio e quindi dichiarato RI OU decaduta dalla titolarità del progetto.

20.3. Infatti, dalla stessa sentenza di questa sezione, n. 24/2025 emerge che il Comune aveva espressamente ordinato a RI OU « di ricondurre la superficie entro il limite massimo di 30 mq, come precisato dalla sentenza del T.ar., avvisando che, in difetto, l’amministrazione avrebbe provveduto ad emettere divieto di prosecuzione dell’intera attività di somministrazione (e non della sola attività che fuoriesce dal limite dei 30 mq) – divieto che poi è stato adottato con l’impugnato provvedimento del 3 gennaio 2024 ».

20.4. Ciò posto, le censure non colgono nel segno, in quanto il provvedimento di decadenza richiama nelle premesse anche gli atti istruttori successivi all’annullamento in via di autotutela del precedente ordine di cessazione dell’attività, in grado di evidenziare la mancata riconduzione dell’attività di somministrazione entro il limite di superficie di mq 30 e l’utilizzo per l’attività di somministrazione anche della parte all’ingresso del locale, in contrasto con il progetto speciale, circostanza questa che, come evidenziato nella sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna n. 377/2023, era in grado di concretizzare un aliud pro alio rispetto all’attività autorizzata con detto progetto.

20.4.1. Ed invero nel provvedimento del SUAP è in primis evidenziato che “ in data 14-4-2024 la Polizia Locale di Bologna eseguiva un’ispezione presso l’esercizio commerciale posto in Via Drapperie 10, contestando al signor IC BR, quale legale rappresentante della società ET SE s.r.l.s., la violazione dell’art. 8 L.R. 14/03, per abusivo esercizio dell’attività di somministrazione, oltre ad altre infrazioni”.

20.4.2. All’epoca infatti al Comune non era ancora pervenuta alcuna comunicazione o dichiarazione riguardante il subentro nell’attività svolta dalla società RI OU s.r.l., quindi l’attività medesima non poteva che essere qualificata come abusiva (prescindendo dalla violazione dei limiti impliciti nel progetto speciale).

20.5. Nel medesimo provvedimento è inoltre evidenziato che “ in data 27-11-2024 la Polizia Locale di Bologna eseguiva un’ispezione presso l’esercizio commerciale posto in Via Drapperie 10, accertando che «il punto mescita/bar è collocato nel primo locale, quello con accesso diretto dalla Via Drapperie, cioè appena varcato l’accesso, sulla sinistra (…) La prima sala misura 4,30 x 8,20 m; la saletta dopo i tre gradini a sinistra tipo privè con divanetti misura 3,8 x 1,94 m; un’altra area misurata in m 3,7 x 4,3; l’area più interna rispetto all’accesso è misurata nella totalità in m 5,90 x m 4,98 e la zona apparecchiata con tovaglie, bicchieri di vetro misura in m 3,40 x m 4,98; si accertava altresì che l’attività di somministrazione di alimenti e bevande era esercitata dalla società ET SE s.r.l.s.;

- in data 4-12-2024 la Polizia Locale di Bologna eseguiva un’ispezione presso l’esercizio commerciale posto in Via Drapperie 10, accertando che «nulla è cambiato rispetto all’accertamento effettuato in data 27-11-2024 (…); in particolare il banco mescita è collocato a sinistra rispetto all’ingresso del locale e la superficie di somministrazione è superiore a 30 mq»;

- con diffida PGN 865225/2024 del 5-12-2024, notificata in pari data alla società RI OU s.r.l. e alla società ET SE s.r.l.s., il Comune di Bologna intimava di «ottemperare entro tre giorni (...) al provvedimento PGN 2268/2024 del 3-1-2024, cessando ‘l’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata in maniera difforme da quanto stabilito nella sentenza n. 377/2023 del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, intrapresa presso i locali di Via Drapperie 10/A’»;

- in data 13-12-2024 la Polizia Locale di Bologna eseguiva un’ispezione presso l’esercizio commerciale posto in Via Drapperie 10, accertando che la superficie di somministrazione e la distribuzione delle relative attrezzature restava invariata rispetto ai controlli eseguiti in precedenza, e procedendo quindi all’apposizione dei sigilli sul banco mescita e sul retrobanco e nel locale cucina; la Polizia Locale elevava altresì verbale di accertamento e contestazione per abusiva occupazione del suolo pubblico con tavoli e sedie”.

20.5.1.E’’ inoltre rilevato che “ è stato violato l’obbligo di esercitare l’attività di somministrazione con carattere di accessorietà rispetto alla produzione e commercializzazione di profumi, come è comprovato dai provvedimenti inibitori e dai verbali di ispezione sopra richiamati, e dallo stesso contratto di affitto di azienda intercorso la società ET SE s.r.l.s., che configura il preteso aumento della superficie di somministrazione a mq 86,00 quale condizione essenziale per l’offerta di acquisto dell’azienda stessa, «tale da garantire l’estinzione di tutte le passività dell’affittante nel limite massimo di euro 300.000,00 (trecentomila)» (art. 11).

- sono state inoltre ripetutamente contestate ai gestori dell’esercizio violazioni amministrative di varia indole, anche per l’abusiva occupazione del suolo pubblico con tavoli e sedie, implicante ulteriore aumento della superficie di somministrazione”.

20.6. Nella deliberazione di Giunta, consequenziale, di declaratoria della decadenza, è pertanto evidenziato che “ la realizzazione, da parte della società RI OU s.r.l., di un'attività economica diversa rispetto a quanto autorizzato, per come riportato nella comunicazione di conclusione del procedimento per la declaratoria di decadenza, configura inadempimento di notevole importanza, tale da menomare definitivamente la fiducia nella possibilità di realizzare l'oggetto e gli obiettivi del progetto speciale ”.

20.7. Peraltro, come evidenziato nelle difese del Comune ed attestato in atti, il verbale del 4 dicembre 2024 precisava, unitamente alla relazione di servizio del 5 dicembre 2024 (« Durante il sopralluogo il sig. BR, in maniera insistente, pretese che fosse specificata la dimensione del banco mescita e dei tavoli apparecchiati con tovagliato e stoviglie. Per questo motivo furono aggiunte le ultime due righe, evidenziate con asterisco, in cui si riportano le superfici di questi particolari» ), che la sola superficie impegnata dal banco mescita e dall’«area apparecchiata» appare complessivamente pari a 30 (14 + 16) mq.

La superficie di somministrazione, peraltro, non si esaurisce, tuttavia, nell’«area apparecchiata»; la nozione designa l’insieme degli spazi «in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati» (art. 1, comma 1, l. 287/91), ossia l’area complessiva alla quale ha accesso il pubblico, occupata dalle attrezzature di somministrazione.

Peraltro, il verbale di ispezione della Polizia Locale del 13 dicembre 2024 e la relazione di servizio della Questura di Bologna del 2 gennaio 2025, depositati dal Comune, documentano il perdurare della situazione riscontrata con i sopralluoghi effettuati il 27 novembre 2024 ed il 4 dicembre 2024.

Infatti, nella relazione di servizio del 2 gennaio 2025, relativa all’accertamento eseguito in data 31 dicembre 2024, si accertava che “ sul piano del bancone di somministrazione erano presenti prodotti alimentari e due dipendenti in evidente attesa per la somministrazione; inoltre, nei tavolini di fronte al bancone erano seduti avventori, intenti a consumare bevande e stuzzicherie ”, con ciò confermandosi che l’attività di somministrazione veniva svolta anche nella parte anteriore del locale, in violazione delle prescrizioni del progetto speciale, quale accertate nel giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. n. 377/2023.

Ancora in occasione dell’ispezione eseguita il 7 febbraio 2025, la Polizia Locale di Bologna accertava « che la parte esterna del banco mescita è stata inibita agli avventori tramite un mobile composto da vetrine, mentre il retro del banco viene utilizzato per la preparazione di bevande e cocktails ed è accessibile dal personale spostando una paratia situata dietro al banco cassa»; la somministrazione veniva inoltre svolta nella sala antistante il locale cucina e in quella adiacente, su una superficie complessivamente misurata di mq 35,51.

20.8. Risultano pertanto documentate in atti le plurime violazione delle prescrizioni del progetto speciale, poste in essere anche tramite l’occupazione non autorizzata di suolo pubblico (Cfr verbale del 27 aprile 2024 relativo all’occupazione della carreggiata) che infrangono non solo i limiti di superfice, ma anche il posizionamento dell’area destinata all’esercizio dell’attività di somministrazione, che doveva essere posta nella parte retrostante il locale, laddove non solo il bancone bar, quale documentato anche dalle foto in atti, era posizionato nella parte antistante il locale, ma in detta parte del locale erano del pari situati gli avventori.

20.9. Peraltro, nonostante la parziale trasformazione del bancone (realizzata soltanto a gennaio 2025), la superficie utilizzata per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico è sempre rimasta superiore ai 30 mq e la distribuzione interna degli spazi, quale emersa da tutti gli accertamenti effettuati, non ha mai restituito alcuna evidenza dello svolgimento dell’attività principale dedotta ad oggetto del progetto speciale, ossia la vendita di profumi personalizzati associata alla vendita di prodotti alimentari al dettaglio anche nelle ore serali.

20.10. L’appellante pertanto a fronte delle plurimi violazioni, poste in essere anche dopo le sentenze rese dal T.a.r. – confermate poi da questa sezione - non poteva invocare alcun legittimo affidamento, avendo, anche per il tramite dell’affittuaria, del cui comportamento era tenuta a rispondere per culpa in eligendo e in vigilando , in quanto titolare del progetto speciale, costantemente esercitato l’attività di somministrazione su una superficie superiore a quella ritenuta legittima da dette sentenze e con il posizionamento del bancone nella parte del locale con accesso diretto a via Drapperie, così realizzando - come testualmente afferma la sentenza del T.a.r, per l’Emilia-Romagna n. 377/23 - un’« attività economica (rispetto a quanto autorizzato) completamente diversa per modalità ed impatto sul tessuto urbano ».

21. Le considerazioni innanzi svolte, non solo supportano il rigetto del primo motivo di appello, ma stante le plurime violazioni poste in essere anche dopo l’atto di autotutela dell’8 aprile 2024, rendono irrilevanti, anche le censure contenute nel secondo e terzo motivo di appello, essendo tanto il provvedimento di decadenza, quanto la sentenza oggetto di appello, atti plurimotivati, per cui gli stessi sono idonei a reggersi su dette violazioni, quale confermate da un’ampia e documentata istruttoria.

22. Ciò in disparte della loro infondatezza.

23. Ed invero risulta irrilevante quanto dedotto da parte appellante nel secondo motivo di appello circa la prevalenza funzionale dell’attività di profumeria, attestata tra l’altro dal fatto che sino alle 19 e 30 il locale de quo sia essenzialmente una profumeria, posto dalle emergenze documentali si evince che nella serata si trasformava essenzialmente in un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, laddove il legame indivisibile tra le due attività non ne consentiva un esercizio autonomo, come appunto evidenziato nella delibera PGN 344892/2021 della Giunta comunale: “[…] per l’apertura di un locale – in via Drapperie 10 – per la produzione e commercializzazione di profumi personalizzati e prodotti che si collegano al tema food fragrances che prevede, contestualmente, la vendita di prodotti alimentari al dettaglio, integrata con la somministrazione di alimenti e bevande all’interno dei medesimi locali collegata alle varie fragranze .”

23.1. Peraltro, come evidenziato dal Comune e documentato in atti, il progetto speciale consta di una relazione tecnica e di elaborati planimetrici e grafici.

La relazione correttamente rappresenta lo stato di fatto: «l’unità immobiliare nella quale si vorrebbe insediare l’attività era una storica profumeria (...)». Gli obiettivi dell’intervento sono descritti come segue: « RI vorrebbe riaprire un esercizio commerciale di vicinato che era specializzato nella vendita di profumi e prodotti per la bellezza, sviluppando il progetto in una chiave più moderna e con un’offerta più ampia di servizi (...) ».

La planimetria allegata al progetto chiaramente indica, con campiture di diversi colori, la ripartizione delle aree interne dedicate, rispettivamente, a «fioreria e piante», «zona profumeria ed essenze», «zona accessori per la casa» e « zona bistrot e laboratorio »; quest’ultima appare collocata sul lato opposto all’entrata dell’esercizio.

23.2. Con la più volte richiamata sentenza n. 377/2023, il T.a.r. per l’Emilia-Romagna ha riconosciuto che il progetto consta di una « relazione tecnica comprensiva di studio funzionale e planimetrico preliminare secondo cui la parte destinata alla somministrazione risulta chiaramente allocata nella sala posteriore e non in quella anteriore con accesso diretto da via Drapperie, a comprova della natura accessoria dell’attività ».

Questa sezione, con la sentenza n. 7495/2024 ha ritenuto che « la questione, nella sua semplicità, è stata perfettamente colta dal primo Giudice. Con deliberazione della Giunta comunale è stato approvato un progetto speciale (‘RI Profumi e Bistrot’) che prevede un’attività principale (profumeria) e un’attività accessoria di ristorazione in una località del centro storico dove vige un temporaneo divieto di insediamento di nuove attività di somministrazione ».

Pertanto la circostanza che nelle ore diurne venga svolta l’attività principale non attesta in alcun modo il rispetto delle prescrizioni del progetto speciale, risultando anzi confermata la prevalenza, non solo economica, ma anche funzionale dell’attività di somministrazione svolta nelle ore serali, in violazione delle prescrizioni, in termini di superfici e di posizionamento, relative a detta attività.

24. Parimenti irrilevanti, oltre che infondate, sono le deduzioni contenute nel terzo motivo di appello, volte a criticare la sentenza di prime cure nel punto in cui aveva valorizzato le contestazioni circa il contratto di affitto d’azienda e il contenuto dell’opzione d’acquisto, dalle quali si evinceva la prevalenza all’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

Infatti detta prevalenza è stata ben colto da primo giudice e risulta attestata dalla circostanza che il mancato ampliamento della superfice destinata alla somministrazione era considerata quale causa di recesso dal contratto di affitto; pertanto, nel comune intento delle parti doveva darsi prevalenza a detta attività; intento perseguito non solo legalmente ma anche con le plurime violazioni innanzi evidenziate.

Né rileva che al momento della stipula del contratto di affitto fosse pendente l’appello avverso la sentenza n. 377/2023, trattandosi di sentenza esecutiva, le cui prescrizioni non sono state rispettate neanche dopo la sua conferma ad opera di questa sezione.

Risultano dagli atti, come innanzi evidenziato, le plurime violazioni poste in essere dall’affittuaria – che evidentemente era intenzionata ad ottenere il massimo rendimento dall’attività di somministrazione di alimenti e bevande (il cui mancato ampliamento era considerato causa di recesso, prevedendosi per contro, in caso contrario, l’opzione di acquisto, con estinzione dei debiti della venditrice, sia pure nel limite massimo di euro trecentomila) - delle prescrizioni del progetto speciale, che in disparte dalla legittimità o meno del subentro, non potevano che vincolare anche la stessa.

Dette violazioni non potevano, peraltro, che essere imputata alla RI OU, in qualità di titolare di detto progetto, chiamata pertanto a rispondere della sua osservanza.

25. L’appello va pertanto respinto e per l’effetto la sentenza di prime cure va confermata anche nella parte in cui ha dichiarato improcedibile il ricorso R.G. n. 296 del 2025, con conseguente assorbimento della censura di riproposizione dei motivi ivi articolati, di cui al quarto motivo di appello.

26. Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidandosi come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando la sentenza di prime cure anche nella parte in cui ha dichiarato improcedibile il ricorso R.G. n. 296 del 2025.

Condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di Bologna e del Condominio Sito in Bologna Alla via Drapperie 8/10, liquidate in complessivi euro 3.000,00 in favore di ciascuna parte, oltre oneri accessori, se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DI NO, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Diana AM, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
Diana AM	DI NO

IL SEGRETARIO