Pubblicato il 06/03/2026

N. 01823/2026REG.PROV.COLL.

N. 07410/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7410 del 2025, proposto dalla
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliana Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia nazionale per l’amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, non costituita in giudizio;
Signore-OMISSIS- non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. -OMISSIS- resa tra le parti, riguardante la demolizione di opere abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione presentata dall’Agenzia del Demanio;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Cons. Cecilia TA, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente appello è stata impugnata la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione di Reggio Calabria, n. -OMISSIS- che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dall’Agenzia del Demanio avverso la demolizione ingiunta dal Comune di -OMISSIS- - con provvedimento n. 9 dell’11 marzo 2024, successivamente rettificato limitatamente alla individuazione della particella catastale con provvedimento del 28 maggio 2024 (impugnato in primo grado con i motivi aggiunti) - all’Agenzia del Demanio in quanto comproprietaria degli immobili realizzati in assenza di titolo edilizio sulla particella catastale n. 599 del foglio n. 9 .

Il giudizio proposto dall’Agenzia del Demanio era stato riunito ad altro giudizio proposto avverso i medesimi atti, con ricorso e motivi aggiunti, dall’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Con la sentenza n. -OMISSIS- il ricorso e i motivi aggiunti proposti dall’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata sono stati dichiarati inammissibili per carenza di legittimazione attiva, non essendo tale Agenzia destinataria dell’ordine di demolizione.

Con il ricorso di primo grado l’Agenzia del demanio ha esposto che il bene era stato oggetto di un provvedimento di confisca e che l’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, avendo accertata la natura abusiva delle opere, aveva essa stessa sollecitato il Comune all’adozione dei provvedimenti repressivi, oltre a richiedere la divisione della comunione all’autorità giudiziaria. Ha quindi formulato due censure sia nel ricorso che nei motivi aggiunti.

Con un primo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001, l’eccesso di potere per illogica e carente motivazione e per difetto di istruttoria, deducendo di non essere proprietaria del bene, in quanto la confisca sarebbe stata disposta in favore l’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, mentre la indicazione catastale “demanio dello Stato” è generica e riguarda tutti i beni di proprietà statale a prescindere dal regime demaniale; in ogni caso non era il responsabile dell’abuso e non aveva la gestione del bene.

Con il secondo motivo, di eccesso di potere per incertezza dell’oggetto e incongruenza della motivazione, ha contestato l’erronea individuazione catastale.

Nel giudizio di primo grado si è costituito il Comune di -OMISSIS-, che ha sostenuto che il Comune non poteva che ingiungere la demolizione al proprietario quale risultava dalle visure catastali ovvero la Agenzia del Demanio, mentre l’Agenzia dei beni sequestrati e confiscati aveva in solo gestione il bene; l’errore di identificazione delle particelle catastali era stato rettificato con il provvedimento comunale del 28 maggio 2024.

La sentenza di primo grado ha respinto il ricorso dell’Agenzia del Demanio, ritenendola correttamente individuata come proprietaria, ai sensi dell’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300; ha poi richiamato l’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023 e la consolidata giurisprudenza per cui l’ordine di demolizione va ingiunto anche al proprietario non responsabile dell’abuso, in quanto prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità del titolare del bene; ha, altresì, richiamato l’art. 51 comma 3-ter del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, Codice delle leggi antimafia, che consente all’Agenzia di richiedere, senza oneri, i provvedimenti di sanatoria, delle opere realizzate sui beni immobili che siano stati oggetto di confisca, a conferma che il bene confiscato resta di natura abusiva; ha escluso la applicabilità alla fattispecie dell’art. 35 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, che riguarda i beni costruiti su suoli pubblici. Ha ritenuto improcedibile la seconda censura essendo sopravvenuto il provvedimento di rettifica e comunque la sua infondatezza essendo correttamente individuate le opere da demolire.

Con l’appello l’Agenzia del demanio ha proposto un unico articolato motivo di “ violazione e falsa applicazione degli artt.31 e 35 d.P.R. n.380/2001, 65 D.lgs. n.300/1999, 51 comma 3-ter del Codice delle leggi antimafia, erronea valutazione delle circostanze di fatto e di diritto, vizio di motivazione del ricorso di primo grado” , riproponendo le censure del primo grado relativamente alla erronea individuazione dell’Agenzia del demanio quale proprietaria del bene, nonché alla mancanza di responsabilità nella commissione dell’abuso e alla estraneità alla gestione del bene, comunque di competenza dell’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati; ha dedotto che l’abuso era stato realizzato dagli originari proprietari, prima che intervenisse il sequestro di prevenzione antimafia ed era stata la stessa Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati a segnalare al Comune l’abusività delle opere. Ha quindi contestato la sentenza di primo grado che non avrebbe tenuto conto del riparto di competenze tra Agenzia del Demanio e Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla mafia nonché delle previsioni dell’articolo 31 del Testo unico dell’edilizia, che imporrebbe la demolizione al responsabile dell’abuso, e dell’art. 35 del detto Testo unico, che prevede uno specifico regime per gli immobili abusivi realizzati su suoli pubblici, per cui è tenuto alla demolizione solo il responsabile dell’abuso, citando sul punto una sentenza del TAR Sicilia -Catania n.4225/2024). Ha dedotto altresì che il giudice di primo grado avrebbe anche erroneamente richiamato l’art. 51 comma ter del codice antimafia, in quanto la previsione della sanatoria senza oneri non comporterebbe necessariamente l’obbligo di demolizione in capo alla proprietà pubblica.

Si è costituito nel presente giudizio il Comune di -OMISSIS-, che ha sostenuto l’infondatezza dell’appello in relazione alla proprietà dell’Agenzia del Demanio risultante dalla visura catastale nonché alla natura vincolata dell’ordine di demolizione nei confronti del proprietario delle opere abusive.

Con ordinanza n. 3799 del 22 ottobre 2025 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione della sentenza in relazione al danno grave ed irreparabile derivante dalla demolizione e alla esigenza di esaminare nel merito le censure proposte.

In vista dell’udienza pubblica la parte appellante ha presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione.

All’udienza pubblica del 17 febbraio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato.

L’art. 45 del decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 dispone che “ a seguito della confisca definitiva di prevenzione i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi ”.

L’art. 48 comma 3 del medesimo decreto legislativo prevede che i beni immobili sono “ mantenuti al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile e, ove idonei, anche per altri usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante interesse, salvo che si debba procedere alla vendita degli stessi finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso; mantenuti nel patrimonio dello Stato e, previa autorizzazione del Ministro dell'interno, utilizzati dall'Agenzia per finalità economiche; trasferiti per finalità istituzionali o sociali ovvero economiche, con vincolo di reimpiego dei proventi per finalità sociali, in via prioritaria, al patrimonio indisponibile del comune ove l'immobile è sito, ovvero al patrimonio indisponibile della provincia, della città metropolitana o della regione”.

L’Agenzia nazionale dei beni sequestri e confiscati è quindi solo un utilizzatore dei beni immobili, come risulta altresì dall’art.111 del d.lgs. n. 159 del 2011, per cui alla detta Agenzia è attribuita la “amministrazione” dei beni confiscati.

La confisca, infatti, costituisce un modo di acquisto della proprietà a titolo originario, in virtù della quale lo Stato succede ex lege nella titolarità dei beni (Cass. civ., Sez. VI - 1, Ord., 4 marzo 2021, n. 6068), e per esso quindi l’Agenzia del demanio, quale soggetto a cui è attribuita la “gestione” dei beni pubblici. Infatti, ai sensi dell’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999 n. 300, “ All'agenzia del demanio è attribuita l'amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l'impiego, di sviluppare il sistema informativo sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni a fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l'acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione ordinaria e straordinaria di tali immobili. All'agenzia è altresì attribuita la gestione dei beni confiscati”.

Interpretando tale disposizione, la Cassazione ha ritenuto legittimata l’Agenzia del Demanio nelle controversie riguardanti i beni demaniali e del patrimonio sia disponibile che indisponibile, “ giacché si tratta di beni che appartengono allo Stato, il quale non può che operare attraverso i suoi organi che, lungi dal vantare la proprietà dei beni, li amministrano per il raggiungimento dei propri scopi istituzionali ” (Cass. civ., Sez. I, Ord., 22 marzo 2018, n. 7152, che ha precisato che, trattandosi di proprietà pubblica si deve far riferimento ad un concetto di “appartenenza” differente dalla proprietà privata, e che, pertanto, l’Agenzia del demanio è subentrata nella “amministrazione” dei beni immobili pubblici e privati dello Stato, prima attribuita al Ministero delle finanze dal R.D. 18 novembre 1923, n. 2440).

Sulla base di tale assunto, non può dunque che ritenersi nel caso di specie sussistente la titolarità dell’Agenzia del Demanio, la quale del resto risulta espressamente indicata nella iscrizione catastale del bene, il quale indipendentemente dal suo regime (demaniale o del patrimonio disponibili o indisponibile) è comunque attribuito all’Agenzia del demanio, proprio in forza dei poteri generali di gestione dei beni pubblici, trasferiti all’Agenzia con il decreto legislativo n. 300 del 1999.

Venendo alla questione della mancanza di responsabilità dell’Agenzia del demanio, correttamente il giudice di primo grado ha richiamato la giurisprudenza, anche dell’Adunanza Plenaria, per cui l’ordine di demolizione, avendo natura reale, è legittimamente emesso nei confronti del proprietario, a prescindere dalla sua responsabilità dell’abuso.

Per la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, la demolizione, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, non ha funzione sanzionatoria ma ripristinatoria, per cui il proprietario è individuato dalla norma quale soggetto passivo della demolizione, in quanto, essendo in rapporto diretto con il bene, ha il potere di rimuovere concretamente l'abuso a prescindere dalla sua responsabilità nella realizzazione dell'illecito. Il presupposto per l'adozione di un'ordinanza di demolizione non è, quindi, l'accertamento di responsabilità nella commissione dell'illecito (costituito dalla realizzazione dell’opera abusiva) bensì l’esistenza di una costruzione abusiva che il proprietario ha il potere/dovere di rimuovere. L’ordine di demolizione, avendo natura ripristinatoria, prescinde, pertanto, dalla valutazione dei requisiti soggettivi del trasgressore, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine violato (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983; 27 giugno 2025, n. 5622; 25 febbraio 2025, n. 1648; Sez. VII, 24 novembre 2025, n. 9141; Adunanza Plenaria n. 16 del 2023).

Solo rispetto alla successiva acquisizione e alla irrogazione della sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza il proprietario non responsabile può dimostrare di non avere potuto ottemperare, non avendo la disponibilità del bene o avendo posto in essere tutte le iniziative utili al ripristino dello stato dei luoghi, in quanto si tratta di differenti violazioni e, quindi, un diverso illecito, rispetto all'abuso edilizio. Solo le ulteriori misure sanzionatorie, quali l'acquisizione gratuita dell'immobile e l’irrogazione della sanzione pecuniaria, quindi non possono essere disposte quando non sia possibile muovere alcun addebito di responsabilità nei confronti di chi le subisce rispetto all’esecuzione dell’ordine di demolizione (Cons. Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983; Sez. VI, 28 maggio 2024, n. 4726; Adunanza Plenaria n. 16 del 2023).

Infatti, proprio affinché un bene immobile abusivo possa legittimamente essere oggetto dell'ulteriore sanzione, costituita dall'acquisizione gratuita al patrimonio comunale ai sensi dell'art. 31 D.P.R. n. 380 del 2001, occorre che il presupposto ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i comproprietari, in quanto indirizzare il provvedimento ingiuntivo anche al comproprietario dell'immobile costituisce una garanzia per lo stesso, visto che quest'ultimo potrà attivarsi per ottenere la demolizione delle opere abusive, al fine di non vedersi spogliato della proprietà dell'area in caso di inottemperanza ai sensi dell'art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, sez. II, 13 novembre 2020 n. 7008; Sez. II, 9 gennaio 2023, n. 253).

Correttamente il giudice di primo grado ha richiamato, altresì, l’art. 51 comma 3-ter del d.lgs. n. 159/2011, per cui “ Ai fini del perseguimento delle proprie finalità istituzionali, l'Agenzia può richiedere, senza oneri, i provvedimenti di sanatoria, consentiti dalle vigenti disposizioni di legge delle opere realizzate sui beni immobili che siano stati oggetto di confisca definitiva ”.

Tale disposizione conferma infatti che la confisca non rende l’opera abusiva legittima, mentre l’unico strumento per rendere legittimo il bene è costituito dalla sanatoria, pur nella forma agevolata prevista con l’esonero dal pagamento dei relativi oneri.

Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dalla parte appellante - in mancanza di diversa disposizione di legge, che escluda espressamente dalla demolizione i beni abusivi oggetto di confisca di prevenzione – non è applicabile l’art. 35 del Testo unico dell’edilizia, che impone la demolizione al solo responsabile dell’abuso. Tale norme, infatti, riguarda la diversa fattispecie in cui un immobile è stato realizzato “ su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici” , quindi su terreno già appartenente ad un ente pubblico. Ritiene il Collegio che non sussista una identità di situazioni, tale da consentire un’applicazione analogica di tale disposizione, trattandosi nel caso di specie di immobile realizzato su terreno privato e successivamente acquisito allo Stato a seguito della confisca.

Il Collegio, dunque, non condivide quanto sostenuto dal TAR Sicilia, sezione di Catania, nella sentenza citata dalla difesa appellante (n.4225/2024), che ha ritenuto applicabili all’Agenzia del demanio, sia l’art. 35 del D.P.R. 380 del 2001 sia l’art. 28 del medesimo Testo unico, che riguarda opere abusive direttamente eseguite da Amministrazioni statali e prevede che i provvedimenti repressivi vengono adottati ai sensi dell’art. 27 del Testo unico non dal Comune ma dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con il Presidente della giunta regionale.

Ritiene, infatti, il Collegio che il principio di legalità dell’azione amministrativa comporti che tali disposizioni non possano essere applicate a fattispecie diverse da quelle espressamente disciplinate, non potendo essere fatto ricorso ad una applicazione analogica basata, in sostanza, sulla unicità della ratio di tutela del patrimonio pubblico. E’ infatti il legislatore a dovere valutare quale sia l’interesse prevalente, che, allo stato, nel caso di specie, risulta quello al ripristino dell’ordine edilizio ed urbanistico violati.

Peraltro, a ritenere applicabile l’art. 35 del Testo unico dell’edilizia anche in caso di acquisto di immobili, originariamente realizzati su terreni privati, e successivamente acquisiti alla proprietà pubblica, si giungerebbe alla conseguenza di escludere l’obbligo del Comune di procedere alla demolizione a seguito dell’acquisizione (conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione) mentre, ai sensi del comma 5 dell’art. 31 TUE, il Comune in tal caso è tenuto alla demolizione (a proprie spese, come risulta dalla previsione del comma 4 ter, per cui i proventi delle sanzioni pecuniarie sono destinati alle demolizioni delle opere abusive), salvo il Consiglio comunale non ritenga sussistente un interesse pubblico alla conservazione dell’opera e “ sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

In conclusione l’appello è infondato e deve essere respinto.

In considerazione della particolarità della controversia le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti private intimate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG LI RA, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia TA, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia TA	IG LI RA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.