Pubblicato il 28/07/2025

N. 06699/2025REG.PROV.COLL.

N. 09404/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9404 del 2023, proposto dalla società Ecolsystema s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Le Pera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Franceschina Talarico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Scandale, non costituito in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV n. 09730/2022, resa tra le parti, che ha condannato la Regione e il Comune intimati, in solido tra loro, al risarcimento dei danni derivati dall’annullamento del Decreto n. 9369 del 17 giugno 2010 della Regione Calabria.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 la Cons. Silvia Martino;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato in data 20 novembre 2023 la società Ecolsystema s.r.l. ha proposto ricorso ex art. 112 c.p.a. dinanzi a questo Consiglio di Stato al fine di ottenere l’ottemperanza della sentenza n. 9730/2022 del 7 novembre 2022, con la quale è stato parzialmente accolto l’appello iscritto al n. di r.g. 7002/2018, proposto dalla società avverso la sentenza 758/2018 del T.a.r. per la Calabria che aveva respinto il ricorso per ottenere il risarcimento dei danni derivati dall’annullamento del decreto n. 9369 del 17 giugno 2010 della Regione Calabria.

1.1. Quest’ultima aveva infatti sospeso un precedente decreto favorevole al rilascio dell’A.I.A., per la realizzazione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi destinata esclusivamente allo smaltimento dell’amianto da realizzarsi nel Comune di Scandale.

1.2. La sentenza impugnata aveva qualificato la richiesta risarcitoria come relativa ad un danno da ritardo per la definizione dell’istanza autorizzatoria e l’aveva respinta poiché la società non avrebbe dimostrato l’illegittimità di tutti gli atti emessi nel corso della complessa vicenda, ma solo di alcuni di essi e senza averne impugnati altri.

1.3. In sede di appello questa Sezione, dopo aver rigettato la richiesta di risarcimento del danno da lucro cessante per carenza di prova, ha riconosciuto, in favore della società ricorrente, la spettanza del risarcimento da danno emergente disponendo che il relativo ammontare venga determinato attraverso un accordo risarcitorio tra la Regione Calabria e il Comune di Scandale nel rispetto dei seguenti criteri di determinazione:

“ La Regione ed il Comune dovranno risarcire in solido tra loro tutti i costi riconducibili alla realizzazione della discarica e cioè i costi di progettazione e per gli studi tecnici richiesti, i costi amministrativi sostenuti anche in termini di impiego del personale, ed i costi finanziari sostenuti purché attribuibili a somme erogate che sono state utilizzate per il progetto in esame ”.

1.4. Nella presente sede di ottemperanza, nel costituirsi in giudizio, la Regione Calabria ha affermato di avere provveduto al pagamento delle spese legali liquidate e, successivamente, di avere fissato un incontro con la parte ricorrente e con il Comune coobbligato.

L’incontro si è tenuto in data 19 gennaio 2024, come da relativo verbale, ma non è stato possibile raggiungere alcun accordo in quanto, da un lato, il Comune non si è presentato, dall’altro, la documentazione contabile offerta dalla società non sarebbe utile allo scopo perché non dimostrerebbe la riconducibilità della stessa alla discarica oggetto del presente contenzioso.

1.5. La società ricorrente, dal canto suo, ha indicato come dovuti i seguenti costi, per un importo totale pari ad euro 441.080,00:

- costi di progettazione e realizzazione discarica: euro 127.053 (doc.7)

- costi legali e professionali: euro 156.556 (doc.8)

- costi amministrativi: euro 44.733 (doc.9)

- costi finanziari: euro 112.738 (doc.10).

Ha chiesto quindi che le Amministrazioni intimate vengano condannate in solido tra loro al pagamento del risarcimento del danno, oltre agli interessi dovuti per legge.

1.6. Alla camera di consiglio del 15 febbraio 2024 il ricorso è stato trattenuto una prima volta in decisione.

1.7. Con ordinanza collegiale n.2719 del 20 marzo 2024, la Sezione ha disposto una verificazione recante il seguente quesito “ dica il verificatore, sulla base degli atti e dei documenti di causa, quale sia l’ammontare del risarcimento dovuto alla società ricorrente, tenuto conto del criterio di liquidazione indicato dalla sentenza n. 9730 del 2022 ”.

1.8. Con successiva ordinanza collegiale n. 6595 del 22 luglio 2024 la Sezione ha preso atto della nomina di due esperti verificatori da parte del Direttore del Dipartimento di Ingegneria Civile, dell’Energia, dell’Ambiente e dei Materiali dell’Università degli studi “Mediterranea” di Reggio Calabria.

2. I verificatori hanno depositato la propria relazione in data 10 settembre 2024.

3. L’appello è stato trattenuto nuovamente in decisione alla camera di consiglio del 12 dicembre 2024.

4. Con ordinanza collegiale n. 818 del 3 febbraio 2025 la Sezione ha richiamato a chiarimenti i verificatori.

Nello specifico, nella suddetta ordinanza, si è anzitutto osservato che “ anche in sede di verificazione, trovano applicazione i principi elaborati dalla giurisprudenza civile in materia di CTU secondo cui: “il consulente nominato dal giudice, nei limiti delle indagini commessegli e nell’osservanza del contraddittorio delle parti, può acquisire, anche prescindendo dall’attività di allegazione delle parti, non applicandosi alle attività del consulente le preclusioni istruttorie vigenti a carico delle parti, tutti i documenti che si rende necessario acquisire al fine di rispondere ai quesiti sottopostigli, a condizione che essi non siano diretti a provare i fatti principali dedotti a fondamento della domanda e delle eccezioni che è onere delle parti provare e salvo, quanto a queste ultime, che non si tratti di documenti diretti a provare fatti principali rilevabili d'ufficio” (Cass. civ., Sez. Un., 1° febbraio 2022, n. 3086); ciò in linea con le regole sulla ripartizione dell’onere della prova (art. 2697 c.c.) e, segnatamente, con l’art. 64, comma 1, c.p.a., secondo cui “Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni ”.

In applicazione di tali principi i verificatori sono stati incaricati di “ rielaborare le tabelle depositate, attenendosi alle seguenti indicazioni:

- in relazione ai costi riconosciuti dalla sentenza ottemperanda dovranno essere considerati i soli importi di cui sia documentato l’effettivo esborso (ad esempio, attraverso fatture quietanzate, estratti conto bancari, etc.) ;

- dai conteggi andranno espunte le “spese legali”, ovvero le spese sostenute per la difesa in giudizio della società, poiché ad esse non viene fatto riferimento nella sentenza ottemperanda;

- nel “costo di impiego del personale” dovranno essere inclusi esclusivamente gli emolumenti dei quali è stato chiesto il riconoscimento in sede di ottemperanza, conformemente al principio della domanda ”.

5. In data 27 febbraio 2025, è stata depositata dai verificatori una relazione integrativa.

6. La società appellante e la Regione Calabria hanno depositato ulteriori memorie.

6.1. Nello specifico, secondo la Regione:

- tra le spese sostenute dalla società non potrebbero essere riconosciute quelle risultanti dai c.d. “assegni tracciati” perché non sarebbe stata data la prova del loro effettivo incasso;

- relativamente ai costi finanziari, non potrebbero essere computate le somme conteggiate come “interessi e competenze passivi”, sostenute dalla correntista nei confronti dell’istituto di credito depositario (BCC), per il periodo antecedente al rilascio dell’autorizzazione e per quello relativo al periodo della sua sospensione ope legis ;

- le spese di cancelleria riconosciute dai verificatori sarebbero esorbitanti e non adeguatamente documentate;

- non sarebbero stati forniti gli elementi posti a base della rivalutazione effettuata.

6.2. L’appellante ha controdedotto:

- che l’estratto conto certifica l’incasso dell’assegno;

- che tutti gli altri pagamenti contestati sono stati oggetto di ulteriori chiarimenti, da parte dei verificatori (pag. 5 ss, Chiarimenti Verificatori 27 febbraio 2025);

- che i costi finanziari del I trimestre 2009, non presenti nella originale richiesta, sono stati espunti (pag. 3, Chiarimenti Verificatori 27 febbraio 2025).

- che a pag. 7 della Relazione integrativa è indicato il criterio di rivalutazione utilizzato.

7. Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla camera di consiglio del 17 luglio 2025.

8. All’esito della verificazione disposta e della relativa integrazione, i verificatori hanno concluso che l’importo del risarcimento del danno da corrispondere alla società ricorrente è pari ad euro 355.221,48.

8.1. Le ulteriori critiche esposte dalla Regione alla quantificazione operata non sono fondate.

8.2. Con l’ordinanza collegiale n. 818 del 2025 era stato anzitutto chiesto ai verificatori di considerare “ i soli importi di cui sia documentato l’effettivo esborso (ad esempio, attraverso fatture quietanzate, estratti conto bancari, etc.) ”.

Gli esperti incaricati si sono attenuti a tale criterio chiarendo che “ Per i costi sostenuti in contanti è stata ulteriormente verificata la presenza di ricevuta quietanzata o scontrino o analogo documento. Per gli altri costi si è verificato nuovamente l’effettivo sostenimento della spesa tramite assegni, ricevute di carte di credito, estratti conto bancari ” (pag. 9, Relazione integrativa).

Va soggiunto che, per ogni tipologia di spesa, i verificatori hanno redatto apposite tabelle in cui risultata valutata analiticamente (anche per quanto riguarda le spese generali di cui alla tabella 5), l’inerenza al progetto di cui si verte.

8.3. Per quanto riguarda i costi finanziari, si osserva come sia del tutto logico che un progetto di investimento debba essere preparato per tempo, non essendovi quindi ragione di non considerare i costi finanziari sostenuti dalla società nel periodo precedente al rilascio dell’A.I.A.

I verificatori, al riguardo, nella Relazione depositata in data 10 settembre 2024, hanno sottolineato che “ Appare chiaro che “il progetto in esame” sia partito nel 2008 con le attività geognostiche e di rilievo documentate dalle fatture agli atti. Tutte le attività, anche precedenti al rilascio dell’autorizzazione, (ad esempio la progettazione o le indagini geognostiche) costituiscono parti fondamentali del progetto per la realizzazione della discarica. La Regione Calabria nelle sue annotazioni alla Relazione preliminare sottolinea anche come per il periodo 2012-2014, pur in presenza di ricorsi giudiziari da parte della Ecolsystema srl, l’attività di realizzazione dell’opera non poteva ope legis dispiegare alcun effetto ai sensi dell’art 54, c. 3, L. R. n. 47 del 23.12.2011 in quanto erano “sospesi i procedimenti di rilascio delle autorizzazioni e gli effetti delle autorizzazioni già rilasciate per la realizzazione e l'esercizio di impianti di smaltimento di rifiuti contenenti amianto non ancora in funzione”. Pur tuttavia, la Ecolsystema srl ha manifestato il proprio interesse per la realizzazione dell’impianto anche in data successiva al periodo 2012-2014 (si veda in proposito la sentenza del TAR Calabria n. 84 del 2023, che ha annullato la revoca dell’AIA.

Si ritiene che gli oneri finanziari fino a tutto il 2016 (pari a € 115.827,96) siano congruenti con il criterio di liquidazione indicato dalla sentenza n. 9730 del 2022 ” (pag. 14 della Relazione).

Il Collegio osserva, altresì, che non può farsi ricadere sulla società il costo delle risorse che la stessa ha dovuto immobilizzare per effetto delle illegittime sospensioni disposte dalla Regione e dal Comune, in data ben precedente alla sospensione disposta ope legis con la l.r. n. 47 del 2011.

In tal senso, nella sentenza ottemperanda n. 9730 del 2022 è stato osservato che “ Il danno oggetto del ricorso innanzi al T.a.r. non deve essere qualificato come danno da ritardo, ma quale danno conseguente ad una serie di provvedimenti ritenuti illegittimi ” che hanno “ impedito il conseguimento in concreto del bene della vita che pure era stato riconosciuto dal decreto del 1° marzo 2010 della Regione Calabria che aveva concesso l’A.I.A. ” (par. 7.1.).

Nella stessa pronuncia è stato altresì evidenziato che “ successivamente alla concessione dell’A.I.A., tutti i successivi atti sono stati emessi per tenere conto della contrarietà espressa dal Consiglio comunale di Scandale all’insediamento della discarica. Nessuno di questi atti aveva una motivazione tecnica legata all’approfondimento di circostanze non valutate o valutate in modo insufficiente in sede di conferenza di servizi. Si è trattato di una attività dilatoria, ben stigmatizzata nella sentenza 456 del 2011, per impedire l’avvio dei lavori fino al momento in cui l’approvazione della l.r. 47/2011 avrebbe richiesto una previa individuazione dei siti per lo smaltimento dell’amianto; se la discarica fosse stata realizzata tale norma sopravvenuta non sarebbe stata applicabile, ma per effetto della condotta delle amministrazioni coinvolte ciò non è stato possibile ”.

In sostanza, “ la sospensione di cui al decreto del 17 giugno 2010 è senz’altro un atto illegittimo per effetto della sentenza 456 del 2011 e gli atti successivi, pur non impugnati o comunque non caducati, sono il frutto della medesima volontà di impedire la realizzazione della discarica che aveva motivato l’atto annullato dal T.a.r .” (par. 7.2.).

8.4. I verificatori hanno poi precisato anche il criterio di rivalutazione utilizzato.

Nello specifico (pagg. 7 - 8 della Relazione integrativa) essi hanno provveduto alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute come segue: “ le somme riconosciute per un dato anno sono state rivalutate al 100% utilizzando l’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI) al netto dei tabacchi (art. 81 della legge 27 luglio 1978, n. 392) considerando il periodo intercorrente fra 1 gennaio dell’anno successivo al sostenimento della spesa e il 31 dicembre 2024 senza applicazione dell’anatocismo. Non sono stati applicati interessi legali ”.

9. In definitiva, per quanto sopra argomentato, la somma dovuta a titolo di risarcimento del danno dalla Regione Calabria e dal Comune di Scandale va determinata in euro 355.221,48.

10. L’onere della verificazione viene posto a carico della Regione e del Comune, in solido tra loro.

11. Tenuto conto di tutte le circostanze del caso nonché del parziale riconoscimento delle somme pretese dalla società ricorrente, appaiono sussistenti i presupposti di legge per la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in epigrafe:

- condanna la Regione Calabria e il Comune di Scandale, in solido tra loro, al pagamento in favore della società ricorrente, della somma di euro 355.221,48, oltre agli interessi legali dal deposito della presente sentenza fino al saldo;

- pone le spese della verificazione a carico della Regione e del Comune, in solido tra loro;

- rimette a separato decreto la liquidazione del compenso spettante per la verificazione;

- compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO