Pubblicato il 18/02/2026

N. 01302/2026REG.PROV.COLL.

N. 06507/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6507 del 2025, proposto da
Siram s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Battistella, Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

O.C.Clim s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giambattista Petrella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Savona, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 903/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di O.C.Clim s.r.l;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. RT MI MI e uditi per le parti gli avvocati Gaggero e Petrella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso e successivi motivi aggiunti proposti innanzi al TAR Liguria la società O.C.Clim s.r.l. ha impugnato la determinazione n. 137 del 23 gennaio 2025, con cui l’Amministrazione civica di Savona ha caducato in autotutela l’aggiudicazione in suo favore della gara per l’affidamento del servizio di manutenzione e gestione tecnica degli impianti termici comunali.

A sostegno del gravame, essa ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con conseguente dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato medio tempore con la seconda classificata, e ulteriore condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni, in forma specifica ovvero per equivalente monetario. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Savona e la controinteressata Siram s.p.a. hanno chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 903/25 il TAR Liguria ha accolto il ricorso, annullando l’atto impugnato, con conseguente declaratoria di inefficacia ex tunc del contratto stipulato dal Comune di Savona con Siram s.p.a, e relativo subentro della ricorrente per l’intera durata dell’affidamento prevista nel bando di gara.

Avverso tale statuizione giudiziale la società Siram s.p.a.ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione degli artt. 2, 5, 108 e 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, nonché della lex specialis (in particolare dell’art. 3 del disciplinare); violazione dei principi di trasparenza, di par condicio tra i concorrenti e del principio di immodificabilità delle offerte; 2) error in iudicando ; violazione dell’art. 108 d. lgs. n. 36/23; errore e difetto di motivazione; 3) error in iudicando ; violazione dell’art. 110 d. lgs. n. 36/23; errore e difetto di motivazione; 4) error in iudicando ; violazione degli artt. 97 e 113 Cost, nonché degli artt. 34 3° comma e 122 c.p.a.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso proposto da O.C.Lim s.r.l. in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, O.C.Lim s.r.l. ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 22.1.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con i primi due motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante lamenta l’erroneo accoglimento, da parte del giudice di prime cure, del secondo e quarto motivo di ricorso, con il quale O.C.Lim s.r.l. lamentava che la lex specialis fosse ambigua in ordine alle modalità di indicazione del costo della manodopera, inducendo così in errore la O.C.Clim S.r.l. ad indicare in sede di offerta la medesima cifra stimata dall’Amministrazione.

In termini correlati, l’appellante lamenta che la minore incidenza dell’aumento del costo della manodopera nell’affidamento in esame, rispetto al triennio precedente (€ 2.250) sarebbe minore di quello risultante dalle tabelle ministeriali per il 2025, pari al 9,09%.

Le censure sono infondate.

4. Premette il Collegio che la Corte di Giustizia (sentenza 2 giugno 2016, causa C-27/15, IP ZZ), ha enunciato il seguente principio di diritto: “ Il principio di parità di trattamento e l'obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano all'esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, di un obbligo che non risulta espressamente dai documenti relativi a tale procedura o dal diritto nazionale vigente, bensì da un'interpretazione di tale diritto e di tali documenti nonché dal meccanismo diretto a colmare, con un intervento delle autorità o dei giudici amministrativi nazionali, le lacune presenti in tali documenti. In tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di consentire all'operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere tale obbligo entro un termine fissato dall'amministrazione aggiudicatrice ”.

In motivazione la sentenza della Corte di Giustizia ha evidenziato che il principio di parità di trattamento impone che tutti gli offerenti dispongano delle stesse possibilità nella formulazione delle loro offerte e implica, quindi, che tali offerte siano soggette alle medesime condizioni per tutti gli offerenti. Dall'altro lato, prosegue la Corte di Giustizia, l'obbligo di trasparenza, che ne costituisce il corollario, ha come scopo quello di eliminare i rischi di favoritismo e di arbitrio da parte dell'Amministrazione aggiudicatrice. Tale obbligo implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d'oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l'esatta portata e d'interpretarle allo stesso modo e, dall'altro, all'amministrazione aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte degli offerenti rispondano ai criteri che disciplinano l'appalto in questione.

5. Il punto è altresì ripreso dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 19/16, che ha aderito al citato orientamento del giudice sovranazionale, rimarcando che per quest’ultimo i principi di trasparenza e di parità di trattamento che disciplinano tutte le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici richiedono che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto siano chiaramente definite in anticipo e rese pubbliche, in particolare gli obblighi a carico degli offerenti, affinché questi ultimi possano conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti (v., in tal senso, Corte di Giustizia, 9 febbraio 2006, La Cascina e a., cause C-226/04 e C-228/04).

Ciò anche sulla base dell'ulteriore considerazione che subordinare la partecipazione ad una procedura di aggiudicazione ad una condizione derivante dall'interpretazione del diritto nazionale (o dalla prassi di un'autorità) sarebbe particolarmente sfavorevole per gli offerenti stabiliti in altri Stati membri, il cui grado di conoscenza del diritto nazionale e della sua interpretazione può non essere comparabile a quello degli offerenti nazionali.

6. Sulla questione si è nuovamente pronunciata la Corte di Giustizia UE, sentenza 10.11.2016 (causa C-162), ribadendo il citato principio espresso nel suo precedente 2 giugno 2016, C-27/15, IP ZZ (v. supra ).

7. Sul peculiare profilo dell’indicazione dei costi della manodopera, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 7/2020 ha ulteriormente precisato che: “ La mancata indicazione separata dei costi della manodopera, in un'offerta economica presentata nell'ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, comporta l'esclusione della medesima offerta senza possibilità di soccorso istruttorio, anche nell'ipotesi in cui l'obbligo di indicare i suddetti costi separatamente non fosse specificato nella documentazione della gara d'appalto, sempreché tale condizione e tale possibilità di esclusione siano chiaramente previste dalla normativa nazionale relativa alle procedure di appalti pubblici espressamente richiamata in detta documentazione; tuttavia, se le disposizioni della gara d'appalto non consentono agli offerenti di indicare i costi in questione nelle loro offerte economiche, i principi di trasparenza e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che essi non ostano alla possibilità di consentire agli offerenti di sanare la loro situazione e di ottemperare agli obblighi previsti dalla normativa nazionale in materia entro un termine stabilito dall'amministrazione aggiudicatrice ”.

Per tali ragioni, il principio di autoresponsabilità va sempre combinato con quello di chiarezza e trasparenza nella fissazione delle regole di gara, in armonia con i principi della fiducia e della buona fede oggi scolpite dal nuovo codice degli appalti pubblici (artt. 2 e 5 d. lgs. n. 36/23), che escludono – ieri come oggi – che l’offerente possa subire conseguenze pregiudizievoli in conseguenza di atti e comportamenti contrari al diritto, ad essi non imputabili.

8. Ciò chiarito, e venendo ora alla fattispecie in esame, l’art. 3 Disciplinare stabilisce che: “ il costo della manodopera, stimato dalla Stazione appaltante e compreso nell’importo complessivo a base d’asta, è da scorporare dall’importo assoggettato a ribasso, ferma restando la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”.

All’evidenza, come correttamente argomentato dal giudice di prime cure, la citata previsione della lex specialis sconta un’eliminabile ambiguità di fondo: invero, sotto un primo profilo essa stabilisce che gli oneri della manodopera sono inclusi nella base d’asta (e, quindi, direttamente riducibili), mentre subito dopo stabilisce che essi vadano scorporati dall’importo da assoggettare a ribasso, secondo la previsione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.

Trattasi di un’ambiguità non risolvibile in chiave ermeneutica, e anzi acuita dal modulo per l’offerta economica, in cui risulta precompilato l’importo di € 4.000,00 quale “ base asta non ribassabile ”.

9. Orbene, a fronte di tali intrinseche contraddizioni contenute nella legge di gara, la società O.C.Lim s.r.l. ha sostanzialmente adempiuto alla previsione del citato art. 3 Disciplinare, in quanto da un lato ha mantenuto nella propria offerta il costo del lavoro individuato dall’Amministrazione (“ il costo della manodopera, stimato dalla Stazione appaltante e compreso nell’importo complessivo a base d’asta … ”), e in secondo luogo, in sede di giustificazioni, ha illustrato i minori oneri in concreto sopportati (“ … ferma restando la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”), nei termini stabiliti dall’art. 41 comma 14 d. lgs. n. 36/23.

10. Per tali ragioni, va esclusa la ricorrenza, nella fattispecie in esame, dell’ipotesi di variazione degli oneri della manodopera, essendo la apparente discrasia della O.C.Lim s.r.l. quanto all’indicazione dei costi della manodopera frutto di un’ambigua formulazione del citato art. 3 del Disciplinare, con conseguenze che non possono evidentemente ritorcersi sull’offerente, del tutto incolpevole al riguardo.

11. Nel merito, poi, il costo annuo della manodopera, stimato in € 56.000, ricalca sostanzialmente il monte ore del precedente affidamento (triennio 2021/2024), rispetto al quale non risultano inadempimenti di sorta da parte della O.C.Lim s.r.l.

Inoltre, tale importo (€ 56.000) risulta leggermente superiore al costo annuo della manodopera nel triennio 2021/2024 (€ 53.750), e la differenza percentuale (4,19%) risulta giustificata dall’aumento del costo della manodopera medio tempore intervenuto.

12. A tal riguardo, l’appellante deduce che l’aumento medio del costo della manodopera intervenuto tra il precedente affidamento e quello attuale sarebbe pari al 9,09%, la qual cosa evidenzierebbe la sussistenza della riscontrata anomalia.

Nondimeno, tale scostamento è soltanto apparente, atteso che il periodo di comparazione del costo della manodopera interessa unicamente gli anni 2023 e 2024, atteso che il contratto in esame è stato affidato nel giugno 2024, e la variazione di riferimento è avvenuta nel 2023 (Decreto direttoriale n. 60/23) e nel 2024 (Decreto direttoriale n. 73/24).

Ne consegue che è errato l’assunto di base posto dall’appellante a fondamento della propria censura, la qual cosa non può che riverberarsi anche sulle relative conclusioni.

13. Per tali ragioni, i primi due motivi di gravame sono infondati, e vanno dunque disattesi.

14. Con il terzo motivo di gravame l’appellante lamenta la mancata considerazione, da parte del giudice di prime cure, dell’ulteriore ragione addotta dall’Amministrazione a sostegno del suo giudizio di anomalia dell’offerta, relativa al fatto per cui la O.C.Lim s.r.l nelle sue giustificazioni, “ non ha minimamente considerato le spese generali che, se considerate, aggraverebbero ulteriormente il prospetto precedentemente evidenziato per un importo pari ad Euro 2.320,00 ” (atto di appello, p. 20).

L’assunto è infondato, e va conseguentemente disatteso, atteso che in sede di giustificazioni, la O.C.Lim s.r.l. ha esposto le spese generali sotto la voce “ Altri costi ”, che comprende sia le spese fisse che quelle variabili. Il relativo importo (€ 5.000) corrisponde, secondo la valutazione del primo giudice, al 6,44% dell’importo annuale di affidamento.

L’appellante contesta tale valutazione nel quantum , ritenendo che le spese generali inciderebbero “ per non meno del 7% ” (atto di appello, p. 21). Nondimeno, lo scostamento è così poco significativo (0,56%) che non può fondatamente giustificare il giudizio positivo di anomalia.

Per tali ragioni, tenuto conto altresì della natura globale e sintetica del giudizio di anomalia, che non può essere parcellizzato in singoli errori e/o omissioni, va esclusa la sussistenza del lamentato vizio.

Ne consegue il rigetto del relativo motivo di gravame.

15. Con il quarto motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittima sostituzione, da parte del giudice di prime cure, delle valutazioni operate dalla stazione appaltante alle proprie, personali valutazioni, in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale che esclude tale sostituzione, imponendo il rinvio degli atti all’Amministrazione, per la formulazione di un nuovo giudizio di anomalia.

Il motivo è infondato, in quanto muove dall’erroneo presupposto secondo cui la pronuncia di annullamento emessa dal giudice di prime cure lascerebbe salvi ulteriori margini di discrezionalità da parte dell’Amministrazione.

Così non è, in quanto, come sopra esposto (cfr. esame dei primi tre motivi di gravame), lo scrutinio delle varie censure di parte ricorrente ha condotto alla formulazione di un giudizio non già di mera erroneità e/o difetto di istruttoria (la qual cosa avrebbe imposto il rinvio degli atti all’Amministrazione, per la formulazione di un nuovo giudizio di anomalia), ma di totale e definitivo travisamento e illogicità, con definitiva consumazione del potere discrezionale da parte dell’Amministrazione.

16. Di qui la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 34 comma 1 lett. c) c.p.a. per l’emissione di pronuncia di condanna pubblicistica (insussistenza di ulteriori margini di esercizio della discrezionalità amministrativa; non necessità di ulteriori adempimenti istruttori da parte dell’Amministrazione), con la conseguenza che anche sotto tale profilo l’impugnata pronuncia deve ritenersi immune dalle lamentate censure.

17. Per tali ragioni, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

18. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

19. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso delle spese di lite sostenute dalla società appellata, che si liquidano in € 3.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

IE AB, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

RT MI MI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT MI MI	IE AB

IL SEGRETARIO