Pubblicato il 12/03/2026

N. 02043/2026REG.PROV.COLL.

N. 08263/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8263 del 2024, proposto dal signor AZ AL, rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Carità, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Curti, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Ceceri, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Caserta e Benevento, la Provincia di Caserta e la Regione Campania, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 2221 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Ottava.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di Curti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. EN CC e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il signor AZ AL ha impugnato la sentenza del T.a.r. Campania - Napoli, n. 2221 del 2024, che ha respinto il ricorso dal medesimo proposto per la dichiarazione di nullità per asserita violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del medesimo T.a.r. n. 108 del 2015 o, in subordine, per l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Curti n. 23 del 19 luglio 2021, pubblicata sull’albo pretorio in data 13 agosto 2021, avente ad oggetto l’“ Approvazione piano urbanistico comunale e relativo rapporto ambientale ”, nonché della delibera n. 22 del 19 luglio 2021, recante l’approvazione del RUEC e altresì della delibera della Giunta Comunale n. 40 del 22 aprile 2015, recante l’“ Adozione nuovo Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) con il Rapporto Ambientale per la Valutazione Strategica (V.A.S.) ”, oltre agli ulteriori provvedimenti meglio individuati in atti.

2. In punto di fatto, occorre premettere che il signor AZ AL, ricorrente in primo grado e odierno appellante, è proprietario dell’immobile denominato “ Palazzo AL ”, sito nel Comune di Curti (CE), in Via Marconi n. 2, catastalmente distinto al foglio 2, particella n. 14, ora 5203 (NCEU) e di un terreno sito nel medesimo Comune in Via Alighieri n. 45, catastalmente distinto al foglio 2, particella n. 13 (NCT), con la precisazione che l’edificio in questione risulta sottoposto a vincolo con decreto n. 14752 adottato in data 2 agosto 1994 dal Ministro per i Beni Culturali e Ambientali ai sensi della l. n. 1089 del 1939 e che il terreno è sottoposto a tutela indiretta, giusta decreto n. 49 del 14 settembre 2015.

Con la sopra menzionata sentenza n. 108 del 2015, passata in giudicato, il T.a.r. Campania - Napoli aveva accolto il precedente ricorso R.G. n. 3388 del 2012, proposto dal signor AL per l’annullamento delle delibere del Consiglio comunale di Curti n. 24 e n. 25 del 21 dicembre 2012, recanti l’approvazione del PUC e della VAS.

3. Dopo l’anzidetta pronuncia, in data 19 luglio 2021, è stato approvato nuovamente il PUC del Comune di Curti e il signor AZ AL ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio chiedendone la dichiarazione di nullità o, in subordine, l’annullamento, contestando, in particolare, la destinazione F1 prevista per l’area in cui si trova il sopra menzionato Palazzo Curti, di sua proprietà, in luogo della destinazione “ A - centro storico ”.

Più precisamente, per l’anzidetto Palazzo il PUC ha previsto la destinazione che segue: « zona F1 per attrezzature culturali comprensoriali – La zona caratterizzata dall’emergenza di natura architettonica del complesso edilizio di Palazzo AL e del giardino annesso è deputata ad assumere il ruolo ed il valore di polo culturale di elevato livello, mediante uno specifico intervento di restauro e la creazione di un piccolo centro congressi. Per il Complesso edilizio di palazzo AL è prevista la realizzazione di un centro polifunzionale per congressi, spettacoli, mostre e manifestazioni culturali in genere. Il complesso edilizio, che potrà ospitare anche attività integrative di servizio privato quali ricettive turistiche, commerciali e terziarie, al fine di promuovere l’architettura contemporanea e la qualità dell’edilizia pubblica, sarà definito nella sua configurazione funzionale e planivolumetrica attraverso il ricorso ad uno specifico concorso di idee e di progettazione volto al restauro del monumento. L’intervento edilizio di restauro per la zona del centro congressi è affidato tanto all’iniziativa pubblica dell’amministrazione, quanto a quella privata, assegnando comunque alla prima valore dominante in caso di inerzia del privato. Nel riconoscimento della valenza collettiva della realizzazione e allo scopo di lasciare ampia libertà alla creatività progettuale dell’intervento non vengono assegnati parametri urbanistici o edilizi ».

4. Nel corso del giudizio di primo grado, il T.a.r. ha disposto una verificazione formulando i seguenti quesiti:

“ 1) se il PUC sia stato adeguato alle prescrizioni della Soprintendenza di Caserta e quali siano state le modifiche apportate a tal fine;

2) in che termini le prescrizioni recate nel parere n. 962/2016 incidano sull’area oggetto del ricorso;

3) quale sia la procedura adottata per rinnovare la V.A.S. - con riferimento anche agli atti istruttori - e quali atti del precedente procedimento siano stati salvaguardati;

4) se la V.A.S. abbia tenuto in considerazione le modifiche apportate al piano all’esito della menzionata Sentenza n. 108/2015 ”.

All’esito dell’incombente istruttorio, il T.a.r. Campania, con la richiamata sentenza n. 2221 del 2024, ha respinto il ricorso ritenendolo infondato nel merito.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello il signor AZ AL formulando sei distinti motivi di gravame e sostenendo, anzitutto, che il Comune avrebbe approvato il PUC e il rapporto ambientale per la VAS senza tenere conto del parere negativo della Soprintendenza per i Beni Architettonici Paesaggistici Storici Artistici per le Province di Caserta e Benevento di cui alla nota prot. n. 17653 dell’1 agosto 2012 del seguente letterale tenore: “ questa Sovrintendenza ….esprime parere negativo circa la compatibilità delle previsioni del Piano Urbanistico Comunale in itinere relative alla trasformazione del territorio con le esigenze di conservazione del patrimonio architettonico e delle risorse paesaggistiche, dato che il Comune non ha recepito le osservazioni proposte da questa Sovrintendenza nel parere endoprocedimentale n. 25311 del 09.11.2011, condivise ed avanzate da Codesta Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Campania con parere n. 17391 del 21.12.2011, che si allega in copia per memoria, né ha avanzato controdeduzioni in merito ”.

L’amministrazione, dunque, avrebbe disatteso quanto era stato richiesto con il parere endoprocedimentale n. 25311 del 9 settembre 2011 dalla Soprintendenza, ovvero di: “ delimitare la zona A del centro storico con una perimetrazione unitaria, eliminando gli isolati di completamento presenti al suo interno nella pianificazione pregressa, includendo tutti gli isolati che risultano edificati, anche parzialmente, nelle piante del Centro Storico disponibili presso l’Archivio di Stato di Caserta ”.

5.1. Con il primo, articolato, motivo di gravame, l’appellante ha sostenuto che il T.a.r. abbia “ demandato al verificatore un accertamento di tipo valutativo riguardante l’intera vicenda, facendolo poi integralmente proprio ”, in quanto avrebbe “ utilizzato ” quale esclusivo strumento di valutazione dei motivi prospettati dal ricorrente “ le risultanze della verificazione ”, aderendovi “ del tutto acriticamente ed immotivatamente ”.

5.1.1. In tale prospettiva, la motivazione della sentenza impugnata sarebbe affetta da un duplice vizio, in quanto, in violazione dell’art. 66 c.p.a., avrebbe fatto propria la valutazione di merito del verificatore e tale valutazione, peraltro, risulterebbe errata, dal momento che il Palazzo non si trova all’interno della Zona A.

5.1.2. Inoltre, secondo l’appellante, dall’esame della delibera n. 23 del 19 luglio 2021 di approvazione del PUC e dall’atto endoprocedimentale n. 40 del 22 aprile 2015 di adozione dello stesso, emergerebbe la nullità dei provvedimenti adottati in sede di riedizione del potere di pianificazione per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla menzionata sentenza n. 108 del 2015 dello stesso T.a.r. Campania, sicché, ad avviso dell’appellante, il giudice di primo grado avrebbe potuto evitare di ricorrere alla verificazione.

Più precisamente, il Comune di Curti avrebbe ridisegnato la perimetrazione del centro storico rispetto a quella di cui alla tavola 8b esaminata nel 2015 dalla Soprintendenza, approvandone una nuova e diversa e riproponendo la destinazione F1, la quale, sempre secondo l’appellante, sarebbe stata già ritenuta “ non idonea a salvaguardare le esigenze di tutela cui è sottoposto il fabbricato ”, reiterando in tal modo la previsione di piano già annullata, ossia l’art. 35 del NTA “ Zona F1 per attrezzature culturali ”.

5.1.3. Sarebbe altresì viziata l’affermazione del verificatore, fatta propria dal giudice di primo grado, secondo cui “ è ben possibile avere edifici classificati F – nel caso di specie F1, attrezzature culturali – all’interno della zona A ”, poiché sarebbe stata confusa la destinazione catastale di un determinato immobile con la destinazione urbanistica di un’area, la quale deriva, invece, dalla zonizzazione, ossia dalla suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee, ciascuna delle quali dotata di una determinata vocazione e per la quale sono previsti limiti vincolanti diversi per ogni tipo di intervento. Inoltre, il verificatore avrebbe omesso di dare atto della circostanza che dall’esame delle tavole 13A e 14A emerge inequivocabilmente che il Palazzo AL è stato collocato fuori dalla Zona A.

Inoltre, le tavole 13A e 14A sono state inserite soltanto nel 2021, sicché la Soprintendenza non si è espressa su tali tavole dal momento che l’ultimo parere risulta del 2016, dunque antecedente alle stesse, mentre la tavola 8b include il Palazzo AL nel perimetro urbano del centro storico, in zona A. Più precisamente, l’appellante ha evidenziato che in sede di riedizione del potere l’unica tavola nuova rispetto ai precedenti elaborati del PUC annullato nel 2015 sarebbe proprio la 8b, la quale, tuttavia, come anticipato, inserisce il Palazzo AL in zona A, sicché tale tavola, oltre a essere l’unica trasmessa dal tecnico progettista alla Soprintendenza, come attesta la nota interlocutoria n. 6614 del 2015, non rappresenta lo stato finale del progetto, essendo poi sopravvenute le tavole 13A e 14A, introdotte per l’appunto solo nel 2021 e, quindi, non sottoposte al vaglio della Soprintendenza, le quali, contrariamente a quanto asserito dal verificatore, rendono una rappresentazione del centro storico diversa da quella sottoposta alla Soprintendenza con la tavola 8b, in quanto rettificano la relativa perimetrazione, modificando la collocazione del palazzo AL dalla zona A alla zona F1.

5.1.4. Sotto un ulteriore profilo, ha evidenziato che la richiamata Dichiarazione di coerenza della Provincia era subordinata al conseguimento dei pareri obbligatori favorevoli delle competenti autorità, che non avessero determinato “ modifiche sostanziali al PUC pervenuto ” ma, nel caso di specie, non sarebbero intervenuti gli anzidetti pareri favorevoli, in quanto, con la nota prot. n. 6614 del 30 settembre 2015, avente carattere interlocutorio, la Soprintendenza aveva visionato esclusivamente l’anzidetta tavola 8b, con la conseguenza che la Dichiarazione di Coerenza resa dalla Provincia di Caserta di cui alla determina n. 40/Q dell’1 dicembre 2015 dovrebbe essere considerata decaduta, in considerazione sia dell’intervenuta sostanziale modifica del progetto finale del PUC, sia dell’assenza del necessario parere favorevole “ dell’Ente di tutela ”.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha insistito per la dichiarazione di nullità o, in subordine, per l’annullamento della delibera n. 40 del 22 aprile 2015 e di tutti i “ provvedimenti presupposti, connessi e conseguenziali ”, ivi compresa la delibera di approvazione n. 23 del 19 luglio 2021, in considerazione dell’asserito “ venir meno del titolo dell’investitura ” dei componenti della Giunta e del Consiglio a seguito dell’annullamento degli atti relativi al procedimento per le elezioni amministrative comunali tenutesi a Curti il 25 maggio 2014, per effetto della sentenza del T.a.r. Campania n. 2359 del 2015 e in considerazione dell’efficacia ex tunc di tale annullamento giurisdizionale. Sul punto, inoltre, il giudice di primo grado, con “ motivazione alquanto carente ”, si sarebbe limitato ad affermare che tale decisione sarebbe stata riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1477 del 2016.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la motivazione posta dal giudice di primo grado a fondamento della decisione di respingere il motivo di ricorso con cui era stata sostenuta la nullità o, in subordine, l’annullabilità dei provvedimenti impugnati in ragione della mancata rinnovazione dell’intera procedura di VAS, annullata con la sentenza n. 108 del 2015.

In proposito, secondo l’appellante, il T.a.r. Campania non avrebbe considerato che l’annullamento della delibera n. 89 dell’8 agosto 2012, “ avendo efficacia ex tunc”, avrebbe travolto tutti gli atti del procedimento di approvazione della VAS e, dunque, il Comune di Curti, in occasione della riedizione del potere, avrebbe dovuto procedere all’adozione di una nuova VAS, avendo, viceversa, “ riproposto ” gli stessi provvedimenti oggetto di annullamento giurisdizionale, con la conseguenza che il nuovo PUC risulterebbe privo di VAS, fermo restando, altresì, che il parere reso dalla struttura costituita in modalità associata tra i Comuni di Castel NE e Curti non rispetterebbe il principio secondo cui l’autorità deve essere costituita prima della presentazione del piano.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, l’appellante ha sostenuto, con riferimento al lotto intercluso individuato con la particella n. 13, che nel Piano regolatore generale esso era inserito nella zona B di espansione e che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente respinto il motivo di ricorso con cui era stato prospettato il difetto di motivazione del provvedimento recante la riproposizione della destinazione F1 su tale area, per lesione della “ legittima aspettativa ” del ricorrente.

A tale proposito, infatti, l’appellante ha osservato che il T.a.r. non avrebbe tenuto conto della circostanza che, in data 10 luglio 2018, con provvedimento prot. n. 8893 del 2018, il Comune di Curti aveva espresso parere favorevole al rilascio del permesso di costruire richiesto dal signor AL in relazione all’immobile oggetto di causa e che, su tale istanza, si era formato il silenzio assenso in conformità con quanto previsto dall’art. 20, comma 8, del d. P.R. n. 380 del 2001 e dall’art 20, comma 2- bis , della l. n. 241 del 1990. Peraltro, successivamente, con nota del 10 giugno 2021, lo stesso appellante, considerata la decorrenza dei termini di legge, aveva chiesto all’amministrazione “ di ritirare il detto permesso ” e, non avendo ricevuto riscontro, con ulteriore istanza del 28 giugno 2021 prot. n. 10165, ai sensi dell’art 20, comma 2- bis , della l. n. 241 del 1990, “ sollecitava, senza esito, il rilascio dell’attestazione comprovante il decorso dei termini del procedimento de quo ”.

In tale prospettiva, ad avviso dell’appellante, essendosi concluso favorevolmente il procedimento sopra richiamato attraverso il silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire, l’amministrazione avrebbe dovuto esternare le motivazioni che l’avevano condotta a reiterare la scelta di imprimere nuovamente la destinazione F1, vanificando l’aspettativa asseritamente ingenerata con il sopra menzionato titolo edilizio e violando, altresì, il principio di cui all’art. 1, comma 2- bis , della legge n. 241 del 1990, secondo cui i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi di collaborazione e buona fede.

Peraltro, l’area di cui alla particella n. 13 non sarebbe un “ giardino annesso ” poiché non farebbe parte del Palazzo AL, né avrebbe alcuna comunicazione con questo.

5.5. Con il quinto motivo di gravame, l’appellante ha ulteriormente censurato la motivazione su cui il T.a.r. ha fondato il rigetto della censura riguardante l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, nonché la violazione del Regolamento regionale n. 5 del 2011 e dell’art. 5 della l.r. n. 16 del 2004. Ad avviso del signor AL, il giudice di primo grado avrebbe omesso di considerare che la particolare previsione di piano di cui all’art. 35 delle NTA, recante la disciplina della zona F1, si riferisce soltanto al Palazzo AL, unico immobile del territorio comunale a cui, in occasione della zonizzazione, il PUC ha impresso tale destinazione, con la conseguenza che il caso di specie non sarebbe riconducibile alle ipotesi di esclusione dell’obbligo di comunicazione contemplate dall’art. 13, comma 1, della l. n. 241 del 1990.

5.6. Infine, con il sesto motivo di gravame – erroneamente indicato sub VIII – l’appellante ha contestato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha respinto la censura recante la contestazione della scelta urbanistica reiterata dall’amministrazione sotto il profilo dell’arbitrarietà, dell’irragionevolezza e dell’incoerenza.

In proposito, l’appellante ha sostenuto che il giudice di primo grado non avrebbe considerato quanto rappresentato dal ricorrente, ossia che il Comune, come rilevato dal tecnico incaricato Ing. Cristiano nell’ambito della relazione al PUC, aveva un “ ingente fabbisogno di nuovi vani residenziali occorrenti per far fronte alla crescita della popolazione ”, sicché la destinazione F1 impressa al Palazzo AL sarebbe del tutto inidonea a soddisfare la menzionata crescita della domanda abitativa ed era, sotto tale profilo, sindacabile in sede giurisdizionale in quanto incoerente e illogica.

Sotto un diverso profilo, la destinazione in questione avrebbe anche carattere sostanzialmente espropriativo.

6. Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura limitandosi al deposito di un mero atto di costituzione formale e si è altresì costituito il Comune di Curti, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello, sollevando plurime eccezioni di inammissibilità.

In particolare, la difesa dell’amministrazione ha rilevato che le tavole 13 e 14 prevedevano la demolizione non già del Palazzo AL, bensì “ di Palazzo signorile funzionale alla realizzazione di una strada di distribuzione (tale errore materiale è stato corretto con le tavole 13 A e 14 A, cui fa pretestuosamente riferimento controparte) ”. Per contro, per quanto riguarda Palazzo AL, le tavole sottoposte all’attenzione della Soprintendenza, ossia 8b, 13 e 14, oggetto del parere favorevole n. 962 del 2016, includerebbero tale bene in zona omogenea F, denominata F1 – attrezzature culturali comprensoriali, sicché il parere espresso dalla Soprintendenza terrebbe correttamente conto delle tavole 14A e 13A e ha altresì inserito nell’ambito della memoria “ un’evidenza grafica ” che consentirebbe “ di comprendere ancora più agevolmente la confusione che tenta di creare parte ricorrente ”.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 5 febbraio 2026 – reputa che l’appello sia infondato nel merito per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono, con la conseguenza che si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa del Comune.

Inoltre, in via preliminare, si rende necessario rammentare i principi già affermati da questo Consiglio di Stato, a mente dei quali i motivi di ricorso e di appello debbono essere formulati in un’apposita parte dell’atto, espressamente dedicata alla loro illustrazione. Si tratta, infatti, di una regola che la giurisprudenza desume dall’art. 40 c.p.a. e che non solo costituisce attuazione del più generale dovere di chiarezza nella redazione degli atti processuali previsto dall’art. 3 c.p.a., ma risulta altresì funzionale a prevenire i c.d. “ motivi intrusi ” e il conseguente rischio che la sentenza incorra in un errore di fatto suscettibile di determinarne la revocazione.

In tal senso si è espressa, anche in tempi molto recenti, questa Sezione; sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10981, secondo cui: “ È inammissibile la censura che rimanda alla parte in fatto del ricorso, tenuto conto dell'art. 40 del Libro II del Codice del processo amministrativo, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lett. f), d.lg. 14 settembre 2012, n. 160 (c.d. secondo decreto correttivo), applicabile anche al giudizio di appello in virtù della disposizione di rinvio interno di cui all'art. 38 dello stesso Codice, con la conseguenza che i motivi di ricorso devono essere proposti distintamente in una apposita parte dell'atto dedicata alla loro illustrazione, di cui essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale: lo scopo dell' art. 40 c.p.a. è infatti quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra fatto e motivi, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. 'motivi intrusi', ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al fatto, che ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano in un vizio revocatorio ”. In senso del tutto analogo, si veda anche Cons. Stato, sez. V, 17 marzo 2022, n. 1951, che ha affermato quanto segue: “ L’inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può dunque conseguire non solo al difetto di specificità – requisito autonomamente previsto per l’appello dall’art. 101, comma 1, Cod. proc. amm. – ma anche alla loro mancata indicazione, “distintamente”, in apposita parte dell’atto dedicata a tale elemento, di cui essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale: lo scopo dell’art. 40 Cod. proc. amm. è infatti quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra “fatto” e “motivi”, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto”, che, a loro volta, ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano in un vizio revocatorio”. La pronuncia da ultimo citata, inoltre, fa riferimento agli ulteriori precedenti che seguono: “ Cons. Stato, V, 9 aprile 2020, n. 2343; 31 ottobre 2016, n. 4561; 31 marzo 2016, n. 1268; VI, 4 gennaio 2016, n. 8. Per la casistica relativa ai “motivi intrusi”, V, 5 ottobre 2017, n. 4643; 15 luglio 2016, n. 3166; VI, 25 ottobre 2012, n. 5469 ”.

Pertanto, in coerenza con la giurisprudenza appena richiamata, nel caso di specie, possono essere considerati motivi di impugnazione ammissibili esclusivamente quelli prospettati nell’ambito della parte in diritto dell’atto di appello.

7.1. Il primo, articolato, motivo di gravame è infondato poiché, in primo luogo, non è ravvisabile la denunciata violazione dell’art. 66 c.p.a. atteso che non vi è stata alcuna sostituzione del verificatore nella valutazione delle censure prospettate dal ricorrente in primo grado. Il T.a.r., infatti, si è legittimamente avvalso della verificazione per un approfondimento istruttorio che risulta giustificato alla luce della complessità della questione in punto di fatto, avvalendosi di una facoltà espressamente prevista dal codice e ha reputato condivisibili le valutazioni del verificatore, sicché la censura – peraltro formulata in termini apodittici – è manifestamente infondata.

In secondo luogo, non è ravvisabile la prospettata nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Campania - Napoli n. 108 del 2015 poiché il Tribunale, in quell’occasione, si è limitato all’accertamento di un vizio procedimentale, ritenendo, in particolare, fondata la censura riguardante l’assenza di conformità del PUC approvato nel 2013 rispetto al PTCP, sulla base del rilievo che la dichiarazione di conformità resa dalla Provincia di Caserta con nota n. 19/Q del 13 settembre 2012 era stata subordinata all’acquisizione dei pareri favorevoli degli enti e amministrazioni competenti ex art. 3, comma 4, del regolamento regionale n. 5 del 2011. Per contro, non è desumibile dall’anzidetta pronuncia n. 108 del 2015, sul piano degli effetti conformativi, un obbligo per l’amministrazione di imprimere al Palazzo AL la destinazione A, ma solo la necessità di acquisire i prescritti pareri, che sono stati effettivamente resi. A tal fine si può fare riferimento al parere della Soprintendenza, che ha valutato positivamente il PUC « in considerazione del fatto che nella perimetrazione delle aree del Centro Storico si è tenuto conto dell'edificato rilevato dalla documentazione catastale storica costituita dalle tavole del catasto di impianto » (parere n. 6614 del 30 settembre 2015) e, con il successivo parere n. 962 del 26 gennaio 2016, la medesima Soprintendenza ha confermato la precorsa corrispondenza (ivi incluso il parere favorevole), richiamando « particolare cautela negli interventi consentiti dall'Art. 23 Zona "A" urbana del nucleo storico - ambientale dalla Normativa Tecnica di Attuazione (NTA) del PUC, laddove sono regolamentati interventi di ristrutturazione edilizia e/o di sostituzione (v. comma 7 art. citato) » e precisando che « la Scrivente ritiene che il ricorso a detti interventi debba essere preceduto da un approfondimento ricognitivo di tutto l'edificato esistente in modo da evitare inopportune sostituzioni e la conseguente cancellazione di episodi significativi per il patrimonio edilizio esistente ».

Alla luce del tenore letterale dei pareri resi dalla Soprintendenza, la questione – invero prospettata con argomentazioni ripetitive e non sempre chiare – del deposito della sola tavola 8b perde rilevanza poiché vi è stata una valutazione globale del PUC con riferimento alla perimetrazione del centro storico, sicché la collocazione del Palazzo AL in zona F1 non è di per sé tale da incidere sulla legittimità della valutazione complessivamente considerata. A tale proposito, come rilevato anche dal verificatore nominato dal T.a.r., sul piano logico e in una prospettiva che privilegi un’interpretazione non formalistica dei citati pareri, deve reputarsi che non sia escluso che vi possano essere nell’ambito del più ampio perimetro della zona A - centro storico, anche alcuni immobili che, come il Palazzo AL, rientrano in Zona F, trattandosi di “ parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale ” proprio perché si tratta di immobili con un regime di tutela restrittivo, coerente, peraltro, con il vincolo imposto dalla Soprintendenza stessa sul Palazzo, sicché è destituita di fondamento la censura secondo cui sarebbe stata confusa la destinazione catastale dell’immobile con la destinazione urbanistica dell’area. Del resto, il sopra citato parere endoprocedimentale n. 25311 del 9 settembre 2011 richiedeva soltanto di eliminare gli isolati di completamento, come si desume dal tenore letterale del parere medesimo: “ delimitare la zona A del centro storico con una perimetrazione unitaria, eliminando gli isolati di completamento presenti al suo interno nella pianificazione pregressa, includendo tutti gli isolati che risultano edificati, anche parzialmente, nelle piante del Centro Storico disponibili presso l’Archivio di Stato di Caserta ”. Tale considerazione risulta, pertanto, del tutto assorbente, con la conseguenza che deve essere ritenuto validamente espresso il parere favorevole della Soprintendenza n. 6614 del 30 settembre 2015.

Infine, comunque, il verificatore ha accertato come il Piano abbia recepito le indicazioni della Soprintendenza.

7.2. Il secondo motivo di gravame, relativo all’asserita nullità dei provvedimenti impugnati derivante dalla sentenza del T.a.r. Campania n. 2359 del 2015, recante l’annullamento degli atti relativi al procedimento per le elezioni amministrative comunali tenutesi a Curti il 25 maggio 2014 è del tutto infondato poiché, a prescindere dalla stringata motivazione resa sul punto dal giudice di primo grado, non è ravvisabile alcun rapporto di invalidità caducante tra la delibera del 2015, adottata prima della sopra menzionata sentenza e la delibera n. 23 del 19 luglio 2021, che ha carattere autonomo rispetto a quella del 2015 e che è stata evidentemente adottata anni dopo la correzione del risultato elettorale e da un Consiglio Comunale legittimamente insediato, fermo restando, in ogni caso, che anche diversamente opinando si tratterebbe comunque di una ratifica implicita della precedente scelta urbanistica.

7.3. È infondato anche il terzo motivo di gravame, incentrato sulle asserite conseguenze della sentenza del T.a.r. n. 108 del 2015 in relazione all’annullamento della delibera di Giunta n. 89 del 2012, con cui il Comune di Curti aveva individuato, quale autorità competente per la VAS, lo studio di un professionista privato, con la conseguenza che, secondo l’appellante, sarebbe derivata la necessità di procedere all’adozione di una nuova VAS.

Come correttamente osservato dal T.a.r., tuttavia, la VAS è stata successivamente resa da una struttura costituita in modalità associata tra i comuni di Castel NE e Curti (parere del 6 maggio 2019), trattandosi dunque certamente di un “ soggetto pubblico ” come richiesto dal T.a.r. con la sentenza n. 108 del 2015 nella parte in cui aveva chiarito che “ la medesima giurisprudenza ha anche affermato che entrambe le Autorità de quibus devono pur sempre essere amministrazioni pubbliche, come si desume chiaramente dall’art. 5 del D.Lgs. n. 152/2006, ragion per cui si rivela illegittima la decisione attuata dal Comune di Curti di esternalizzare il ruolo di Autorità competente affidandolo ad uno studio tecnico privato ”. Il T.a.r. aveva poi precisato che “ La scelta dell’organo cui affidare le funzioni dell’Autorità competente deve quindi cadere su soggetti pubblici che offrano idonee garanzie di competenza tecnica e di specializzazione in materia di tutela ambientale, oltre che di imparzialità e di indipendenza rispetto all’autorità procedente, allo scopo di assolvere la funzione di valutazione ambientale nella maniera più obiettiva possibile.

Le svolte considerazioni conducono, con assorbimento delle ulteriori censure, all’accoglimento della domanda impugnatoria e all’annullamento delle delibere di adozione ed approvazione del P.U.C. del Comune di Curti (delibera di Giunta Comunale n. 14 del 22 febbraio 2012, delibera del Consiglio Comunale n. 24 del 21 dicembre 2012), di designazione dell’Autorità competente in tema di V.A.S. ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006 (delibera di Giunta Comunale n. 89 dell’8 agosto 2012) e di adeguamento del P.U.C. del Comune di Curti al P.T.C.P. di Caserta (delibera di Giunta Comunale n. 26 del 21 febbraio 2014) ”.

Ne consegue pertanto che – poiché la VAS è stata adottata da una struttura appositamente costituita in modalità associata tra i comuni di Castel NE e Curti – la sentenza del T.a.r. n. 108 del 2015 risulta correttamente rispettata, senza necessità di ulteriori rinnovazioni, fermo restando che il progettista incaricato della redazione del PUC e del relativo rapporto ambientale della VAS, con nota prot. n. 4185 del 21 aprile 2015, aveva fatto presente che: “ α) il recepimento delle osservazioni formulate dalle competenti soprintendenze non aveva comportato modifiche delle risultanze della v.a.s. e del preliminare di p.u.c., tali da rendere necessarie nuovamente le consultazioni e una nuova fase di scoping per la v.a.s.; β) le modifiche apportate al progetto di p.u.c., già adeguato alle prescrizioni indicate dalla Provincia nella dichiarazione di coerenza al p.t.c.p., avevano riguardato esclusivamente condizioni di maggiore tutela del territorio, attraverso il riconoscimento di un vincolo paesistico esistente, la marginale rettifica del perimetro della zona A e l’integrazione di norme di salvaguardia per eventuali ritrovamenti di risorse archeologiche ”.

Del resto, anche lo stesso Servizio urbanistica della Provincia di Caserta aveva a sua volta rilevato che, nella fattispecie, “ si potevano ritenere fatte salve le attività preliminari già svolte per il PUC successivamente annullato, consistenti in: 1. la fase di consultazione delle organizzazioni sociali, ecc. svolta ai sensi dell’ex articolo 24 della Legge regionale n. 16/2004, poi dall’articolo 7 commi 1 e 2 del Regolamento regionale n. 5/2011, giusto avviso con nota al protocollo 5482/1031 del 25.5.2010 e successivo verbale di conferenza del 16.6.2010; 2. la fase di consultazione dei soggetti con competenze ambientali (SCA) ai sensi dell’articolo 13 del D.lgs. n. 152/2006 e smi nell’ambito della procedura VAS, detta fase di scoping ”, purché le osservazioni delle Soprintendenze non avessero modificato “ le risultanze della VAS e del preliminare di Puc, tali da rendere necessarie nuovamente le consultazioni e la fase di scoping per la medesima VAS ”.

In altri termini, dalle considerazioni che precedono si desume, da un lato, che non vi sono state significative modifiche del progetto di PUC tali da imporre la rinnovazione delle fasi di consultazione delle organizzazioni sociali e di scoping – essendo state solo introdotte modifiche dirette alla “ maggiore tutela del territorio ” – e, dall’altro lato, rispetto a tali fasi, come correttamente rilevato dal T.a.r., risulta del tutto irrilevante la natura del soggetto che ha acquisito gli anzidetti apporti, posto che – sul piano logico prima ancora che giuridico – la natura del soggetto che acquisisce un determinato parere non può avere alcun rilievo rispetto alla validità di quel medesimo parere.

Conseguentemente, la scelta di non rinnovare le fasi sopra menzionate non può essere considerata irragionevole o illegittima.

7.4. Il quarto motivo di gravame, concernente l’asserita contraddittorietà e la necessità della motivazione del PUC è anch’esso infondato, trattandosi di un atto di pianificazione e, dunque, di un atto amministrativo generale.

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, inoltre, non assume rilevanza in senso contrario il silenzio assenso formatosi sulla richiesta di rilascio del permesso di costruire presentata dal signor AZ AL posto che non sono mai stati iniziati i lavori, con conseguente decadenza del permesso di costruire, sicché risulta contraddittoria la pretesa di attribuire rilevanza a un titolo formatosi per silentium rispetto al quale i lavori non sono mai stati iniziati dal richiedente, circostanza, questa, che esclude di per sé in radice ogni suo legittimo affidamento.

7.5. Anche il quinto motivo di gravame, concernente l’asserita violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, è infondato poiché nel caso di specie viene in rilievo un atto di pianificazione generale, trattandosi dell’approvazione del PUC, sicché è del tutto irrilevante quanto dedotto dall’appellante secondo cui “ per quanto concerne la posizione dell’appellante, la particolare previsione di piano, ovvero l’art. 35 NTA, che contempla la zona F1, si riferisce solo ed esclusivamente al Palazzo AL ”. È appena il caso di osservare, infatti, che il rilievo circa la previsione afferente all’area in cui si trova Palazzo AL non incide in alcun modo sulla qualifica dell’atto di pianificazione.

È, poi, destituita di fondamento l’apodittica argomentazione dell’appellante circa la violazione dell’art. 6, comma 4, del Regolamento della Regione Campania n. 5 del 2011, che consente all’amministrazione di adeguare lo strumento urbanistico solo se dotata di PUC vigente. La censura è manifestamente infondata poiché, a prescindere dalle formalistiche asserzioni dell’appellante fondate sulle imprecise espressioni utilizzate nell’ambito del procedimento, si tratta dell’adozione ex novo del PUC annullato e non di un adeguamento dello stesso.

7.6. Infine, anche il sesto motivo di gravame – erroneamente indicato sub VIII – è infondato non essendovi elementi sufficienti per ritenere che, pur alla luce del sacrificio per la libera utilizzabilità del bene riconosciuto anche dal giudice di primo grado, la scelta dell’amministrazione sia irragionevole o incoerente con la situazione di fatto, anche per quanto concerne la particella n. 13 definita “ giardino annesso ” di cui l’appellante nega la riconducibilità al Palazzo AL, tenuto conto del consolidato orientamento di questa Sezione a proposito dell’ampia discrezionalità delle scelte pianificatorie in materia urbanistica, confermato anche in epoca molto recente; in questo senso, tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427, secondo cui: “ Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico ”. In senso analogo, cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, 7 dicembre 2022, n. 10731, secondo cui: “ Le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore ”. Nel caso di specie, la disposizione contestata consente un determinato uso del territorio, nei limiti della destinazione F1 - centro culturale ed è coerente con le caratteristiche dell’edificio che, come già rilevato, risulta vincolato.

La doglianza dell’appellante è, dunque, infondata, anche a prescindere dalla circostanza rilevata dal T.a.r. circa il fatto che al riguardo si sarebbe già espressa la sentenza n. 108 del 2015, passata in giudicato, che ha escluso che, nel caso di specie, la destinazione F1 determini un vincolo espropriativo. Per l’appunto, anche a prescindere da tale considerazione, rileva il Collegio che la censura è infondata, dovendosi dare continuità al consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui quando lo strumento urbanistico consente, come nel caso di specie, di realizzare le finalità di interesse pubblico mediante attività di iniziativa privata, o promiscua, in regime di economia di mercato, senza la previa ablazione del bene, con conseguente possibilità per il proprietario di sfruttamento del proprio diritto dominicale, sia pure nei limiti previsti dal PRG, non si può affermare che lo strumento urbanistico abbia imposto un vincolo di natura sostanzialmente espropriativa (Cons. Stato, sez. VII, 21 agosto 2024, n. 7183; Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2023, n. 4404; Cons. Stato, sez. IV, 16 febbraio 2022, n. 1142).

Sotto un ulteriore profilo, come già osservato, dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 108 del 2015 non deriva, sul piano degli effetti conformativi, alcuna preclusione per l’amministrazione di inserire il Palazzo AL in Zona F1.

8. Dalle considerazioni che precedono discende dunque il rigetto dell’appello.

9. In considerazione della particolare complessità della questione in punto di fatto, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

EN CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN CC	NC NE

IL SEGRETARIO