Pubblicato il 03/12/2025

N. 09533/2025REG.PROV.COLL.

N. 05869/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5869 del 2023, proposto dal Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Felice Eugenio Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede della delegazione romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini n.36;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 00030/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. LU TE e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione, proposta dal Comune di Foggia dinanzi al T.a.r. per la Puglia sede di Bari, per l’annullamento della deliberazione di Giunta della Regione Puglia n. 1544 del 2 agosto 2019, in BURP n. 102 del 6 settembre 2019, con cui è stato deciso di non approvare e rinviare al Comune le “ Varianti di recupero insediamenti abusivi in Zona Salice – Ambiti 1-2-3-4-5-6 ” del Comune di Foggia, adottate con delibere di Consiglio Comunale nn. 149, 150, 151, 152, 153, 154 del 14 marzo 2014, e successivamente riadottate con delibere di Consiglio Comunale nn. 131, 132, 133, 134, 135 e 136 del 21 dicembre 2017, nonché la domanda di condanna della Regione Puglia al risarcimento dei danni.

Il Comune di Foggia ha proposto sei separati ricorsi, avendo adottato altrettanti distinti piani di recupero in variante urbanistica, pur afferenti alla medesima zona denominata “Salice”, per ciascun ambito di riferimento.

Gli abusi consistono in fattispecie, per la maggior parte, accertate dalla magistratura penale ed oggetto di confisca in favore del Comune di Foggia: si tratta, in particolare, di fattispecie di lottizzazione abusiva.

Il presente giudizio ha ad oggetto il piano di recupero relativo all’Ambito 5 approvato, da ultimo, con delibera di Consiglio Comunale n. 135 del 21 dicembre 2017.

Il T.a.r. per la Puglia sede di Bari con sentenza n. 30 del 2023 ha respinto il ricorso per le seguenti motivazioni:

- le censure sollevate sconfinano nel merito e non superano le gravi carenze dei Piani stessi quanto alla perimetrazione ed all’individuazione degli immobili da recuperare, segnalate dagli uffici regionali.

- è carente la ricognizione degli immobili, priva della necessaria distinzione in sotto-categorie (immobili abusivi condonabili, non sanabili e regolarmente assentiti), nonché dell’individuazione degli immobili confiscati dal giudice penale ed acquisiti al patrimonio indisponibile del Comune ex art. 39, comma 12 della legge n. 724/1994 né sono state reperite aree destinate a standard all’interno degli Ambiti previsti;

- la Regione, in base alle verifiche aerofotogrammetriche compiute, ha rilevato nel Piano di recupero e di variante del PRG l’inserimento di taluni immobili edificati dopo la data preclusiva del 1 ottobre 1983 prevista dall’art. 29 della legge n. 47 del 1985;

- i rilievi regionali posti a base dell’atto impugnato sono oggettivi, pertinenti, conformi alle leggi in materia ed addotti nell’esercizio dell’ampia discrezionalità di co-pianificazione, senza palesare alcun vizio di eccesso di potere;

- il Piano di recupero non può essere funzionale alla mera valorizzazione commerciale delle aree e degli immobili abusivi, dovendo invece perseguire l’obiettivo di riqualificare, ai fini di una migliore fruizione, le zone trasformate illo tempore senza l’osservanza di una puntuale pianificazione urbanistica.

Avverso tale sentenza ha interposto appello il Comune di Foggia per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Si è costituita in giudizio la Regione Puglia per resistere all’appello, chiedendone la reiezione in quanto infondato, con conferma integrale della sentenza appellata.

Alla udienza pubblica del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie difensive conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

L’appello è infondato.

Il Comune lamenta, in particolare, che la sentenza del T.a.r. sarebbe affetta da: “ Violazione ed erronea e/o mancata applicazione di legge. Mancanza della motivazione. Vizio e contraddittorietà, nonché perplessità della stessa. Vizio della motivazione sotto il profilo della carente o insufficiente istruttoria. Travisamento ”.

Ciò in quanto:

- il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi sul motivo di ricorso con cui il Comune ha dedotto la violazione dei principi della copianificazione e la contraddittorietà del comportamento regionale, nonché la violazione dell’affidamento riposto dal Comune sugli indirizzi regionali;

- sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui il principio della copianificazione possa legittimare una posizione prevalente della Regione al punto da giustificare decisioni imperative rispetto al Comune, senza considerare che la Regione aveva in precedenza avallato le varianti, indicando un iter amministrativo cui il Comune si era conformato, salvo disconoscerlo successivamente;

- il T.a.r. avrebbe acriticamente recepito i rilievi regionali senza alcuna verifica istruttoria, con particolare riferimento ad una serie di presunte ma inesistenti carenze quanto a: omessa perimetrazione ed individuazione degli immobili relativi agli ambiti assoggettati a recupero; il reperimento degli standard era verificato e garantito; la richiesta distinzione in sottocategorie degli immobili abusivi non sarebbe richiesta da alcuna norma di legge; la presenza di immobili edificati successivamente al 1983 sarebbe irrilevante e comunque non provata stante il mancato deposito in giudizio dei rilievi aerofotogrammetrici; inoltre il T.a.r non avrebbe tenuto conto né della ricostruzione normativa prospettata dal Comune di Foggia con i motivi di ricorso né che la pianificazione di recupero ha ad oggetto non singoli immobili, ma un territorio complessivamente inteso, con tutto quanto insiste nell’area interessata, a prescindere dal regime giuridico (attuale o futuro) dei singoli immobili interessati, con conseguente irrilevanza della distinzione in sottocategorie degli immobili abusivi. Sarebbe poi priva di fondamento e di riscontro istruttorio l’affermazione critica del T.a.r. secondo cui “ un simile piano di recupero …(possa) essere rivolto alla mera valorizzazione commerciale delle aree e degli immobili già abusivi – come pur traspare dal piano in questione - … ”;

- la tesi della perentorietà del termine per l’adozione dei piani di recupero degli insediamenti abusivi non sarebbe presente negli atti istruttori ma solo nelle difese regionali e ciò le renderebbe inammissibili; inoltre la Regione, nell’ambito dell’iter di adozione del piano, avrebbe inizialmente eccepito il mancato rispetto del termine ordinario di pubblicazione del piano (30 gg. anzichè 15 gg.) sicchè non può ora muovere contestazioni riferite non all’approvazione di una variante ordinaria bensì ad una speciale, avente ad oggetto il recupero di insediamenti abusivi;

- il T.a.r. avrebbe disatteso la richiesta istruttoria avanzata dal Comune di ordinare alla Regione il deposito di tutti gli atti del lungo iter istruttorio, senza considerare che il suo accoglimento “sarebbe stato utile alla miglior comprensione della vicenda”;

Da ultimo il Comune appellante ha insistito per la condanna della Regione al risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale ex artt. 1337 e 1338 c.c., per avere leso, con la propria condotta contraddittoria, il legittimo affidamento ingenerato nel Comune circa la positiva approvazione dei piani in questione.

Nel costituirsi in giudizio la Regione ha replicato osservando che:

- i Piani di recupero devono rispettare le disposizioni statali e regionali per evitare il superamento dei termini di sanabilità degli abusi edilizi, fissati ex lege . Segnatamente, tali Piani possono includere i soli abusi commessi entro il 1 ottobre 1983 ed è impossibile ricorrere a strumenti ordinari per il recupero di insediamenti abusivi non sanati né sanabili;

- il T.a.r. ha preso atto dell’impossibilità di sanare gli immobili inclusi nei Piani di recupero alla luce di sentenze penali e confische documentate, confermando la correttezza dell’operato regionale, anche alla luce del fatto che i Piani proposti non soddisfano i requisiti legali di urbanizzazione primaria e secondaria;

- il divieto legislativo di recupero di insediamenti abusivi non è superabile in virtù di un presunto affidamento giuridicamente protetto in capo al Comune;

- non ricorrono le condizioni di legge per ritenere sussistente alcun danno ingiusto, con conseguente infondatezza della domanda risarcitoria, anche con riferimento a quella articolata in termini di lesione del legittimo affidamento, peraltro inammissibile in quanto domanda nuova.

Tanto premesso, il Collegio è dell’avviso che l’appello – i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi - sia infondato per le seguenti motivazioni.

In base al disposto di cui all’art. 29, comma 1, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 3, comma 1, della l.r. n. 26 del 1985, come modificata dalla l.r. n. 40 del 1986, la possibilità, nella Regione Puglia, di apportare varianti agli strumenti urbanistici generali al fine di recuperare insediamenti abusivi, è ammessa solo per quelli “esistenti al 1° ottobre 1983”.

Non è revocabile in dubbio che nel caso di specie viene in rilievo una variante speciale, finalizzata al recupero di insediamenti abusivi, anziché ordinaria, sebbene ciò sia posto in dubbio con il ricorso in appello – per evidenziare le contraddizioni in cui sarebbe incorsa la Regione nell’iter istruttorio - considerato che tutta l’istruttoria comunale e regionale è stata condotta assumendo come parametri di legittimità l’art. 29 della legge n. 47 del 1985 e l’art. 3 della l.r. n. 26 del 1985.

Nel caso di specie i procedimenti di adozione dei piani di recupero di insediamenti abusivi de quibus sono stati avviati dal Comune di Foggia solo nel corso degli anni novanta e concernono abusi edilizi realizzati successivamente alla data del 1 ottobre 1983, nonostante il menzionato presupposto temporale di ammissibilità della variante non lo consentisse, come evidenziato nella delibera impugnata.

Trattandosi di procedimento speciale, le menzionate disposizioni sono di stretta interpretazione e tra le finalità ammesse non annoverano peraltro quella della valorizzazione commerciale degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale che invece viene addotta dallo stesso Comune come finalità principale della variante per prevenire una situazione di dissesto finanziario (cfr. p. 10 appello).

Il Comune di Foggia eccepisce che non vi sarebbe prova della circostanza che gli abusi sarebbero successivi alla data del 1 ottobre 1983, avendo la Regione omesso di depositare i rilievi aerofotogrammetrici menzionati nella delibera impugnata.

L’eccezione è infondata in quanto tutte le sentenze che hanno accertato la realizzazione di immobili abusivi o ipotesi di lottizzazione abusiva (richiamate nelle sei delibere di consiglio comunale), disponendo la confisca dei relativi immobili e terreni, sono successive al 1997 (alcune recano la data del 1998, altre quella del 2000, altre ancora quelle del 2021, 2022, 2024) sicchè è implausibile che gli abusi possano collocarsi temporalmente prima del 1 ottobre 1983.

Inoltre l’art. 29 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui contempla l’adozione e l’approvazione di varianti agli strumenti urbanistici finalizzate al recupero urbanistico degli abusi, si riferisce espressamente agli “insediamenti abusivi”, e cioè ai nuclei di espansione di edilizia abitativa di una certa consistenza e densità, cui si correla la difficoltà sociale di un ripristino generalizzato, e non alle situazioni di diffusione sul territorio rurale di abusi circoscritti. Infatti, la ratio della norma non è quella di prescrivere alle Regioni e alle Amministrazioni comunali l’obbligo di adottare strumenti urbanistici per recuperare singoli insediamenti abusivi, bensì quella di affiancare una speciale tipologia di variante a quelle già contemplate dall’ordinamento urbanistico, demandando alle Regioni la disciplina di dettaglio: in altre parole deve trattarsi di una situazione di abuso tale da giustificare e rendere necessaria una variante, in presenza di una situazione non altrimenti fronteggiabile con gli strumenti ordinari della sanatoria edilizia, laddove possibile, o, in alternativa, del ripristino mediante demolizione.

In questo senso l’art. 3, comma 2, della l.r. n. 26 del 1985 riferisce la possibilità di adottare varianti di recupero agli insediamenti: “costituiti da una pluralità di edifici abusivi comportante una continuità edificata e rilevante modificazione dell’assetto del territorio” laddove lo stesso Comune riconosce che nel caso di specie si tratta, prevalentemente, di immobili oggetto di confisca penale, per la maggior parte terreni, e quindi di singoli interventi abusivi non qualificabili in termini di “continuità edificata”.

Il Comune di Foggia, a fronte di tale specifico rilievo regionale, espressamente menzionato nella parte motiva della delibera impugnata (cfr. p. 4), non ha potuto documentare l’esistenza di una situazione abusiva coerente con il presupposto normativo di cui invoca l’applicazione.

Piuttosto, nella delibera di consiglio comunale di adozione della variante (in replica al punto H della nota regionale n. 4425 del 2016) si parla di “zona rururbana a bassa densità insediativa” per giustificare la limitazione della previsione degli standard alle sole opere di mobilità tramite un “lavoro di sola ricucitura di tali aree”, il che conferma l’inesistenza di una “continuità edificata”.

Ne discende che la delibera regionale impugnata resiste alle critiche del Comune laddove afferma che i piani di recupero proposti dall’Amministrazione comunale di Foggia, atteso l’esiguo numero di immobili inclusi nei diversi ambiti, non appaiono soddisfare tale requisito.

Peraltro anche la delibera di perimetrazione delle aree da inserire nella variante di recupero è tardiva in quanto adottata solo con delibera di Consiglio comunale n. 325 del 9.4.1997 laddove avrebbe dovuto essere adottata entro il 20 aprile 1987 ai sensi dell’art. 3, comma 2 della legge regionale 13 maggio 1985, n. 26 come modificata dalla legge regionale n. 40 del 1986, come pure osservato nella delibera regionale impugnata.

Quanto precede è già di per sè dirimente per dimostrare la insussistenza dei requisiti temporali per l’adozione delle varianti, ai sensi dell’art. 29, comma 1 della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 3, comma 1, della l.r. n. 26 del 1985, come modificata dalla l.r. n. 40 del 1986, come correttamente osservato dalla delibera regionale impugnata.

Quanto al rilievo relativo alla necessità di reperire gli standard – prescritta dall’art. 29, comma 1, della legge n. 47/1985, secondo cui le varianti agli strumenti urbanistici finalizzate al recupero urbanistico degli insediamenti abusivi, esistenti al 1° ottobre 1983, devono tener conto, tra gli altri, del seguente principio fondamentale: “a) realizzare una adeguata urbanizzazione primaria e secondaria” - le difese comunali risultano del tutto generiche ed indimostrate sicchè deve confermarsi quanto criticamente affermato a p. 5 della delibera impugnata, lett. c), nel senso che tali opere consisterebbero in mere aiuole.

Non sussiste inoltre la dedotta violazione del principio di leale collaborazione istituzionale tra enti pubblici né una lesione del principio di affidamento poiché la oggettiva complessità della situazione fattuale venutasi a determinare, giustifica il fatto che vi siano stati, nel tempo, reiterati contatti tra uffici comunali e regionali nonchè tentativi di rinvenire un possibile iter amministrativo conforme a legge, per sanare la situazione di diffuso abusivismo presente nelle aree in questione, contatti che non necessariamente consentono di pervenire ad una soluzione positiva in assenza di idonea copertura legislativa.

Il Comune lamenta che il T.a.r. non avrebbe valorizzato lo svolgimento dell’iter amministrativo né si sarebbe pronunciato sulla dedotta violazione del principio di copianificazione e sull’affidamento ingenerato dalla Regione che, in diversi passaggi, avrebbe mosso rilievi o fatto osservazioni sull’iter di adozione del piano, non incompatibili con la possibilità di avvalersi dello speciale strumento della variante di cui all’art. 29 della legge n. 47 del 1985.

La doglianza è infondata in quanto inidonea a superare i limiti prescritti dalla disciplina statale e regionale sopra richiamati che ostano alla adozione, nel caso di specie, della variante, in assenza di veri e propri “insediamenti” (e non di singoli immobili) abusivi “esistenti al 1 ottobre 1983”, con conseguente irrilevanza delle ulteriori doglianze riferite al giudizio espresso dal T.a.r. sulle restanti carenze addotte dalla Regione.

Parimenti irrilevante è il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della richiesta istruttoria del Comune finalizzata ad ordinare alla Regione il deposito di tutti gli atti del procedimento, in quanto meramente esplorativa, finalizzata a rendere possibile una “miglior comprensione della vicenda” e non ad evidenziare vizi di legittimità della delibera regionale impugnata.

Dalla legittimità della delibera regionale impugnata discende, per definizione, l’inconfigurabilità di un danno “ingiusto” - non potendo alcun ipotetico danno essere qualificato, nel caso di specie, come non iure datum - con conseguente infondatezza della domanda risarcitoria.

L’ulteriore domanda risarcitoria articolata in termini di lesione del legittimo affidamento, è parimenti infondata in quanto, venendo in rilievo la violazione di norme statali e regionali, l’affidamento del Comune non può, in ogni caso, ritenersi incolpevole e, come tale, non è meritevole di tutela, ben potendo e dovendo sapere l’Ente che le varianti in questione non potevano essere adottate ai sensi dell’art. 29, comma 1, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 3, comma 1, della l.r. n. 26 del 1985, come modificata dalla l.r. n. 40 del 1986, in quanto tardive, come tardiva doveva ritenersi, per le ragioni esposte, la presupposta delibera di Consiglio comunale recante la perimetrazione delle aree.

In ogni caso le risorse dedicate dal Comune di Foggia alle verifiche istruttorie per individuare il percorso normativo idoneo a sanare gli abusi, non sono idonee a configurare un danno da responsabilità precontrattuale, a titolo di danno emergente, perché l’attività procedimentale resta attività dovuta anche se il procedimento si conclude con esito negativo; né risulta configurabile un danno da lucro cessante considerato che la variante speciale, laddove ammessa, risponde solo ad una finalità di interesse pubblico (riconduzione dei nuclei edificati abusivamente nel quadro della pianificazione generale, anche attraverso l’approntamento degli standard e delle necessarie opere di urbanizzazione) non anche a finalità di valorizzazione economica di immobili confiscati o comunque abusivi.

Alla luce delle motivazioni che precedono, l’appello deve, pertanto, essere respinto in quanto infondato nel merito.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del grado in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI RB, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

LU TE, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU TE	GI RB

IL SEGRETARIO