Pubblicato il 03/12/2025

N. 09519/2025REG.PROV.COLL.

N. 08617/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8617 del 2023, proposto dai sig.ri TR TA e AR MA, rappresentati e difesi dagli avvocati Patrizia Cola e Massimo Pizzuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Olevano Romano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater ) n. 7458/2023, pubblicata in data 3 maggio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Olevano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il Cons. NE RU;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR Lazio ha respinto, previa riunione, due ricorsi proposti dai sig.ri TR TA e AR MA, aventi ad oggetto i provvedimenti adottati dal Comune di Olevano Romano in relazione ad opere edilizie realizzate su un terreno in loro proprietà.

1.1. Più in particolare, con il primo dei ricorsi riuniti (RG n. 9013 del 2017), è stata impugnata l’ordinanza n. 1 del 22 maggio 2017, con la quale è stata disposta la demolizione delle opere contestate, descritte nei seguenti termini:

« 1) Realizzazione di opere di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da deposito a civile abitazione. Aumento della volumetria esistente per circa mc. 20 per effetto di aumento di altezza utile per circa 40/50 cm. e realizzazione di struttura portante in legno sia in elevazione che in copertura. Il tutto eseguito in totale difformità alla D.I.A. prot 7288 del 8.8.2008 ed in assenza della prescritta autorizzazione sismica. Detto fabbricato è distinto in catasto al foglio 21 particella 647;

2) Fabbricato accessorio adibito a ricovero animali e deposito agricolo. Detto manufatto è stato realizzato con struttura portante in muratura mista, per una parte costituita da blocchetti di tufo legati con malta cementizia e per una restante parte in mattoni forati di laterizio. Il manufatto è completato da una recinzione in metallo posta su intelaiatura di ferro per il ricovero di animali. La copertura tetto è costituita da lamiera zincata posta su base di legno. Le dimensioni sono mt. 6,75 di larghezza e mt. 14,65 di lunghezza comprensiva della recinzione in metallo;

3) Manufatto accessorio adibito a ricovero attrezzi costituito interamente da struttura in legno compresa la tamponatura ed avente le seguenti dimensioni mt. 6,29 x mt. 3,90 con piccolo portico di mt. 1,90 x mt. 2,80 ».

L’irrogazione della sanzione demolitoria ha posto a fondamento il rilievo che le opere contestate, in considerazione della loro consistenza, integrano interventi di nuova costruzione, al pari delle opere di ristrutturazione edilizia del fabbricato principale, con conseguente applicazione del regime del permesso di costruire; l’amministrazione comunale, inoltre, ha rilevato il contrasto degli interventi con il “ PRG approvato con D.G.R. n. 5137 del 31.7.1997 ”, in specie con riferimento alle “ norme riguardanti l’edificazione in zona agricola di cui alla l.r. n. 38/99 ”.

1.2. Con il secondo dei ricorsi riuniti (RG n. 11959 del 2022), invece, è stata impugnata l’ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Olevano Romano e di contestuale irrogazione di sanzione pecuniaria relativamente alle predette opere edilizie.

2. Il Tribunale ha respinto integralmente il primo dei ricorsi riuniti, in sintesi, evidenziando, in primis , l’irrilevanza della domanda di sanatoria presentata dagli interessati in data 8 agosto 2017, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, giacché su detta istanza si è formato il provvedimento tacito reiettivo, nonché escludendo la possibilità di riconnettere rilievo anche alla dedotta realizzazione dei manufatti in epoca antecedente all’anno 1967, venendo in rilievo l’ampliamento del fabbricato principale e tenuto conto della mancata dimostrazione da parte degli interessati, come da onere su di loro gravante, dell’epoca di realizzazione delle altre opere sanzionate. Con specifico riferimento al fabbricato principale, il primo giudice ha valorizzato quanto emerso dalla relazione di sopralluogo del 17 maggio 2017, nella quale risultano descritte dettagliatamente le difformità rispetto alla DIA del 30 agosto 2008, riferita a opere di manutenzione sulla copertura, da eseguirsi senza alterazioni di superfici o altezze e senza interventi strutturali, mentre il sopralluogo ha accertato la realizzazione di un nuovo solaio in legno con aumento dell’altezza preesistente di circa 40/45 cm e con conseguente incremento volumetrico di circa 20 mc., in contrasto con le previsioni urbanistiche vigenti. Sulla base della documentazione prodotta in giudizio, il primo giudice ha dunque concluso per la correttezza della qualificazione dell’intervento posta a fondamento dell’ordinanza di demolizione impugnata, in quanto integrante un’opera soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.1), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella versione ratione temporis applicabile, trattandosi di un ampliamento esterno alla sagoma preesistente; ha comunque evidenziato il primo giudice che: « ai sensi dell’art. 10, co. 1, lett. c, d.P.R. cit., sempre nella versione ratione temporis vigente, il permesso di costruire era richiesto anche per gli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti la realizzazione di “un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e […] modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti” ». L’innalzamento del tetto, inoltre, non può essere qualificato come mero volume tecnico, difettando dei requisiti per essere ritenuto un locale privo di autonomia funzionale e destinato esclusivamente ad accogliere impianti serventi la costruzione principale. Con riguardo, invece, alle ulteriori opere sanzionate, il primo giudice ha osservato che la consistenza e le caratteristiche costruttive dei manufatti li rendono idonei a determinare una significativa e permanente trasformazione dell’assetto urbanistico del territorio, con conseguente riconduzione anche di tali opere al regime del permesso di costruire.

2.1. Quanto al secondo dei ricorsi riuniti, proposto avverso l’ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio comunale e di contestuale irrogazione della sanzione pecuniaria, il Tribunale ne ha accolto solo in parte le doglianze. Il primo giudice, nel ribadire gli effetti scaturenti dalla formazione del provvedimento tacito reiettivo sull’istanza presentata dai ricorrenti ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, ha evidenziato l’ininfluenza della pendenza del giudizio proposto avverso l’ordinanza di demolizione, non essendo stato adottato in sede giurisdizionale alcun provvedimento interinale di sospensione degli effetti di detto provvedimento. Sono state, inoltre, disattese le ulteriori deduzioni formulate riferite all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, sul rilievo della mancata allegazione di circostanze idonee ad impedire l’esecuzione della demolizione medesima, con la conseguenza che l’inottemperanza deve ritenersi imputabile ai destinatari, nonché della natura dell’atto impugnato, costituendo esso stesso il provvedimento dichiarativo dell’inottemperanza, mentre il verbale della Polizia locale – peraltro notificato – si limita ad attestare la persistenza dell’abuso e l’inerzia degli obbligati. Il primo giudice ha, invece, ritenuto fondata la censura riferita alla determinazione dell’area da acquisire, alla luce delle chiare previsioni dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, che limita l’acquisizione ad una superficie non superiore al decuplo della superficie utile abusivamente realizzata; su tali basi, l provvedimento è stato annullato nella parte in cui dispone l’acquisizione di un’area eccedente tale limite. Non è stata, infine, accolta la censura relativa alla misura della sanzione pecuniaria irrogata, che i ricorrenti ritenevano eccessiva e comunque inapplicabile ratione temporis , sia in quanto nel caso in cui, come nella fattispecie, l’abuso commesso sia stato realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico la sanzione deve essere applicata nella misura massima, sia in quanto l’inottemperanza si era verificata in epoca successiva all’entrata in vigore del comma 4- bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, che quindi trovava applicazione.

3. Gli appellanti contestano la sentenza impugnata, riproponendo le deduzioni disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Olevano Romano, articolando deduzioni a sostegno dell’infondatezza del ricorso in appello.

5. Con atti depositati, rispettivamente, in data 27 ottobre 2025 e in data 28 ottobre 2025, il Comune appellato e la parte appellante hanno chiesto il passaggio in decisione della causa senza previa discussione orale in udienza.

6. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte.

8. Come correttamente rilevato nella sentenza impugnata, le opere realizzate hanno costituito oggetto di un’accurata attività istruttoria, emergendo dalla relazione di sopralluogo del 17 maggio 2017, in modo chiaro e univoco, le caratteristiche costruttive e dimensionali dei manufatti, nonché la loro destinazione funzionale.

8.1. Risulta insuperata, in particolare, l’evidenza costituita dalla ininfluenza, ai fini pretesi dai deducenti, della DIA presentata in data 30 agosto 2008, relativa a mere opere di manutenzione sulla copertura del fabbricato principale, da realizzarsi senza incremento di superfici o altezze e senza modifica della struttura portante.

Detto fabbricato, infatti, è stato sottoposto a un intervento molto incisivo, con realizzazione di un nuovo solaio di copertura interamente in legno, sorretto da una pilastratura anch’essa in legno, con un innalzamento dell’altezza preesistente di circa 40/45 cm e con un incremento volumetrico, non consentito dal PRG, pari a circa 20 m³.

8.2. Il carattere strutturale delle opere realizzate - in assenza, peraltro, dell’autorizzazione prescritta in correlazione con il gradiente di rischio sismico attestato nell’ordinanza impugnata - l’incidenza sulla preesistenza e la creazione di uno spazio dotato di autonomia funzionale escludono che l’intervento possa essere ricondotto alla nozione di volume tecnico. Tale nozione, infatti, postula la presenza di un locale privo di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale, e destinato esclusivamente ad ospitare impianti serventi l’edificio principale, con volumetria del tutto contenuta e necessaria ai soli fini tecnico–funzionali. Nella fattispecie, tali connotazioni non sono riscontrabili, emergendo dalle evidenze in atti la realizzazione di un ampliamento del corpo edilizio esistente, con incremento della volumetria e modificazione significative e consistenti.

8.3. La corretta qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia c.d. “pesante” con ampliamento volumetrico, soggetta a permesso di costruire ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.1) del d.P.R. n. 380, cit., è dunque confermata dalle evidenze istruttorie, rimaste insuperate. La realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente, con aumento della volumetria complessiva e alterazione dell’aspetto esteriore, integra, infatti, un intervento non assentibile mediante DIA.

Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio: « La modifica della sagoma, dell'altezza, dei prospetti e del volume della originaria costruzione…non consentono di qualificare l'intervento come ristrutturazione edilizia ordinaria, prevista dall'articolo 3, comma 1, lettera d) del d.P.R. n. 380 del 2001, rientrando invece lo stesso nella diversa categoria della ristrutturazione edilizia "pesante", contemplata dall’articolo 10 del testo unico dell’edilizia » (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. VI, 22 marzo 2023, n. 2928, ove si evidenzia anche che “ ai sensi dell'art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. n. 380 del 2001, nella versione vigente all'epoca dei fatti di causa, le opere di ristrutturazione edilizia necessitano di permesso di costruire se consistenti in interventi che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino, modifiche del volume, dei prospetti, atteso che in tal caso i descritti interventi configurano una ristrutturazione edilizia c.d. pesante ”).

8.4. Altrettanto correttamente la sentenza appellata ha evidenziato che anche i manufatti ulteriori in contestazione sono da ricondurre al regime del permesso di costruire, in quanto integranti interventi di nuova costruzione. Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte appellante, infatti, le caratteristiche dimensionali e costruttive di detti manufatti sono tali da determinare una permanente trasformazione urbanistica del territorio, non essendo qualificabili in termini né di opere precarie né di opere meramente pertinenziali, in quanto destinati ad un uso durevole o prolungato e connotati da una loro autonomia sotto il profilo edilizio e urbanistico.

8.5. Il Collegio, inoltre, integralmente condivide le valutazioni espresse dal primo giudice quanto alla esclusione della riconducibilità di detti interventi nel novero dell’edilizia c.d. libera di cui all’art. 6, co. 1, lett. e- quinquies ), d.P.R. n. 380 del 2001, risultando, al riguardo, inequivoche anche le indicazioni recate nel “glossario” approvato con D.M. 2 marzo 2018, dalle quali emerge che, come correttamente affermato dal primo giudice sulla base della giurisprudenza richiamata, possono “ essere fatte rientrare nel novero delle attività di edilizia libera le sole strutture (….) che non determinano alcuna perdurante alterazione dello stato dei luoghi, non incidendo sull’assetto urbanistico-edilizio del territorio in modo stabile e duraturo, per sagoma, prospetto, volumetria e materiali impiegati ”. A quanto esposto, va anche soggiunto che è del tutto irrilevante la tipologia dei materiali utilizzati quando, come nella fattispecie, emerge il già rilevato durevole impiego dei manufatti, di consistenza non esigua e comunque tale da determinare un significativo impatto sul territorio.

9. Neppure giova agli appellanti la mera affermazione dell’anteriorità delle opere rispetto al 1967, non avendo essi fornito alcuna prova idonea a dimostrare l’epoca di realizzazione dei manufatti, come da onere su di loro gravante.

10. L’ulteriore censura, incentrata sulla illegittimità della sanzione pecuniaria irrogata, è parimenti infondata.

10.1. Gli appellanti deducono l’erroneità della determinazione dell’importo, sostenendo, da un lato, l’assenza del vincolo paesaggistico quale presupposto per l’applicazione della misura massima e, dall’altro, l’eccessività della sanzione in relazione alla consistenza degli abusi contestati. Tali deduzioni sono infondate.

10.2. In primo luogo, deve rilevarsi che la questione relativa alla mancata sussistenza del vincolo paesaggistico non risulta essere stata proposta nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, sicché la relativa doglianza deve ritenersi inammissibile in questa sede, in applicazione del divieto di proposizione di motivi nuovi in appello, sancito dall’art. 104 c.p.a.

10.3. Come puntualizzato nell’ordinanza di acquisizione e come riconosciuto dal primo giudice, l’area interessata dagli abusi ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 42 del 2004, circostanza che non è stata efficacemente e tempestivamente contestata dagli odierni appellanti.

10.4. Da quanto esposto discende che trova applicazione l’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001, ai sensi del quale, accertata l’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, l’amministrazione “ irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 e 20.000 euro [...]. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, [...] è sempre irrogata nella misura massima ”.

10.5. La presenza del vincolo paesaggistico determina, dunque, l’applicazione ope legis della misura massima della sanzione, senza che residui alcun margine valutativo in capo all’amministrazione. Né rileva, in senso contrario, la pretesa esiguità delle opere o il loro presunto modesto impatto, trattandosi di criteri estranei al parametro legale, che àncora automaticamente l’importo massimo alla sussistenza del vincolo.

10.6. Parimenti infondata è la deduzione concernente l’asserita inapplicabilità ratione temporis della disciplina sanzionatoria. Come evidenziato dal primo giudice, l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione si è verificata in epoca successiva all’entrata in vigore del comma 4- bis dell’art. 31 (introdotto con d.l. n. 133 del 2014), sicché la sanzione è stata irrogata sulla base della normativa vigente al momento della consumazione dell’illecito omissivo, in conformità ai principi di legalità e irretroattività che governano il potere sanzionatorio amministrativo.

11. In conclusione, per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto.

12. In considerazione delle peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, il Collegio valuta, nondimeno, sussistenti i presupposti per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 8617 del 2023), come in epigrafe proposto, lo respinge

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

UD TE, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

NE RU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NE RU	UD TE

IL SEGRETARIO