Pubblicato il 19/02/2026

N. 01337/2026REG.PROV.COLL.

N. 00232/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 232 del 2024, proposto da
LO IN PO, ER IN PO e AR IN PO, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Sala e Giuseppe Gortenuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Costermano Sul Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Baciga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1188/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. OR ER e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - LO IN PO, ER IN e AR IN PO, proprietari del complesso monumentale comprensivo di parco oggetto di vincolo diretto (D.M. 24 giugno 1964), denominato “Villa IN PO”, sito nel territorio del Comune di Costermano sul Garda, impugnavano avanti il Tar per il Veneto il provvedimento con il quale l’Amministrazione aveva rigettato, conformandosi al parere negativo espresso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, la domanda di condono - presentata nel 1985 - riguardante la costruzione, in assenza di titolo abilitativo, di un capannone di metri 42 x 12, asseritamente adibito a stalla e dislocato all’interno dell’area sottoposta a tutela.

2 - La Soprintendenza riteneva che l’intervento non fosse “compatibile con l’importante carattere storico artistico del complesso della Villa IN, che costituisce uno dei pochi esempi di ville venete in area veronese ad aver mantenuto intatti nel tempo i tratti originari. In particolare, il manufatto si trova a ridosso degli annessi agricoli che costituiscono parte integrante del sistema unitario della villa con l’edificio padronale e il suo parco; il carattere precario e superfetativo dello stesso genera un’immagine di disordine e abbandono non compatibile con il decoro del bene tutelato”.

3 - Con la sentenza n. 1188/2023, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, definitivamente pronunciando sul ricorso, lo respingeva.

4 - I ricorrenti in primo grado proponevano ricorso in appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

5 - Si costituiva in giudizio – per resistere all’appello – il Ministero della cultura, nonché il Comune di Costermano sul Garda.

6 – Con il primo motivo di appello (ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ E ILLOGICITÀ; OMESSA PRONUNCIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE) si ripropone il primo motivo del ricorso di primo grado.

Al riguardo, parte appellante evidenzia come l’immobile preesista all’imposizione del vincolo, essendo il condono diretto a sanare – dal punto di vista edilizio – un bene a cui, con il vincolo, l’Amministrazione ha esteso la tutela. Più nel dettaglio, si tratta di un edificio che sorge a margine dell’area di insediamento della villa e quindi del vincolo.

Per l’appellante, se l’Amministrazione avesse ritenuto l’immobile di carattere superfetativo, l’avrebbe dovuto escludere dal vincolo. D’altra parte, il condono è diretto a mantenere lo status quo esistente al momento dell’imposizione del vincolo; sarebbe invece contraddittorio e illogico negare il condono per un immobile che non ha modificato lo status quo al momento dell’imposizione del vincolo, ma che preesisteva al vincolo stesso.

Parte appellante precisa di non essersi lamentata della scelta dell’Amministrazione di aver chiesto il parere alla Sovrintendenza, nonostante l’abuso fosse stato commesso prima dell’imposizione del vincolo, bensì della logicità del metodo, ossia la scelta di aver ritenuto non compatibile l’intervento con il vincolo, alla luce di quanto dallo stesso Ministero in precedenza stabilito.

6.1 – Con il secondo motivo (ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA, IRRAGIONEVOLEZZA, CARENZA DI MOTIVAZIONE; OMESSA PRONUNCIA) l’appellante deduce la carenza di istruttoria che avrebbe caratterizzato il procedimento e che avrebbe portato ad una conclusione illogica e non adeguatamente motivata.

Per l’appellante, la valutazione espressa dalla Sovrintendenza nel parere, e recepita dal provvedimento impugnato, pur frutto di una valutazione tecnica ampiamente discrezionale, si sarebbe fondata solo su di una parziale valutazione degli elementi rilevanti al fine del giudizio. Inoltre, sussisterebbe la carenza istruttoria sotto un duplice ordine di considerazioni: la Soprintendenza non ha mai effettuato un sopralluogo e non ha dimostrato di aver valutato la documentazione presentata nel luglio 2012, contenente anche un progetto di riqualificazione ambientale.

Si è evidenziato parimenti come il giudizio sotteso al parere negativo fosse errato e fondato su di un palese travisamento dei fatti sotto diversi profili. L’appellante rimarca che l’immobile, anche a causa della pendenza del suolo, non è visibile dal giardino di accesso alla Villa, né dal giardino posto sul retro della Villa, né dagli ambienti interni della Villa. Da tutte le prospettive visive dagli interni della Villa e dal giardino (espressamente citate nel decreto di vincolo) l’immobile oggetto della domanda di condono non è visibile.

6.2 – Con il terzo motivo (INSUFFICIENZE E ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DELL’ART. 32 DELLA LEGGE N. 47 DEL 1985; ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ TRA ATTI. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO) l’appellante deduce che, anche se sollecitata più volte, la Soprintendenza per anni non ha dato riscontro alla richiesta di parere formulata dal Comune (che già l’aveva trasmessa con un ritardo), e ciò perché all’epoca si riteneva che il parere non fosse necessario.

L’appellante rileva come il silenzio assenso si formi in presenza di tutti i presupposti di legge e, in particolare, in presenza di una documentazione completa degli elementi richiesti dalla norma di legge.

Riguardo al formarsi del legittimo affidamento, l’appellante prospetta che lo stesso non deriva dal mero trascorrere del tempo, come sostenuto dal Giudice di primo grado, ma è stato cagionato da specifici comportamenti del Comune. Infatti, nel corso degli anni, sono stati chiesti alla proprietà una serie di integrazioni documentali ai fini della definizione della pratica (in alcuni casi ingiustificate, come il parere di compatibilità ambientale della Soprintendenza del 1999), oltre all’adempimento di prescrizioni che hanno comportato l’esborso di notevoli somme di denaro (il rifacimento del tetto). È stata addirittura comunicata la possibile sanabilità dell’opera. Non solo, l’immobile è anche stato utilizzato dallo stesso Comune.

Per tali ragioni, il provvedimento di diniego opposto ai ricorrenti dopo anni dall’avvio del procedimento, nel corso dei quali sono stati chiesti la produzione di documenti e nuovi adempimenti, prospettando un positivo esito della pratica, appare illegittimo.

6.3 – Con il quarto motivo (ERRATA INTERPRETAZIONE DEL PAT E DEL PI DEL COMUNE DI COSTERMANO; ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE E CONTRADDITTORIETÀ TRA ATTI AMMINISTRATIVI) l’appellante deduce la contraddittorietà tra il diniego di condono, che ha ritenuto l’opera illegittima, e quanto invece previsto dallo strumento urbanistico.

L’appellante prospetta che ciò che al Giudice di primo grado sarebbe sfuggito non è tanto il giudizio sull’opera (incongrua o comunque da spostare) compiuto dallo strumento urbanistico, ma la presa d’atto della sua legittima esistenza. Sia il PAT che il Piano degli Interventi del Comune di Costermano hanno considerato la stalla come legittimamente realizzata.

6.4 – Con il quinto motivo (VIOLAZIONE DELL’ART. 7 DELLA LEGGE 241/1990 E DEL PRINCIPIO DI PARTECIPAZIONE; ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE) l’appellante deduce l’illegittimo comportamento del responsabile dell’Area Edilizia Privata che, dopo aver comunicato – con nota del 30 luglio 2013 – il parere negativo della Sovrintendenza, ha inviato i proprietari a presentare le proprie osservazioni, per poi dichiarare, nel provvedimento impugnato, come non fosse possibile “disapplicare” il parere della Soprintendenza, venendo, di fatto, a violare in modo manifesto il principio di partecipazione.

L’appellante insiste sul fatto che le puntuali osservazioni in ordine al parere espresso dalla Soprintendenza fossero state del tutte ignorate.

6.5 – L’appellante ripropone infine la domanda risarcitoria svolta in primo grado.

7 – L’appello è infondato, dovendosi integralmente confermare le valutazioni del Giudice di primo grado.

L’Amministrazione ha rigettato, conformandosi al parere negativo espresso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le province di Verona, Rovigo e Vicenza, la domanda di condono - presentata nel 1985 - riguardante la costruzione, in assenza di titolo abilitativo, di un capannone di metri 42 x 12 e dislocato all’interno dell’area sottoposta a tutela.

La Soprintendenza riteneva che l’intervento non fosse “compatibile con l’importante carattere storico artistico del complesso della villa IN, che costituisce uno dei pochi esempi di ville venete in area veronese ad aver mantenuto intatti nel tempo i tratti originari. In particolare, il manufatto si trova a ridosso degli annessi agricoli che costituiscono parte integrante del sistema unitario della villa con l’edificio padronale e il suo parco; il carattere precario e superfetativo dello stesso genera un’immagine di disordine e abbandono non compatibile con il decoro del bene tutelato”.

7.1 – Correttamente il Tar ha ricordato che in sede di sanatoria o di condono di un manufatto abusivo risulta ininfluente l’epoca in cui è sorto il vincolo, purché questo sia ancora in essere alla data in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, sicché detta regola vale anche per le opere eseguite anteriormente all’apposizione del vincolo stesso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4.1.2021, n. 117).

La prospettazione di parte appellante per cui “se l’allora Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nel momento in cui ha apposto il vincolo monumentale, avesse ritenuto che l’immobile fosse superlativo non avrebbe dovuto includerlo nel vincolo, come invece ha fatto” risulta inammissibile, rappresentando una censura all’atto che ha apposto il vincolo, che doveva essere evidentemente fatta valere tempestivamente con l’impugnazione di detto vincolo.

Per altro verso, l’inclusione del mappale nel decreto di vincolo non implica alcuna valutazione positiva circa la compatibilità o la conservazione del singolo manufatto, né preclude alla Soprintendenza di qualificare, in sede di valutazione concreta, talune opere come superfetative e pregiudizievoli per l’unitarietà del bene culturale.

7.2 – Quanto alla dedotta “carenza di istruttoria che ha caratterizzato il procedimento e che ha portato ad una conclusione illogica e non adeguatamente motivata”, giova ricordare che la Soprintendenza dispone di un’ampia discrezionalità tecnico - specialistica nel dare i pareri di compatibilità ed il potere di valutazione tecnica esercitato è sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta ovvero errore di fatto conclamato.

Nel caso di specie, la motivazione innanzi richiamata è idonea ad esprimente le ragioni di incompatibilità con il vincolo in relazione alle caratteristiche concrete dei luoghi, nonché all’incompatibilità del manufatto con il carattere storico artistico dell’intero compendio monumentale (“uno dei pochi esempi di ville venete in area veronese ad aver mantenuto intatti nel tempo i tratti originari”) e degli annessi agricoli (che della villa costituiscono estensione storico-funzionale) i cui valori estetici sarebbero compromessi dalla conservazione dell’abuso.

Per le ragioni esposte, non è ravvisabile alcun deficit motivazionale nei provvedimenti impugnati, tenuto conto che la giurisprudenza è pressoché unanimemente orientata a ritenere soddisfacente anche una motivazione scarna e sintetica, purché sia idonea a rivelare “gli estremi logici dell’incompatibilità” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2013 n. 3878).

Le ulteriori considerazioni dell’appellante svolgono una critica all’operato della Sovraintendenza attinenti al merito della valutazione, che però non può essere sindacato da questo Giudice, il cui controllo, come già evidenziato, è limitato al vaglio di ragionevolezza e logicità della motivazione (cfr. Cons. St., sez. VI, 28.12.2015, n. 5844; Cons. St., sez. VI, 28.10.2015, n. 4925; Cons. St., sez. VI, 04.06.2015, n. 2751).

Sotto altro profilo, si osserva come l’Amministrazione possa ritenere il quadro istruttorio idoneo e completo, anche mediante l’esame della documentazione tecnica e fotografica prodotta dall’interessato, come nel caso di specie (vedasi documentazione prodotta da parte appellante ed in particolare la relazione fotografica).

Come detto ciò ha permesso di effettuare una valutazione complessiva del contesto monumentale e del rapporto tra il manufatto e il sistema unitario della Villa, dei rustici e del parco, che non è limitata alla mera percezione visiva puntuale.

In riferimento a quest’ultimo aspetto deve infatti ritenersi che la presunta non visibilità dell’edificio dai punti di osservazione principali del complesso monumentale non sia dirimente. Invero, il vincolo monumentale tutela, non soltanto le visuali, ma anche il decoro, la coerenza storico-funzionale e l’assetto complessivo del bene. Ne consegue che un manufatto può risultare incompatibile anche laddove non immediatamente percepibile da determinate prospettive, qualora alteri l’unitarietà e l’armonia del compendio sottoposto a vincolo.

Quanto all’assunta mancata considerazione degli apporti forniti dalla proprietà valgono le considerazioni di seguito espresse al punto 7.5.

7.3 – Non può riconoscersi alcun effetto invalidante al tempo trascorso prima dell’adozione del parere negativo.

Correttamente il Giudice di primo grado ha evidenziato che l’inerzia dell’Amministrazione, ancorché protratta nel tempo, non potrebbe dare luogo ad un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva, né tanto meno consentire la tacita formazione di un parere favorevole, dovendo lo stesso essere oggetto di un’esplicita determinazione adeguatamente motivata.

Contrariamente alla prospettazione di parte appellante, deve ribadirsi come non appaia configurabile una situazione di affidamento meritevole di tutela alla conservazione di un’opera comunque abusivamente realizzata, vale a dire di una situazione di pacifica e consapevole illegalità.

Da un altro punto di vista, non appare pertinente il richiamo all’istituto del silenzio assenso che, come noto, non si applica se l’abuso insiste su una zona soggetto a vincolo, come nel caso in esame (cfr. Cons. St, sez. VI, n. 2372/2020: “Secondo un consolidato orientamento di questo Consiglio, dal combinato disposto degli artt. 32, 33 e 35 l. 47/1985 si desume il principio che non sono suscettibili di sanatoria tacita immobili siti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale, essendo all’uopo in ogni caso richiesto il parere espresso dell’autorità competente alla gestione del vincolo, ragione per cui in tali ipotesi non è configurabile la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono” cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 8 agosto 2014 n. 4226, Sez. V, 2 maggio 2013 n. 2395, Sez. IV, 18 settembre 2012 n. 4945 e Sez. VI, 14 agosto 2012 n. 4573).

7.4 – E’ infondato anche il quarto motivo di appello dal momento che sia il PAT che il Piano degli Interventi del Comune di Costermano non possono esplicare alcuna efficacia autorizzatoria rispetto all’opera per cui è causa, trattandosi di atti generali di pianificazione.

Per altro, nel caso in esame, il provvedimento di diniego risulta motivato rispetto all’incompatibilità con lo specifico vincolo che caratterizza l’area, a prescindere dalla disciplina prettamente urbanistica della stessa.

7.5 – Risultano infondate anche le censure di ordine procedimentale, avendo correttamente il Giudice di primo grado già evidenziato che il Comune ha attivato l’interlocuzione con i ricorrenti, comunicando loro il preavviso di rigetto, ed esplicitando, nella determinazione finale, le ragioni per le quali i loro rilievi non potevano essere accolti.

Avuto riguardo alle doglianze di parte appellante giova inoltre ricordare che, in questa materia, la giurisprudenza ha chiarito che la Pubblica Amministrazione non è tenuta a confutare in maniera analitica ogni singolo punto, ma si può limitare ad una replica che faccia intendere le motivazioni del mancato accoglimento delle osservazioni del privato (ex multis, Cons. St., sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3355).

7.6 – E’ infine infondata anche la domanda di risarcimento del danno, stante la legittimità del provvedimento impugnato e ricordato che in materia di tutela risarcitoria del danno ingiusto derivante all'interesse pretensivo del privato dal mancato (o intempestivo) esercizio dell'attività amministrativa, il risarcimento non può prescindere dalla valutazione della spettanza del bene della vita richiesto inizialmente dall'interessato, atteso che è soltanto la lesione sostanziale di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia (rendendolo conseguentemente risarcibile) il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell'amministrazione o dalla sua colpevole inerzia ai sensi dell'art. 2 bis della legge n. 241/1990.

8 – Per le ragioni esposte, l’appello va respinto.

Le spese di lite, ad una valutazione complessiva della lite, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

FA RO, Presidente FF

OR ER, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR ER	FA RO

IL SEGRETARIO