Pubblicato il 22/12/2025

N. 10139/2025REG.PROV.COLL.

N. 06518/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6518 del 2025, proposto da
Consorzio Intesa Cooperativa Sociale Onlus s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B25FCF7D1F, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato ES Cardarelli in Roma, via G.P. da Palestrina, 47;

contro

Comune di Sora, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Margherita Quadrini, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Provincia di Frosinone, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mariacristina Iadecola, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

DO Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Herbert Simone e Chiara Tozzoli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 579/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sora, di DO Società Cooperativa Sociale e della Provincia di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. ER RO ed uditi per le parti gli avvocati Zaza D'Aulisio, Sgobbo (in dichiarata delega di Iadecola) nonché Quadrini e Simone, anche in dichiarata delega di Tozzoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che con determinazione dirigenziale n. 359 del 28 giugno 2024, la Provincia di

Frosinone, quale stazione unica appaltante, indiceva una procedura di gara per l’affidamento del servizio di assistenza scolastica specialistica per gli alunni disabili delle scuole dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado nel Comune di Sora, per una durata di 30 mesi (CIG B25FCF7D1F). L’affidamento concerneva, in particolare, le esigenze assistenziali relative agli anni scolastici 2024/25 (per otto mesi), 2025/26 (per dieci mesi), 2026/27 (per dieci mesi) e 2027/28 (per due mesi).

Il criterio di aggiudicazione prescelto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa ex art. 108 d.lgs. n. 36 del 2023, con previsione di un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica e di 30

per quella economica. L’importo a base d’asta veniva quantificato in euro 893.315,00, di cui euro 75.000,00 soggetti a ribasso (pari all’8,3% del valore) e la restante parte come costo della manodopera avente un’incidenza del 91,6% sul valore dell’appalto, il cui fabbisogno presunto annuale era stimato in 13.480 ore di lavoro.

Alla procedura prendevano parte, tra gli altri, il Consorzio Intesa s.c.a.r.l. e DO s.c.s., che all’esito della procedura si collocava prima in graduatoria con un’offerta di euro 837.065,00 ed un ribasso del 75% dell’importo ribassabile (euro 75.000,00), pari al 6,3% dell’importo complessivo di euro 893.315,00, per uno sconto di euro 56.250,00.

All’esito del sub -procedimento di verifica dell’anomalia, l’offerta di DO s.c.s. veniva reputata complessivamente congrua, anche alla luce delle dimensioni dell’azienda – che vantava circa 800 dipendenti in servizio – e della sua natura di cooperativa sociale (ossia un soggetto non animato da scopo di lucro, che non opera sul mercato in una logica strettamente economica e per il quale, dunque, non si sarebbe ragionevolmente posto un problema di utile d’impresa); venivano altresì accertati i requisiti prescritti dall’art. 100, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023.

In ragione di quanto precede, con determinazione n. 717 del 4 dicembre 2024, il Comune di Sora approvava il verbale di verifica del 3 dicembre 2024, proponendo di aggiudicare il servizio in

parola a DO s.c.s., prima graduata con un punteggio di 90,43 punti (60,43 per la componente tecnica e 30,00 per quella economica).

Secondo graduato era invece il Consorzio Intesa s.c.a.r.l., con un punteggio complessivo di 71,68.

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, quest’ultimo impugnava la proposta di aggiudicazione e gli atti ad essa presupposti, lamentando “ violazione di legge – eccesso di potere ” in ragione della presunta illegittimità della valutazione tecnico-discrezionale di non anomalia dell’offerta, ritenendo non attendibili i giustificativi in quanto riferiti a soli tre anni scolastici anziché a quattro, come sarebbe stato invece previsto dal bando.

In particolare, secondo il ricorrente, non sarebbero stati dimostrati i costi (a suo avviso) irrisori stimati per la figura del coordinatore del servizio, per il personale ordinario inserito per le attività migliorative, per il patrocinio del Comune e delle associazioni territoriali, per l’ équipe tecnica, la reperibilità del personale addetto alle sostituzioni, la co-progettazione, i servizi migliorativi, i percorsi di formazione ed informazione, nonché per il supporto all’orientamento scolastico e la consulenza psicologica dell’alunno, con conseguente insostenibilità dell’offerta.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Sora preliminarmente rappresentava di aver dato avvio al servizio – in via d’urgenza – in data 2 gennaio 2025, eccependo quindi l’inammissibilità del gravame per omessa impugnazione della determinazione dirigenziale n. 778 del 17 dicembre 2024, recante la definitiva aggiudicazione del servizio per cui è causa.

Nel merito, contestava le censure mosse a carico dell’amministrazione, evidenziando come i costi competitivi dell’aggiudicataria fossero giustificati dalla sua peculiare realtà organizzativa, che le consentiva di conseguire economie di scala, dato che il personale indicato non avrebbe dovuto essere assunto ex novo per far fronte alla commessa oggetto di contenzioso, essendo già inquadrato nell’organigramma di DO s.c.s. L’impresa, inoltre, avrebbe fruito di rilevanti crediti fiscali.

L’amministrazione evidenziava inoltre che l’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera all’interno dell’offerta riguardava i soli dipendenti stabilmente impiegati nell’appalto, non già le ulteriori figure utilizzate in via indiretta (ossia quelle che operano, occasionalmente o anche continuativamente, in modo trasversale a vari contratti – come il coordinatore del servizio – il cui costo non si presterebbe ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto).

In alcun modo, poi, la lex specialis avrebbe previsto una durata quadriennale del servizio – come erroneamente assunto dalla ricorrente – che era invece di trenta mesi, equivalenti a tre anni scolastici.

Anche l’aggiudicataria si costituiva, concludendo per l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza del gravame.

Si costituiva altresì la Provincia di Frosinone, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con successivi motivi aggiunti, notificati e depositati il 2 aprile 2025, il Consorzio Intesa s.c.a.r.l. impugnava quindi la determinazione dirigenziale municipale n. 778 del 17 dicembre 2024, recante l’aggiudicazione della procedura competitiva.

Con sentenza 30 giugno 2025, n. 579, il giudice adito respingeva il ricorso ed i motivi aggiunti, in quanto “ gli oneri la cui giustificazione è stata contestata dalla società ricorrente non attengono a

costi diretti della commessa per i quali sussista un obbligo di quantificazione e di verifica della congruità e sono, in ogni caso, oggetto di censure granulari che non inficiano la complessiva tenuta del giudizio tecnico-discrezionale di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria ”.

Avverso tale decisione il Consorzio Intesa s.c.a.r.l. interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Erroneità dell’impugnata sentenza: sulla presunta irrilevanza nella verifica d’anomalia dei costi indiretti scaturenti dall’offerta .

2) Erroneità dell’impugnata sentenza: insostenibilità economica dell’offerta proposta dalla controinteressata .

Costituitasi in giudizio, DO s.c.s. chiedeva respingersi l’appello, siccome infondato.

Anche la Provincia di Frosinone ed il Comune di Sora si costituivano, altresì insistendo per la reiezione del gravame.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 20 novembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo morivo di appello il Consorzio Intesa s.c.a.r.l. denunzia l’erroneità delle valutazioni svolte dal primo giudice, secondo cui nella verifica dell’anomalia devono essere considerati solo i costi diretti dell’appalto e, per di più, solo relativamente ai servizi espressamente previsti nella lex specialis , a nulla rilevando i costi indiretti scaturenti dalla concreta offerta proposta in sede di gara: obietta al riguardo l’appellante che riferire la verifica di anomalia non all’offerta tecnica complessivamente considerata, bensì ai soli aspetti della stessa che trovano riferimento nella lex specialis di gara, non troverebbe alcun riscontro nella previsione dell’art. 110, comma primo d.lgs. n. 36 del 2023, a mente del quale la verifica in questione è diretta a valutare “ la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta ”.

La necessità di considerare l’offerta nel suo complesso (e, comunque, nella sua integrità) osterebbe pertanto all’estrapolazione – non considerandoli ai fini del giudizio complessivo di affidabilità e sostenibilità della stessa – degli elementi formalmente non richiesti o indicati dal bando, ma purtuttavia indicati dall’operatore economico quali parti dell’offerta medesima.

Deduce l’appellante che l’offerta della controinteressata sarebbe manifestamente anomala, non essendo i servizi offerti (nell’offerta tecnica) giustificabili sotto il profilo economico, una volta applicati i parametri presi a riferimento dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara ed il contratto collettivo di categoria (CCNL Cooperative sociali).

Il motivo non può essere accolto.

Va preliminarmente rilevato come non emergano dagli atti dei manifesti profili di violazione, ad opera della stazione appaltante, dei principi previsti in ordine alla verifica di congruità dall’art. 110 d.lgs. n. 36 del 2023; in particolare, non risulta incoerente o abnorme la scelta dell’amministrazione di incentrare il proprio giudizio sui c.d. costi indiretti, dal momento che i costi diretti della manodopera – che rappresentavano oltre il 97% del valore complessivo dell’appalto – già risultavano conformi ai minimi tabellari del CCNL Cooperative Sociali ed alle previsioni della legge di gara.

Al riguardo, secondo giurisprudenza costante (da ultimo, Cons. Stato, V, 19 maggio 2025, n. 4250), “ sono costi indiretti della commessa quelli relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai costi diretti della commessa comprensivi di tutti i dipendenti impiegati specificamente per l’esecuzione della stessa. L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto ” (in termini Cons. Stato, V, 3 novembre 2020, n. 6786).

La natura distinta dei costi di cui trattasi osta alla indistinta applicazione, agli stessi, della medesima disciplina di cui ai precedenti: il che non vuol dire (al pari di ogni altra componente economica dell’offerta) che i costi cd. indiretti vadano esclusi dalla verifica di sostenibilità proprio del sub -procedimento di anomalia, bensì che solo per i costi diretti vale la regola dell’obbligatoria indicazione in offerta e della – correlata – necessaria verifica della loro congruità ad opera della stazione appaltante.

La ratio di tale diverso regime è evidente: l’indicazione obbligatoria dei costi della manodopera in offerta si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, trattandosi di una voce di costo che a rigore può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta, diversamente da quanto accade per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente ovvero in maniera trasversale a vari contratti.

Il costo di tale personale, infatti, non può essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto (così Cons. Stato, V, 3 novembre 2020, n. 6786): ciò in quanto le figure di coordinamento e le attività “trasversali” indicate da DO s.c.s. non costituiscono ore di lavoro stabilmente allocate sulla commessa, ma sono piuttosto espressione dell’ordinaria organizzazione aziendale e, come tali, correttamente riconducibili alle spese generali in quanto figure professionali impiegate in via indiretta, in quanto operano solo occasionalmente (oppure trasversalmente a più contratti).

Neppure può sostenersi, allo stato, che la Provincia di Frosinone si sia limitata a svolgere un controllo puramente formale, risultando invece dagli atti un effettivo accertamento istruttorio nei confronti dell’offerta aggiudicataria (avendo tra l’altro l’amministrazione chiesto in due riprese integrazioni giustificative a DO s.c.s., altresì convocata ad una riunione in presenza).

In ogni caso, il giudizio di congruità non risulta circoscritto al riscontro dell’astratta corrispondenza con i valori tabellari, essendosi tenuto conto della struttura organizzativa proposta, delle economie interne dichiarate, delle attività migliorative contenute nell’offerta tecnica e della capacità dell’operatore economico di sostenere i costi nel lungo periodo.

Con il secondo motivo di appello il Consorzio Intesa s.c.a.r.l. contesta l’argomento del primo giudice secondo cui gli indizi di anomalia individuati dall’appellante non sarebbero stati idonei a dimostrare l’insostenibilità dell’offerta economica dell’aggiudicataria, risolvendosi in censure granulari ed irrilevanti nell’economia dell’appalto, avendo ad oggetto “ un insieme di voci che pesa per euro 18.750,00 a fronte di euro 818.315,00 di spese di personale che, invece, appaiono in linea con quanto richiesto dall’amministrazione ”; piuttosto, obietta l’appellante, “ a) il peso economico del ribasso non può essere considerato (come ritenuto dal T.A.R.) in sé e per sé (in tal modo attribuendogli un valore residuale), essendo stato solo questo ad aver determinato l’aggiudicazione; b) l’ingiustificabilità del ribasso costituisce una “spia” della insostenibilità e non serietà della complessiva proposta, cosicché anche per tale aspetto non può sminuirsi in base all’entità del medesimo, la sua rilevanza nel complesso dell’appalto; c) le “spie” non possono essere considerate granulari, e/o non incidenti sul complesso dell’offerta, se le medesime rilevano macroscopiche ed illogiche incongruenze del giudizio d’anomalia ”.

A titolo d’esempio, quanto al costo del coordinatore del servizio, applicando i parametri del CCNL Cooperative Sociali ai compiti ed agli orari d’impiego (trenta ore settimanali) indicati da DO s.c.s. nella propria offerta tecnica, si otterrebbe un costo reale di almeno 87.665,26 euro (a fronte dei 3.750,00 euro indicati dall’offerente nelle proprie giustifiche); ciò anche alla luce di quanto previsto dall’art. 7 del capitolato speciale, per cui “ l’orario settimanale del coordinatore del servizio non può essere inferiore a 18 ore settimanali, distribuite nell’arco della settimana scolastica ”, laddove il medesimo “ dovrà garantire la reperibilità in tutte le giornate di attività scolastiche ” (anche a volersi limitare a tale impiego minimo, i costi ammonterebbero comunque a 53.698,14 euro).

Ora, deduce l’appellante, se è vero che la valutazione di anomalia dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica, ciò non toglie che il sindacato demolitorio del giudice amministrativo è pienamente esercitabile laddove la valutazione sia manifestamente illogica ed irragionevole ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 13 febbraio 2023, n. 1522; 31 dicembre 2024, n. 10542).

Si tratterebbe inoltre, a tutti gli effetti, di un costo diretto, dal momento che tale figura sarebbe stata assunta ad hoc per uno stabile impiego nella commessa presso il Comune di Sora, solo nel caso in cui la cooperativa DO fosse risultata aggiudicataria dell’appalto.

Analoghi rilievi critici vengono formulati riguardo ai costi del personale di servizio a disposizione sulle migliorie (non sarebbe infatti possibile utilizzare le ore ex bando su attività che esulano dall’assistenza dei bambini, in ogni caso il capitolato stabilendo che il corrispettivo contrattuale è determinato a misura in base al computo delle ore di servizio effettivamente erogate); la promozione di focus tematici e di una giornata sulla disabilità (relativamente ai quali viene eccepita l’assenza di un quadro contabile di supporto); i costi dell’ équipe tecnica (il costo stimato sarebbe palesemente inattendibile in ragione delle figure professionali e del monte ore indicato a pag. 21 dell’offerta tecnica) e dei nove operatori strategici (il cui costo complessivo sarebbe pari ad euro 11.339,40, rispetto ai 1.200,00 euro per tre anni indicato dall’aggiudicataria); gli oneri per la reperibilità personale addetto alle sostituzioni (la cui voce di costo non comparirebbe nei giustificativi, a fronte di un importo stimato dall’appellante in euro 39.478,50); le attività di co-progettazione (la relativa voce di costo, stimata in euro 2.523,60, non sarebbe stata giustificata); i plurimi servizi migliorativi offerti (non giustificati, così come i percorsi di formazione ed informazione ed i servizi di supporto nell’orientamento scolastico).

Neppure questo motivo può essere accolto.

Va in primis rilevato come l’offerta aggiudicataria sia correttamente fondata sul presupposto di fornire un servizio di assistenza scolastica della durata di trenta mesi (e non già di quattro anni), come confermato dalla legge di gara (l’art. 2 del capitolato precisa che “ L’appalto avrà la durata di trenta mesi, con decorrenza presunta dal 01/11/2024 o dalla diversa data di aggiudicazione dell’appalto […] ”, ed il successivo art. 3 che “ L’importo complessivo […] comprende il periodo di trenta mesi, a partire dall’anno scolastico 2024-2025 […] per un totale di 40.440 ore, equivalenti a 13.480 ore per anno scolastico ”; a sua volta, nella Premessa del disciplinare si legge: “ […] gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di assistenza scolastica specialistica […] per 30 mesi […] ”).

Ciò detto, non emergono a carico dei provvedimenti impugnati i profili di palese irragionevolezza, abnormità o incoerenza che soli consentono il sindacato demolitorio (di legittimità) del giudice amministrativo, a fronte di una valutazione connotata da eminenti profili di discrezionalità tecnica quale quella di affidabilità dell’offerta in sede di giudizio di anomalia ( ex pluribus , Cons. Stato, V, 23 giugno 2025, n. 5464).

Quanto ai rilievi sul coordinatore di servizio, non è dato in realtà individuare nell’offerta di DO s.c.s. una formale destinazione di 30 ore di servizio in favore del solo Comune di Sora, limitandosi a dire che il Coordinatore sarebbe stato reperibile “sul territorio” durante l’orario di funzionamento del servizio, senza alcun riferimento a una quota oraria predeterminata o esclusiva. Per l’effetto, del tutto plausibilmente i relativi costi sono stati fatti rientrare nelle spese generali suddivise per i vari appalti in ordine ai quali il coordinatore è stato previsto.

Quanto alle obiezioni in merito alla presunta sottostima dei costi per “operatori strategici” ( id est , logopedisti, terapisti e consulenti), non trova smentita in atti la replica di DO s.c.s. che non già di cicli terapeutici continuativi si tratterebbe, bensì di interventi promozionali ed episodici.

Circa i costi di “co-progettazione”, è convincente il rilievo dell’aggiudicataria appellata per cui tale attività altro non è che un’attività ordinaria della medesima équipe tecnica, sulla quale l’operatore economico ha fornito in sede di giustificazioni i relativi contratti di lavoro a tempo indeterminato.

Non esisterebbe invero, all’interno della Cooperativa DO, un autonomo “ staff di co-progettazione” con gli enti pubblici e privati aggiudicatori, attività della quale si occuperebbero le stesse figure professionali dell’ équipe tecnica: per tale ragione non sarebbe conferente il rilievo critico dell’appellante per cui tale attività non potrebbe ricomprendersi nella voce di costo dichiarata di euro 750,00, dal momento che il relativo personale sarebbe già retribuito per le mansioni ordinariamente svolte.

Quanto agli oneri legati ai servizi migliorativi, è plausibile la giustificazione di DO s.c.s. secondo cui gli stessi in realtà non determinerebbero nuove spese, in ragione del fatto che, ormai da anni, per ogni tipologia di servizio la Cooperativa avrebbe già predisposto le Carte del Servizio e gli opuscoli informativi, realizzati e costantemente aggiornati nel tempo; inoltre, in virtù delle certificazioni di qualità possedute (ISO 9001, ISO 14001, ISO 45001, UNI/PdR 125), il detto operatore economico sarebbe comunque tenuto a redigere e mantenere aggiornata la “Carta del Servizio” per ciascun servizio gestito, garantendo trasparenza, tracciabilità e miglioramento continuo delle prestazioni.

Neppure appaiono implausibili le considerazioni giustificatrici riguardo ai seminari formativi (ed informativi) gestiti da DO s.c.s., i quali in realtà non determinerebbero oneri aggiuntivi per la Cooperativa, in ragione della prassi consolidata (documentata da articoli di stampa) di avvalersi di professionisti esterni che collaborano volontariamente o a titolo di sponsorizzazione.

La natura gratuita di tali servizi ne esclude pertanto la rilevanza quali voci di costo.

Del pari è plausibile il rilievo che i servizi di consulenza ed orientamento offerti da DO s.c.s. non determinerebbero oneri aggiuntivi in quanto – come da prassi operativa ormai consolidata – costituirebbero parte integrante della gestione ordinaria.

In ragione di quanto precede deve concludersi che l’offerta della cooperativa DO s.c.s. non risulta manifestamente incongrua, bensì fondata su articolate giustificazioni inerenti la propria peculiare organizzazione aziendale, in grado di sviluppare documentate economie di scala (compresa la fruizione di rilevanti crediti fiscali).

La valutazione della stazione appaltante non può pertanto dirsi manifestamente incoerente, contraddittoria o abnorme, bensì complessivamente plausibile, dovendosi pertanto convenire con il giudice di primo grado che la conseguente aggiudicazione non era affetta da vizi logici, né da contraddittorietà manifesta, illogicità o travisamento.

L’appello va dunque respinto. La particolarità delle questioni esaminate giustifica peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione tra le parti delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ES RI, Presidente

ER RO, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER RO	ES RI

IL SEGRETARIO