Pubblicato il 04/12/2025

N. 09569/2025REG.PROV.COLL.

N. 02598/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2598 del 2025, proposto dal Comune di Comacchio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato LU Capecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società AR dei Fratelli Piazzi S.n.c. di LV IA e c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Lavermicocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’associazione italiana imprese di intrattenimento da ballo e di spettacolo Silb - Fipe, non costituita in giudizio;

nei confronti

della società Phenix s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato IA Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia (appellante incidentale);
del Consorzio Lido Estensi, della società Marrakech s.n.c. di EN AI AN & C., del signor LA LI impresa individuale, della signora LI VI impresa individuale, della società K&K s.a.s. di SS IN & C., della società Star Sas di AN PA & C, Miki Bar di Rizzati CH, della società Alba s.r.l., del signor IA FO, della società Palms Beach s.r.l., del signor LU FO, della società Bar Bagno Galattico s.a.s. di GA AN & C., della società Bagno Apollo s.a.s. di NT VA & C., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato IA Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia (appellanti incidentali);
della società Notoria s.r.l.s, dell’associazione stabilimenti balneari di Porto Garibaldi, del Consorzio Lido delle Nazioni, della società Gdf s.r.l.s, TO di GL BE & C. Sas, della società Bagno Capriccio s.n.c. di Cusinatti Secondo e Stefano, della società Barbablu' s.r.l., della società Chalet Orsa s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Bagno CR, Bagno Schiuma, Bagno Hippo, Cesb, Comacchio Festival, Coop Volano, Bagno El Paladar, Em, Bagno Hawaii, Bagno La Rotonda, Bagno Lido, Bagno Orsa 26, Bagno Playa del Medio, Bagno Spiaggia 21, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato IA Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
i signori IS ME, PP SS, MA EL, UR SE, IA IG, LO ER IZ, IZ AN, PI OR, DO RV, DO RA, OL ENini, AN BE, IE BR, AN LL, CH CA, SS NI, AV GN, AN NI, AS GH, LA AR, AN FR, OL AL, AR IA OR, OS EL, ES TO, AR IA AG, IA TT, ES GO, BA PI, AV ZI, AV DO, LU LL, LU AL, FI NI, RI ME, IA AR, EO ON, UR IN, RI AR, AD TI, NA GO, rappresentati e difesi dall'avvocato IA Onorati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum :
ED ER, rappresentato e difeso dagli avvocati PP Piperata, Filippo Cammelli, RI Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione Prima, n. 249 del 17 marzo 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio della società AR dei Fratelli Piazzi s.n.c. di LV IA e c.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale proposto dalla società Phenix s.r.l. e dal Consorzio Lido Estensi, dalla società Marrakech s.n.c. di EN AI AN & C., dal signor LA LI impresa individuale, dalla signora LI VI impresa individuale, dalla società K&K s.a.s. di SS IN & C., dalla società Star Sas di AN PA & C, da Miki Bar di Rizzati CH, dalla società Alba s.r.l., dal signor IA FO, dalla società Palms Beach s.r.l., dal signor LU FO, dalla società Bar Bagno Galattico s.a.s. di GA AN & C., dalla società Bagno Apollo s.a.s. di NT VA & C.;

Visti gli atti di intervento ad adiuvandum della società Bagno CR ed altri, nonché dei signori IS ME ed altri;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della signora ED ER;

Viste le memorie della società AR del 24 aprile 2025, del 17 maggio 2025 e del 22 luglio 2025;

Viste le memorie della società Phenix s.r.l.s. del 24 aprile 2025 e del 18 luglio 2025;

Viste le memorie del Comune di Comacchio del 24 aprile 2025, del 18 luglio 2025 e del 28 luglio 2025;

Vista la memoria del Consorzio Lido Estensi del 24 luglio 2025;

Viste le memorie della signora ED ER del 15 luglio 2025 e del 28 luglio 2025;

Viste le memorie

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il consigliere HE ON e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato, l’appello proposto dal Comune di Comacchio e gli appelli incidentali proposti dalla società Phenix s.r.l.s. (controinteressata nel primo grado del giudizio) e dal Consorzio Lido Estensi, dalla società Marrakech s.n.c. di EN AI AN & C., dal signor LA LI impresa individuale, dalla signora LI VI impresa individuale, dalla società K&K s.a.s. di SS IN & C., dalla società Star Sas di AN PA & C, da Miki Bar di Rizzati CH, dalla società Alba s.r.l., dal signor IA FO, dalla società Palms Beach s.r.l., dal signor LU FO, dalla società Bar Bagno Galattico s.a.s. di GA AN & C., dalla società Bagno Apollo s.a.s. di NT VA & C. (interventori volontari in primo grado ad opponendum ), avverso la sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna n. 249 del 17 marzo 2025.

2. Il giudizio ha ad oggetto le domande di annullamento, proposte dalla società AR, con il ricorso integrato da due ricorsi per motivi aggiunti:

- della deliberazione del Comune di Comacchio n. 103 del 2 novembre 2022 di approvazione dell’adeguamento del regolamento comunale per la disciplina in deroga delle attività rumorose temporanee a seguito delle modifiche introdotte dalla delibera di giunta regionale n. 1197 del 21 settembre 2020,

- delle autorizzazioni rilasciate alla società Notoria s.r.l.s. e alla società Phenix s.r.l., sulla base del suddetto regolamento, nel corso degli anni 2023 (ricorso introduttivo incardinato nei confronti della società Notoria s.r.l.) e 2024 (ricorsi per motivi aggiunti incardinato nei confronti della società Phenix s.r.l.), per lo svolgimento delle manifestazioni temporanee di pubblico spettacolo in deroga ai limiti acustici definiti dal piano di zonizzazione acustica del Comune.

3. In particolare, con il ricorso notificato in data 19 maggio 2023, la società AR s.n.c. ha domandato l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Comacchio n. 103/2022, che ha approvato il regolamento denominato “ regolamento comunale per la disciplina in deroga delle attività rumorose temporanee ”, nonché del provvedimento di autorizzazione allo svolgimento delle manifestazioni temporanee di pubblico spettacolo in deroga ai limiti acustici definiti dal piano di zonizzazione acustica del Comune di Comacchio, “ da tenersi nel corrente anno 2023 in area demaniale presso lo stabilimento balneare denominato “MALUA” sito in Lido di Spina ”, locale a quel tempo gestito dalla società Notoria s.r.l.s..

La società AR ha altresì domandato l’accesso ai documenti amministrativi riguardanti le autorizzazioni rilasciate dal Comune, proponendo autonoma domanda innanzi al T.a.r., in considerazione della mancata ostensione di tale documentazione da parte dell’amministrazione civica.

3.1. Ottenuta l’ostensione di questi documenti, con il ricorso notificato il 12 maggio 2024, la società AR ha proposto motivi aggiunti, domandando l’annullamento delle autorizzazioni prot. 12759 del 23 febbraio 2024 e prot. 13072 del 26 febbraio 2024 che consentivano, nel corso dell’anno 2024, lo svolgimento di manifestazioni di pubblico spettacolo in area demaniale, presso lo stabilimento balneare denominato “Malua”, gestito dalla società Phenix s.r.l.s., insistendo, altresì, sulla domanda di annullamento del regolamento comunale.

3.2. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 17 luglio 2024, la società AR ha impugnato l’autorizzazione in deroga ai limiti del regolamento comunale per le attività rumorose temporanee n.0029953/2024 del 8 maggio 2024, che “ annulla e sostituisce l'autorizzazione prot. n. 12759 del 23/02/2024 ” e l’autorizzazione di pubblico spettacolo prot. n. 0029967/2024 del 8 maggio 2024, sempre rilasciate alla società Phenix, riproponendo le medesime censure contenute nel precedente ricorso per motivi aggiunti.

3.3. Si sono costituiti il Comune di Comacchio e le società Notoria s.r.l.s. e Phenix s.r.l., formulando difese di rito e di merito.

3.4. Nel corso del giudizio di primo grado, sono intervenuti in giudizio ad opponendum l’Associazione stabilimenti balneari di Porto Garibaldi, il Consorzio Lido delle Nazioni, il Consorzio Lido Estensi, la Marrakech s.n.c. di EN AI AN & C., il signor LA LI, la signora LI VI, la K&K s.a.s. di SS IN & C., la Star s.a.s. di AN PA & C., la Gdf S.r.l.s., la società TO Di GL BE & C. s.a.s., il “Miki Bar” di Rizzati CH, la Alba s.r.l., “Bagno Capriccio” s.n.c. di Cusinatti Secondo e Stefano, la Barbablù s.r.l., il signor IA FO, Palms Beach s.r.l., il signor LU FO, la Chalet Orsa s.r.l., il Bar Bagno Galattico s.a.s. di GA AN & C., il Bagno Apollo s.a.s. di NT VA & C., la New Age s.n.c. di FA EL e IN Viviana, domandando la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalla società AR.

Gli intervenienti ad opponendum hanno allegato di essere operatori nel settore turistico ricettivo del Comune, che includono anche la possibilità di organizzare manifestazioni a carattere temporaneo rumorose in deroga ai limiti acustici, trattandosi, in particolare, di operatori economici nel settore balneare o nella ristorazione/bar o associazioni o consorzi che rappresentano tali operatori, ed hanno interesse, nello svolgimento della attività imprenditoriali esercitate anche secondo le modalità offerte dal regolamento.

3.5. È intervenuta ad adiuvandum l’Associazione italiana imprese di intrattenimento da ballo e di spettacolo Silb-Fipe domandando l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalla società AR.

L’interveniente ad adiuvandum ha allegato di essere l’Associazione di categoria, aderente alla Federazione Italiana Pubblici Esercizi FIPE CONFCOMMERCIO, che, a norma del proprio Statuto,

assume “ la rappresentanza, la tutela e l’assistenza degli interessi dei pubblici Esercizi di cui all’art. 1 anche attraverso azioni e iniziative in sede amministrativa e giudiziaria ”.

4. Con la sentenza n. 249/2025, il T.a.r. ha respinto le eccezioni, ha accolto i primi quattro motivi di ricorso, ha assorbito i rimanenti motivi e ha annullato sia la modifica regolamentare sia i provvedimenti autorizzatori.

5. Il Comune di Comacchio ha proposto appello, formulando sette motivi di ricorso.

5.1. La società Phenix s.r.l., già controinteressata in primo grado, ha proposto appello incidentale, domandando la riforma della sentenza di primo grado, con tre motivi di appello.

5.2. Anche il Consorzio Lido Estensi, la società Marrakech s.n.c. di EN AI AN & C., il signor LA LI impresa individuale, la signora LI VI impresa individuale, la società K&K s.a.s. di SS IN & C., la società Star Sas di AN PA & C, il Miki Bar di Rizzati CH, la società Alba s.r.l., il signor IA FO, la società Palms Beach s.r.l., il signor LU FO, la società Bar Bagno Galattico s.a.s. di GA AN & C., la società Bagno Apollo s.a.s. di NT VA & C., intervenienti in primo grado, hanno proposto appello incidentale, domandando la riforma della sentenza di primo grado.

5.3. Si è costituita in giudizio la società AR, che, con la memoria del 24 aprile 2025 ha riproposto le censure del ricorso e dei motivi aggiunti dichiarate assorbite in primo grado.

5.4. Sono intervenuti ad adiuvandum , domandando l’accoglimento dell’appello e degli appelli incidentali, il Bagno CR, Bagno Schiuma, il Bagno Hippo, Cesb, Comacchio Festival, Coop Volano, Bagno El Paladar, Em, Bagno Hawaii, Bagno La Rotonda, Bagno Lido, Bagno Orsa 26, Bagno Playa del Medio, Bagno Spiaggia 21, che allegano di essere soggetti che rappresentano gli interessi di una categoria di attività o sono titolari di un “ interesse proprio ” e “ di fatto ” alla riforma della sentenza perché operano nel territorio del Comune di Comacchio e subirebbero “ un danno diretto o indiretto ” dall’esecuzione della sentenza di primo grado, in quanto includono nell’offerta alla propria clientela anche la possibilità di “ organizzare manifestazioni a carattere temporaneo rumorose in deroga ai limiti acustici ”.

5.5. Per le medesime ragioni hanno proposto la medesima tipologia di intervento i signori IS ME, PP SS, MA EL, UR SE, IA IG, LO ER IZ, IZ AN, PI OR, DO RV, DO RA, OL ENini, AN BE, IE BR, AN LL, CH CA, SS NI, AV GN, AN NI, AS GH, LA AR, AN FR, OL AL, AR IA OR, OS EL, ES TO, AR IA AG, IA TT, ES GO, BA PI, AV ZI, AV DO, LU LL, LU AL, FI NI, RI ME, IA AR, EO ON, UR IN, RI AR, AD TI, NA GO.

5.6. Ha proposto, invece, intervento ad opponendum la signora ED ER, che ha dedotto di essere residente a circa 350 metri dallo stabilimento balneare MALUA - gestito attualmente dalla società Phenix che nella stagione estiva (giugno-luglio-agosto) organizza serate musicali con diffusione dei suoni dalla tarda serata fino alle 02.00 di notte, con conseguente disturbo del riposo notturno.

5.7. Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi a sostegno delle rispettive deduzioni.

6. All’udienza del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In limine litis , vanno esaminate le questioni pregiudiziali di ammissibilità degli appelli incidentali e degli interventi proposti nel presente grado del giudizio.

7.1. Innanzitutto, va dichiarata l’inammissibilità dell’appello incidentale proposto dal Consorzio Lido Estensi ed altri, intervenienti ad opponendum nel giudizio di primo grado.

7.1.1. Per consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo, che il Collegio condivide e ritiene applicabile alla questione scrutinata, “ la legittimazione a proporre appello spetta solo alle parti necessarie del giudizio di primo grado, intendendosi per tali quelle che, pur se non formalmente contemplate nel provvedimento impugnato, devono necessariamente essere vocate in giudizio in quanto derivano dal provvedimento stesso vantaggi diretti e immediati; pertanto, ai fini dell'appello, non può assumere rilevanza la partecipazione al giudizio di primo grado nella veste di interventore, neppure ad opponendum, potendo quest'ultimo appellare la sentenza di primo grado - per la giurisprudenza tradizionale ante codice e di norma - solo nei capi che direttamente lo riguardano, e cioè nelle parti relative all'ammissibilità dell'intervento e delle spese. In definitiva, nell'ambito del processo amministrativo deve essere negata l'ammissibilità dell'appello proposto da chi sia stato interventore ad opponendum nel giudizio amministrativo di primo grado, senza essere stato litisconsorte necessario in quel giudizio ” (Cons. Stato, Sez. VI, 13 novembre 2023, n. 9694).

7.1.2. Poiché gli interventori hanno proposto appello relativamente a capi della sentenza di primo grado diversi da quello relativo all’ammissibilità dell’intervento e da quello avente ad oggetto la liquidazione delle spese, l’appello incidentale va dichiarato inammissibile.

7.2. Va invece dichiarata l’ammissibilità degli interventi ad adiuvandum proposti nel presente grado del processo, da “Bagno CR ed altri”, e da “IS ME ed altri”, in quanto, in ragione delle motivazioni poste a sostegno dei rispettivi atti di intervento, non adeguatamente contestate dalle controparti, tali interventi ad adiuvandum, finalizzati a che venga respinta la domanda di annullamento del regolamento impugnato (e, dunque, da qualificarsi come interventi ad opponendum , se proposti nel giudizio di primo grado), risultano fondati su interessi di fatto o collegati a quello della parte resistente, che risultano potenzialmente incisi dall’esito del presente giudizio e dall’eventuale accoglimento degli appelli (Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2022 n. 3, §. 12.3.; Cons. Stato, Ad. plen., 29 ottobre 2024, n.15, §. 6.5.).

7.3. Proseguendo nella disamina, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum proposto dalla signora ED ER.

7.3.1. Va evidenziato che l’intervento (adesivo dipendente) ad opponendum è svolto in grado di appello avverso l’impugnazione diretta della sentenza che ha accolto il ricorso di primo grado, con la finalità di contrastare le ragioni delle appellanti. Tale intervento sarebbe stato qualificato, se fosse stato proposto in primo grado, come intervento (adesivo dipendente) ad adiuvandum dell’originaria ricorrente.

7.3.2. Tuttavia, per le motivazioni spiegate dall’Adunanza Plenaria (Cons. Stato, Ad. plen., 29 ottobre 2024, n.15, §§. 6. e ss.), a cui per dovere di sintesi si rinvia, l’intervento adesivo dipendente, non è ammesso quando a proporlo è un co-interessato o un soggetto che avrebbe avuto titolo per proporre, nei termini di legge, l’autonoma domanda di annullamento del provvedimento lesivo della propria sfera giuridica. Come chiarito nel richiamato precedente, nelle fattispecie analoghe a quella in esame, l’interessato può proporre, entro il termine di decadenza previsto dalla legge ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a., esclusivamente l’intervento “litisconsortile” o, per adoperare differente terminologia, “adesivo autonomo” (Cons. Stato, Ad. plen., n. 15 del 2024, §§. 5.2., 5.5. e 6.).

7.3.3. Pertanto, la signora ED, facendo valere la lesione diretta di una sua situazione giuridica, avrebbe avuto titolo all’impugnazione dei provvedimenti emanati dal Comune di Comacchio, mentre non avrebbe avuto titolo per proporre l’intervento (adesivo dipendente) ad adiuvandum nel giudizio di primo grado o quello ad opponendum nel presente grado del giudizio.

8. Può procedersi all’esame di merito degli appelli che risultano ammissibili, esaminando, in particolare, il sesto motivo dell’appello proposto dal Comune di Comacchio e il secondo motivo dell’appello incidentale proposto dalla società Phenix s.r.l.s., in considerazione della loro manifesta fondatezza e della loro idoneità a definire il presente giudizio.

9. Con il sesto motivo di appello, il Comune di Comacchio impugna la sentenza relativamente alla pronuncia di annullamento del regolamento unitamente alle autorizzazioni rilasciate per l’anno 2023 e per l’anno 2024, per violazione dell’art. 34, comma 3, e 35 c.p.a., in quanto:

- “ L’impugnazione delle autorizzazioni svolta con i primi motivi aggiunti avrebbe pertanto dovuto essere dichiarata improcedibile per essere stati sostituiti i provvedimenti impugnati ”;

- l’impugnazione delle autorizzazioni con i secondo motivi aggiunti “ avrebbe dovuto esservi per le autorizzazioni rilasciate alla controinteressata Phenix per l’anno 2024 (doc. n. 11 e n. 12), dal momento che, pacificamente, detti atti avevano già esaurito i loro effetti al momento in cui sono scaduti i termini per il deposito delle memorie difensive ex art. 73 CPA si è svolta il 29 gennaio 2025 l’udienza di discussione di merito della causa e, a maggior ragione, quando è stata pubblicata la sentenza ”.

Si deduce che la ricorrente AR, qualora avesse voluto evitare tale declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza del ricorso e dei motivi aggiunti, avrebbe dovuto fare applicazione dei principi enunciati dall’Adunanza plenaria n. 8/2022 e, pertanto, avrebbe dovuto dichiarare la permanenza dell’interesse ai fini risarcitori, mentre non vi avrebbe provveduto.

9.1. Il sesto motivo di appello è fondato.

9.2. Preliminare alla decisione della censura proposta con il sesto motivo di appello, è la valutazione della diretta impugnabilità del regolamento, indipendentemente dall’impugnazione congiunta degli atti applicativi – le autorizzazioni in deroga rilasciate alle controinteressate - delle statuizioni regolamentari.

La disamina concerne la valutazione circa la sussistenza dell’interesse a ricorrere direttamente avverso un atto sostanzialmente normativo qual è il regolamento, che, per sua natura, ha carattere di astrattezza e generalità, e, dunque, di regola, non presenta profili di diretta, concreta e attuale lesività della sfera giuridica (della moltitudine dei possibili destinatari delle norme).

9.3. Secondo il tradizionale orientamento del Consiglio di Stato, condiviso dal Collegio e applicabile al caso di specie, “ Gli atti regolamentari o i provvedimenti amministrativi a carattere generale non sono immediatamente impugnabili quando la lesione non derivi direttamente dagli stessi, ma solo dai successivi atti esecutivi, i cui contenuti non siano già preordinati e vincolati dalla fonte regolamentare. Sono, invece, immediatamente impugnabili quando tale vincolo sia configurabile e gli atti da emanare in base al regolamento assumano quindi carattere di mera applicazione delle norme in esso contenute (Cons. Stato, sez. V, 01 ottobre 2018, n. 5619; sez. V, 13 giugno 2016, n. 2518; sez. IV, 17 marzo 2003, n.1379; sez. V, 27 aprile 1990; n. 379; sez. V, 9 dicembre 1986, n. 601)” (Cons. Stato, sez. IV, 12 settembre 2023 n. 8277).

9.4. Nel presente processo, il pregiudizio lamentato dalla società AR, per dimostrare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, “concreto, diretto ed attuale”, si concretizza necessariamente con il rilascio delle autorizzazioni in deroga, perché, altrimenti, la lesione della sua sfera giuridica, in termini di dedotta “concorrenza sleale”, rimarrebbe al livello congetturale di mera eventualità.

9.5. Del resto, ragionando diversamente e affermando l’immediata impugnabilità del regolamento comunale, la domanda proposta in primo grado dalla società AR sarebbe irrimediabilmente tardiva, decorrendo il termine di tempestiva impugnazione dalla scadenza della pubblicazione, per quindici giorni (art. 124, d.lgs. n. 267/2000), all’albo pretorio della deliberazione del consiglio comunale n. 103/2022, avvenuta in data 28 gennaio 2023 (e, dunque, scaduta in data 12 febbraio 2024), ed essendo stato notificato il ricorso introduttivo del giudizio in data 18 maggio 2023.

9.6. Svolta questa premessa, va evidenziato che, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., “ Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori ”.

9.7. Secondo i principi enunciati dall’Adunanza plenaria n. 8/2022, l’art. 34, comma 3, c.p.a., va interpretato nel senso che l’obbligo di pronunciare sui motivi di ricorso (ovvero di accertare l’illegittimità dell’atto impugnato) sussiste in caso di istanza, o, comunque, espressa dichiarazione di interesse della parte ricorrente, non potendo il giudice, alla declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, far seguire la verifica d’ufficio della permanenza dell’interesse del ricorrente ad una pronuncia sulla fondatezza dei motivi di ricorso per fini risarcitori. La dichiarazione è, dunque, condizione necessaria, ma nello stesso tempo sufficiente perché sorga l’obbligo per il giudice di accertare l’eventuale illegittimità dell’atto impugnato e tale dichiarazione dovrà essere resa “ nelle forme e nei termini previsti dall’art.73 cod. proc. amm., a garanzia del contraddittorio nei confronti delle altre parti ”.

9.8. Nel processo di primo grado, tuttavia, venuti meno gli effetti dei provvedimenti di autorizzazione in deroga e, conseguentemente, l’interesse a ricorrere sia avverso tali atti sia avverso il regolamento di cui costituivano applicazione, la ricorrente non ha reso alcuna dichiarazione nei modi e nei termini suindicati.

Il T.a.r. avrebbe dovuto dunque dichiarare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del ricorso introduttivo del giudizio e dei due ricorsi per motivi aggiunti.

10. Con il secondo motivo dell’appello incidentale, l’appellante incidentale società Phenix censura il capo della sentenza che ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva in capo alla società AR, rilevandosi che sarebbe indimostrata la sussistenza del medesimo bacino d’utenza.

L’appellante incidentale deduce in proposito che “ La vicinitas commerciale deve essere valutata in concreto sulla base di dati oggettivi dai quali sia possibile valutare la presenza dello stesso bacino di utenza (offerta/genere musicale proposto, dimensioni del locale, orario di apertura e chiusura, età e gusti della clientela, attività accesorie) ” e rileva che “ In giudizio non è emerso nessun elemento che possa giustificare tale conclusione …”.

Con il medesimo motivo di appello, la società appellante incidentale censura la sentenza che ha riconosciuto l’interesse a ricorrere della società AR, non valorizzando la circostanza che quest’ultima ha proposto istanza per il rilascio dell’autorizzazione in deroga con riferimento ad uno stabilimento da essa gestito, così dimostrando di voler fruire dei “vantaggi” e delle deroghe che il regolamento impugnato riconosce.

10.1. Il motivo è fondato.

10.2. Va richiamato, in proposito, l’orientamento della Sezione (Sez. IV, 29 dicembre 2023 n. 11367, §§. 27.5.2., 27.5.3, 27.5.4), cui il Collegio intende dare continuità, secondo cui: “ il concetto di bacino di utenza è stato definito come “l’area in cui si dispiega l'influenza economica del concorrente ed è quindi idonea a incidere sulle posizioni di mercato del controinteressato”: per tutte, C.d.S. sez. IV 3 settembre 2014 n.4480. Si tratta però, come evidente, di una definizione non determinata con precisione, e quindi tendenzialmente inadatta a selezionare i ricorsi ammissibili in un sistema in cui la concorrenza, come si è visto, è il principio generale e quindi le eccezioni devono essere interpretate in modo tassativo.

27.5.5 La giurisprudenza più recente, in particolare la già citata sentenza 5353/2022 della Sezione, ha allora chiarito che il bacino di utenza è un concetto scientifico, e coincide con “l'area raggiungibile a partire da un punto prefissato su una cartina, il cosiddetto "baricentro", seguendo gli assi stradali. L'individuazione del "bacino di utenza" implica, quindi, l'applicazione di criteri specialistici e metodi di calcolo non surrogabili attraverso la comune esperienza o la scienza privata del Giudice”, né tantomeno surrogabili con le semplici allegazioni di una parte, che la controparte contesti. La sentenza 5353/2022 ha quindi ritenuto che “per poter fornire la prova della c.d. vicinitas commerciale e, conseguentemente, della legittimazione a ricorrere, si palesa del tutto insufficiente la mera affermazione di parte della sussistenza di un comune "bacino d'utenza" fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale (id est, la libera iniziativa economica) asseritamente leso” .

10.3. Nel presente giudizio, con il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado, a sostegno della sussistenza della propria legittimazione a ricorrere, la società AR, odierna appellata, ha dedotto che:

i. “ La ricorrente ha una posizione qualificata e differenziata di soggetto operante in via continuativa a livello imprenditoriale nel campo dell’intrattenimento musicale serale, con il locale da ballo e discoteca denominato “AR”, situato, come facilmente visibile anche da un punto di vista localizzativo (doc. n. 5) nel medesimo contesto territoriale e con riferimento allo stesso bacino di utenza dello stabilimento balneare denominato "MALUA" facente capo alla società Notoria srls, come tale leso da una regolamentazione approvata con l’atto gravato che consente una disciplina in deroga delle attività rumorose a favore delle sole attività temporanee, come quella svolta dalla controinteressata ”

ii. “ Sussiste pertanto l’interesse ad agire e la legittimazione ad impugnare il suddetto regolamento comunale e gli atti dello stesso applicativi, atteso lo stabile collegamento territoriale della AR snc che esercita la sua attività nello stesso bacino di utenza del MALUA, sussistendo i presupposti della vicinitas dell’attività della società ricorrente rispetto a quella della controinteressata (doc. n. 5), ed il pregiudizio economico determinato dalla coincidenza dello stesso bacino della clientela interessata agli spettacoli di musica e intrattenimento, e quindi essendo presenti i requisiti ex art. 100 c.p.c. e 24 e 113 della Costituzione per la proposizione del presente ricorso, stante l’interesse di natura economico commerciale della ricorrente alla rimozione degli atti impugnati, siccome illegittimi, ed incidenti sulla sua posizione sostanziale meritevole di tutela ”.

Queste circostanze sono state ribadite con la memoria di primo grado del 21 dicembre 2024.

10.4. Tali affermazioni, tuttavia, risultano inidonee a provare in maniera rigorosa, puntuale e documentata la sussistenza del medesimo “bacino d’utenza” e, dunque, la titolarità della situazione giuridica soggettiva asseritamente lesa fatta valere in giudizio, in base ai principi della giurisprudenza poc’anzi richiamata.

La sussistenza del medesimo bacino d’utenza risulta peraltro infirmata dalle allegazioni svolte dalla medesima società AR, odierna appellata, che, nella memoria del 24 aprile 2025, ha affermato che lo “ stabilimento balneare Malua, e i soggetti intervenuti ad opponendum in prime cure, esercitano una pluralità di attività economiche riconducibili per lo più alla figura dello stabilimento balneare polifunzionale, atteso che queste attività, come noto e documentabile, gestiscono contemporaneamente dalla mattina alla sera:

• servizi di spiaggia (noleggio di lettini, ombrelloni, pedaloni, ecc.)

• attività di ristorazione e bar,

• chioschi (chiringuito) in riva al mare adibiti a bar,

• impianti sportivi (piscine, campi da calcetto, tennis, padel),

• attività collaterali legate al benessere e all’intrattenimento diurno ” (pag. 26) e “ come l’attività di spettacolo temporaneo svolta in orario notturno, rappresenti SOLO una PICCOLA componente del modello economico complessivo di queste attività che traggono profitto fin dalle prime ore del mattino dall'esercizio di tali servizi ” (pag. 27).

Ciò è idoneo a ulteriormente rimarcare la differenza fra l’attività economica gestita dalla società appellata e quella invece svolta dalla controinteressata e dalle società che sono intervenute ad opponendum nel giudizio di primo grado.

10.5. Invero, con le repliche dell’8 gennaio 2025, depositate in primo grado, la società AR ha allegato un’ulteriore circostanza a sostegno della sua legittimazione a ricorrere e cioè l’accertamento della legittimazione a ricorrere operato in un precedente giudizio da parte del T.a.r. per l’Emilia Romagna, con la sentenza n. 223 del 13.04.2023, e dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6212 dell’11 luglio 2024, e che sarebbero rilevanti, secondo la AR, in quanto maturate con riferimento “ alla medesima situazione di fatto oggetto del presente giudizio ”.

Contrariamente a quanto afferma l’appellata, il Collegio evidenzia che questo argomento è tuttavia inidoneo a dimostrare la sussistenza del requisito in esame nel presente giudizio, perché trattasi di accertamento confinato nell’ambito del giudizio in cui esso è stato reso e, pertanto, inidoneo a fare stato tra le parti nell’ambito della controversia in esame.

11. Dall’accoglimento del sesto motivo di appello e del secondo motivo di appello discende, in riforma della sentenza di primo grado, rispettivamente, l’improcedibilità (sesto motivo dell’appello) o l’inammissibilità (secondo motivo dell’appello incidentale) del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalla società AR in primo grado, con conseguente necessaria declaratoria di improcedibilità dei motivi dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti dalla società AR nel presente grado del giudizio, nonché l’assorbimento dei rimanenti motivi di appello e di appello incidentale proposti dal Comune di Comacchio e dalla società Phenix.

12. In conclusione, dunque, vanno accolti il sesto motivo dell’appello proposto dal Comune e il secondo motivo dell’appello incidentale proposto dalla società Phenix e, in riforma della sentenza di primo grado, va dichiarata l’inammissibilità e comunque l’improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalla società AR.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti del Comune di Comacchio e della società Phenix s.r.l.s., sono liquidate in dispositivo. Le spese sono invece compensate nei confronti delle parti che hanno proposto intervento nel presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello del Comune di Comacchio e sull’appello incidentale della società Phenix s.r.l.s., come in epigrafe proposti, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara l’inammissibilità o, comunque, l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del ricorso introduttivo del giudizio e dei ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla società AR.

Condanna la società AR dei Fratelli Piazzi S.n.c. di LV IA e c. alla rifusione, in favore del Comune di Comacchio e della società Phenix s.r.l.s., delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%) per ciascuna delle due parti.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN TO, Presidente

HE ON, Consigliere, Estensore

LU Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HE ON	IN TO

IL SEGRETARIO