Pubblicato il 17/03/2026

N. 02209/2026REG.PROV.COLL.

N. 01962/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1962 del 2025, proposto da
Società Modenese per Esposizioni Fiere e Corse di Cavalli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Manfreda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Saita Immobiliare S.r.l. quale ente succeduto al Gruppo Coppiello S.r.l. e Nord Est Ippodromi S.P.A, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n. 13838/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero (Masaf);

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione di parte appellante;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 la Cons. GU GO e udita per la parte appellata l’avvocato dello Stato Maria Laura Cherubini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello la Società Modenese per Esposizioni Fiere e Corse di Cavalli S.r.l. richiede la riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sez. V, n. 13838/2024, che ha rigettato il ricorso dalla medesima proposto ai fini dell’annullamento dei seguenti atti:

(i) del decreto del direttore del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, della pesca e dell’ippica - Direzione generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica - PQAI VIII del MIPAAF, prot. n. 9166497 del 23 settembre 2020, recante « Applicazione dei criteri per la determinazione e l’erogazione delle sovvenzioni spettanti alle Società di corse, in attuazione dell’articolo 1 del D.M. 4701/2020 », compresi gli allegati; con tale decreto è stato assegnato alla società ricorrente per l’anno 2020 una sovvenzione pari a € 1.096.445,68 e un contributo di € 64.959,63;

(ii) della proposta di accordo sostitutivo di provvedimento, comprensiva di allegati, inviata alla ricorrente Società a mezzo PEC il 16 novembre 2020 ai sensi e per gli effetti degli articoli 1 del predetto decreto direttoriale e del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali prot. 4701 del 6 maggio 2020, in riferimento ai profili e nei limiti indicati nel presente ricorso;

(iii) del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali prot. 4701 del 6 maggio 2020, recante « principi per la determinazione e l’erogazione di sovvenzioni da assegnare alle società di corse riconosciute »;

(iv) ogni atto o provvedimento mediante il quale il AA ha determinato le risorse finanziarie disponibili ai fini della sovvenzione delle società di corse per la stagione 2020 tra cui i capitoli di spesa 2297 e 7763 (in relazione allo stato di previsione o altro atto analogo redatto dal AA), indicati dagli articoli 3 del d.m. n. 4701/2020 e 2 del decreto direttoriale n. 9166497/2020, nonché di ogni altro atto concernente la determinazione delle risorse nonché gli atti, i decreti ed eventualmente gli altri accordi sostitutivi medio tempore stipulati da altre Società, anche in riferimento agli anticipi delle sovvenzioni per la stagione 2020 (ai sensi dell’art. 4 del decreto direttoriale n. 9166497/2020 e dell’art. 2 del d.m. n. 4701/2020) ove ciò si rendesse necessario al fine di consentire alla Società ricorrente di conseguire le maggiori somme che dovessero alla stessa risultare eventualmente dovute;

(v) il calendario per le corse per l’anno 2020 adottato con il decreto del Capo Dipartimento n. 90300/2019, con il decreto del Capo Dipartimento n. 26563/2020 e con decreto del Capo Dipartimento n. 9022220/2020;

(vi) il decreto Masaf 10 marzo 2020, n. 2584.

2. In punto di fatto la società appellante espone le seguenti circostanze:

- di gestire, con elevati standard, l’Ippodromo modenese La Ghirlandina, ove organizza le corse di trotto (in passato in virtù di convenzione stipulata con U.n.i.r.e., poi A.s.s.i e oggi Masaaf - in data 28 aprile 2006 e ora in virtù degli atti e degli accordi oggetto di causa);

- il settore ippico si regge, in gran parte, su un meccanismo di finanziamento pubblico alle società di corse il quale, ai sensi del parere reso nel 2014 dal Consiglio di Stato (n. 3951/2014), “ si configura in buona sostanza come una sovvenzione che il soggetto pubblico si impegna a trasferire nell’ambito di un rapporto di natura autorizzatoria per la gestione di un servizio, di rilievo pubblicistico, connesso alla organizzazione delle corse dei cavalli”;

- il sistema di remunerazione delle società di corse e degli ippodromi è stato interessato, negli anni, da numerosi interventi di riforma e novella, anche a causa di scelte regolatorie non sempre lineari;

- prima del 2016, il sistema di sovvenzione era disciplinato dalla determinazione U.n.i.r.e n. 3400/2005; i rapporti tra U.n.i.r.e e società di corse erano disciplinati sulla base di convenzioni (aventi natura di accordi sostitutivi di provvedimento, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa) mentre la determinazione del quantum del contributo poggiava su uno modello noto come Modello Deloitte (allegato alle convenzioni sottoscritte dalle Società di corse);

- tale assetto aveva determinato, negli anni, forti - e ingiustificate - sperequazioni fra le società di corse, definendo un sistema che non prevedeva una erogazione di sovvenzioni effettivamente commisurata agli standard tecnici degli ippodromi, e dunque ai servizi resi da questi ultimi al settore;

- questa situazione e il sopravvenire del citato parere del Consiglio di Stato n. 3951/2014 ha imposto la rivisitazione dell’intero sistema;

- con decreto del Sottosegretario di Stato alle politiche agricole, alimentari e forestali n. 681 del 23 febbraio, sono stati quindi fissati i «Criteri generali per l’erogazione delle sovvenzioni in favore delle società di corse e per la classificazione degli ippodromi», al fine di (come si legge nel preambolo del d.m. n. 681/2016) garantire “la coerenza tra l’apporto di ciascun ippodromo all’esercizio della funzione pubblicistica di gestione e sviluppo del settore ippico, l’attività di corsa a questo assegnata e la remunerazione conseguentemente riconosciuta”;

- questo nuovo assetto che doveva mirare a remunerare le società in misura congrua rispetto ai servizi resi e ai costi sostenuti per l’organizzazione delle giornate di corsa e in generale per la gestione complessiva dell’impianto, tuttavia, non è purtroppo mai concretamente entrato a regime, posto che il d.m. 681/2016 prima della emanazione degli atti attuativi è stato abrogato e infine sostituito dal d.m. 4701/2020 che attualmente disciplina la materia;

- il d.m. n. 4701/2020 ripropone, nelle sue grandi linee, uno schema che era venuto a delinearsi sin dal 2016, che si articola nella definizione a mezzo di atto regolamentare dei criteri per la determinazione delle sovvenzioni alle società di corse (secondo apposito “modello parametrico”) e di una determinazione delle sovvenzioni concernenti le singole società, alle quali le stesse possono accedere solo previa sottoscrizione di un apposito accordo sostitutivo;

- in attuazione del disposto dell’art. 1, comma 1 del d.m. n. 4701/2020 è stato adottato il decreto direttoriale 23 settembre 2020, n. 9166497/2020, il quale:

(i) ha ribadito che «il rapporto tra il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e le società di corse riconosciute è disciplinato, ai sensi dell’articolo 10 e dell’articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la sottoscrizione di un accordo sostitutivo secondo le disposizioni del presente decreto» (art. 1, comma 1);

(ii) ha stabilito che «il valore della Sovvenzione da assegnare a ciascuna società, relativamente all’ippodromo o agli ippodromi da essa gestiti, è determinata con l’applicazione della metodologia contenuta nell’allegato A. I dati assunti a base della metodologia sono costituiti dalla media dei valori riferiti al triennio precedente, eccezion fatta per la fascia di qualità delle riprese televisive, relativa all’ultima annualità»;

(iii) ha disposto che l’accordo sostitutivo che il Ministero avrebbe sottoscritto con le società di corse, in conformità al modello di cui all’allegato B al medesimo d.m. n. 4701/2020, avrebbe avuto ad oggetto la definizione dei rapporti contrattuali per la gestione e il miglioramento degli impianti degli ippodromi, per i servizi relativi alla organizzazione delle corse e per l’attività di ripresa delle immagini televisive inerenti alle medesime corse (art. 1, comma 3);

- la società ricorrente è società di corse riconosciuta dal AA (d.d. 21818 del 24 aprile 2020) e organizza corse per il Ministero ormai da moltissimi anni e perciò ha ricevuto nel novembre 2020 la “proposta” di accordo sostitutivo dal AA che applica il sopra citato decreto n. 9166497/2020 che disciplina nell’Allegato A la metodologia di calcolo che è fondamentale al fine di consentire alle società di corse di stabilire quanto riceveranno a titolo di sovvenzione (elemento fondamentale per effettuare le valutazioni economico-finanziarie e per la sopravvivenza “economica” delle società) .

- l’allegato in parola, tuttavia, è stato pubblicato solo in epoca recentissima, il 12 novembre 2020, successivamente alla data dell’invio della proposta di accordo sostitutivo, di talché la società ricorrente non era materialmente in grado di effettuare i calcoli e le valutazioni necessarie per decidere se sottoscrivere l’accordo sostitutivo e, soprattutto, se sottoscriverlo nella sua attuale formulazione;

- detta pubblicazione non ha chiarito i dubbi e le perplessità e in ordine alle modalità di calcolo della sovvenzione e ha rivelato come il Ministero, nel calcolare uno dei parametri (quello concernente l’organizzazione delle giornate di corsa) ha utilizzato un criterio, il dato medio delle giornate di corsa riferito all’annualità, che a giudizio della Società ricorrente risulta ingiusto, errato, sperequato e, conseguentemente, illegittimo; tale criterio, concernente la valutazione annuale delle medie e viene utilizzato per tutti i parametri considerati nel calcolo del punteggio e anche le scommesse seguono lo stesso principio dei cavalli partenti.

3. Ritenendo illegittima la scelta ministeriale di porre alla base della determinazione della sovvenzione il valore medio riferito non alle singole giornate di corsa effettivamente organizzate ma alle giornate di corsa organizzate su base annuale, la società ha impugnato gli atti generali e attuativi avanti al Tar per il Lazio il quale con la sentenza n. 13838/2024 ha respinto il ricorso.

4. Nell’appello in esame risultano formulate le seguenti censure:

I. Sul capo della sentenza che ha deciso il I motivo di ricorso (concernente violazione dell’art. 2 del D.lgs. 29 ottobre 1999, n. 449 e del D.M. n. 4701/2020, nonché dei principi posti dal parere del Consiglio di Stato n. 3951/2014. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria, ancorché rubricato come motivo II);

II. Sul capo della sentenza che ha deciso il II motivo di ricorso (concernente violazione di legge per difetto di motivazione. Eccesso di potere per motivazione incongrua e illogica. Difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, ancorché rubricato come motivo III).

5. Si è costituito in giudizio il Masaf, con atto depositato il 13 marzo 2023, chiedendo il rigetto del ricorso in appello.

6. All’odierna udienza pubblica del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame la società appellante reitera la già dedotta la violazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 449/1999 e del decreto ministeriale n. 4701/2020, nonché dei principi espressi dal Consiglio di Stato nel Parere n. 3951/2014 e dal decreto ministeriale 6 maggio 2020 n. 4701, ribadendo che il decreto applicativo impugnato, nella parte in cui stabilisce di porre alla base della determinazione della sovvenzione i dati rappresentati dalla “ media dei valori riferiti al triennio precedente, eccezion fatta per la fascia di qualità delle riprese televisive, relativa all’ultima annualità ” assumerebbe a parametro di determinazione delle sovvenzioni un criterio che non è oggettivo e trasparente e, soprattutto, che non è volto a coprire i servizi effettivamente resi dalle società e “remunerare la reale capacità organizzativa delle stesse”.

In particolare l’appellante contesta la scelta del Ministero di utilizzare, ai fini della determinazione della sovvenzione, un valore medio in riferimento alle giornate di corsa organizzate su base annuale, anziché declinare detto criterio in riferimento alla capacità organizzativa riferita alle singole giornate di corsa effettivamente organizzate; ciò in considerazione del fatto che il numero delle giornate di corsa sarebbe deciso unilateralmente dal Masaf.

Ritiene la società ricorrente che se l’amministrazione avesse inteso realmente definire un criterio che valorizzasse la reale capacità organizzativa, i servizi resi e i costi sostenuti dalle Società di corse, il Ministero avrebbe dovuto fare riferimento alla media dei dati riferita alle attività organizzate nelle singole giornate di corsa. Riferendo invece la menzionata media all’orizzonte annuale, e dunque alla stagione e quindi al complesso delle giornate di corsa, il dato viene necessariamente sfalsato, nella misura in cui finisce per favorire indefettibilmente quegli ippodromi ai quali il Ministero, con scelta unilaterale e totalmente discrezionale, assegna un maggior numero di giornate di corsa nell’ambito della stagione.

La parte considera il criterio definito dal Ministero irragionevole e sproporzionato in quanto violerebbe il principio della par condicio tra le società, nella misura in cui favorisce le società a cui lo stesso Ministero attribuisce un maggior numero di giornate di corse. Evidenzia che anche al netto della legittimità delle modalità di assegnazione delle giornate di corsa (e della formazione del calendario) ciò che rileva è il criterio che fa assumere a tale assegnazione un peso che la stessa non dovrebbe avere.

Infine, si censura la motivazione assunta dal T.A.R. nell’affermare la ragionevolezza del criterio del tutto insufficiente per non aver spiegato le ragioni per le quali il ricorso a un criterio che valuti le capacità organizzative e di fornitura di servizi sulla base delle singole giornate di corsa avrebbe potuto creare «effetti distorsivi e discriminatori tra le diverse Società di corse» o per le quali il ricorso a un criterio consimile avrebbe determinato il ricorso a dati meno «certi e verificabili».

1.1. Il motivo è inammissibile ma anche infondato.

E’ inammissibile per l’estrema genericità della doglianza.

La società appellante, invero, si limita ad esporre la sua non approvazione del criterio, contestando il criterio prescelto dal Ministero, senza evidenziare le effettive ragioni per cui il criterio prescelto non risponderebbe alle prescrizioni normative asseritamente violate, in tal senso risultando del tutto generiche ed inidonee a chiarire i vizi in concreto denunciati. Non risultano esposte, né sono desumibili, infatti, le ragioni specifiche per le quali l’utilizzo del criterio in questione non rispecchierebbe l’effettività del servizio reso e dei costi sostenuti dalle società di corse, né quale sarebbe l’incidenza, in termini negativi, della determinazione ad opera del Ministero delle giornate di corsa.

Inoltre, l’argomentazione addotta impinge nel merito della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, il cui sindacato è come noto precluso al giudice amministrativo fatto salvo il limite della manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, arbitrarietà ovvero del palese e manifesto travisamento dei fatti, che non può dedursi, come ritenuto dalla ricorrente, dalla presentazione di conteggi e simulazioni, unilateralmente predisposti dalla parte, che non evidenziano alcun manifesto errore logico o di ragionevolezza (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, Sent., 28 dicembre 2020, n. 8359; Cons. Stato Sez. III, 28 settembre 2020, n. 5634; Consiglio di Stato, sez. V, 8 gennaio 2019, n. 173; Consiglio di Stato, sez. III, 21 novembre 2018, n. 6572).

Volendo comunque entrare nel merito della doglianza, va preliminarmente rilevato che l’assegnazione delle giornate di corsa da parte del Ministero e la determinazione delle sovvenzioni soggiacciono a procedure e criteri del tutto distinti.

Riguardo all’assegnazione delle giornate di corsa, si evince dagli atti che il Ministero non le assegna in modo assolutamente discrezionale, come affermato dall’appellante, ma l’assegnazione avviene in virtù di specifici provvedimenti (decreto Masaf n. 12939/2019; decreto Capo del Dipartimento n. 90300 del 24.12.2019) che definiscono i criteri di attribuzione, che tuttavia non costituiscono oggetto della presente impugnativa. A tale riguardo il Ministero ha chiarito che l’assegnazione delle giornate di corse viene effettuata sulla base di valutazioni che tengono in considerazione una serie di criteri oggettivi al fine di consentire un’equa distribuzione delle competizioni su tutto il territorio nazionale, tra l’altro, anche in funzione delle specifiche capacità organizzative delle singole società di corse.

Quanto invece al criterio prescelto per la determinazione della sovvenzione attribuibile alle singole società che gestiscono Ippodromi, il Collegio non ravvisa alcuna palese irragionevolezza o illogicità. Maggiore è il numero delle giornate di corsa organizzate da una società su base annuale maggiore è il servizio pubblico reso e conseguentemente maggiore sarà anche il costo organizzativo complessivo.

Per questo, il Collegio condivide pienamente la statuizione del primo giudice secondo cui: “il criterio utilizzato dal Ministero è diretto proprio a valorizzare la reale capacità operativa di ciascun ippodromo ad organizzare le corse assegnate, garantendo il miglioramento tecnico organizzativo delle stesse e assicurando l’adeguamento e mantenimento delle strutture esistenti; al fine del conseguimento degli obiettivi esposti risulta, infatti, preposta la scelta di un valore medio, che tenga conto delle oscillazioni che possono verificarsi in un dato lasso temporale, mentre valori parametrati sulle singole giornate di corsa rischierebbero di creare effetti distorsivi e discriminatori tra le diverse Società di corse. Sotto tale profilo, dunque, le sovvenzioni tendono a rispecchiare l’effettività del servizio reso e dei costi sostenuti dalle società di corse, che risultano tanto meglio verificabili proprio in virtù della predeterminazione ministeriale del numero di giornate di corsa. Il modello parametrico di computo delle sovvenzioni, infatti, deve fondarsi - come in effetti si fonda - su dati certi e riscontrabili per assicurare equità nella distribuzione delle risorse e per conseguire la necessaria omogeneità al fine di dare maggiore certezza alle imprese del settore.”

2. Con il secondo motivo di impugnazione la società appellante ribadisce l’illegittimità del decreto impugnato per violazione dell’obbligo di motivazione, poiché il Ministero non avrebbe fornito una reale giustificazione della scelta di utilizzare il dato medio delle giornate di corsa organizzate dalle diverse società di corse su base annua, né il se e il come detta scelta risulti conforme ai principi affermati nel d.lgs n. 449/1999 e nello stesso d.m. n. 4701/2020. La motivazione in questo caso sarebbe necessaria in quanto le scelte dell’amministrazione si riflettono in via diretta sulla sfera giuridica e/o economica di individui o enti.

2.1. Anche questo motivo è privo di pregio.

I decreti impugnati che disciplinano in via generale la concessione della sovvenzione per cui è causa sono a tutti gli effetti atti amministrativi a carattere generale, per cui ai sensi dell’art. 3, comma 2, della l. 241/1990 la motivazione non è richiesta. Per questi tipi di atti l’art. 12 della citata legge sul procedimento richiede invece la predeterminazione e pubblicazione da parte dell’amministrazione dei criteri e delle modalità, circostanza avvenuta nel caso in esame, alle quali la stessa deve attenersi in quanto si è auto vincolata.

Peraltro, come giustamente rilevato dal giudice di primo grado pur in difetto di un obbligo motivazionale, il provvedimento finale gravato in più punti specifica la necessità di erogare le sovvenzioni sulla base di parametri certi e riscontrabili, quali sono quelli considerati dal modello parametrico di computo delle sovvenzioni come emerge dai contenuti dell’Allegato A al provvedimento impugnato e pertanto non può dirsi privo di motivazione. Del resto, la ricorrente non ha specificamente indicato né tentato di indicare le ragioni per le quali la motivazione sottesa alla scelta del criterio non sarebbe reale.

3. Per le considerazioni sopra esposte l’appello deve essere respinto.

4. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la Società Modenese per Esposizioni Fiere e Corse di Cavalli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , a rimborsare al Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste le spese del presente giudizio che si liquidano complessivamente in Euro 3.000,00 (tremila/00) oltre agli accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO De CE, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

GU GO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU GO	IO De CE

IL SEGRETARIO