Pubblicato il 10/02/2025

N. 01082/2025REG.PROV.COLL.

N. 03076/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3076 del 2023, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Cavicchioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 724/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

L’odierno appellante ha impugnato in primo grado il decreto di revoca del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo emesso dalla Questura di Biella in data 27 maggio 2014.

Il provvedimento impugnato è motivato con riferimento alle circostanze che “ il richiedente non soggiorna regolarmente in Italia ”, che “ si è assentato dal territorio dell’Unione Europea per un periodo superiore ad almeno 12 mesi consecutivi ” e che “ l’assenza documentata del suddetto risale al 16/01/2013, data in cui ha lasciato il territorio dell’Unione Europea dalla Spagna, e si è protratta fino al 18/4/2014, data in cui si è presentato presso questi Uffici ”: tanto ai sensi dell’art. 9, comma 7, d.lvo n. 286/1998, a mente del quale “ il permesso di soggiorno di cui al comma 1 è revocato… ”, tra l’altro, qualora il richiedente risulti essersi assentato dal territorio dell’Unione Europea per un periodo di dodici mesi consecutivi (lett. d).

La domanda di annullamento formulata dal ricorrente era affidata a tre argomenti critici, essenzialmente riconducibili:

- alla interruzione, per effetto del rientro sul territorio europeo avvenuto in data 1° gennaio 2014, del periodo di dodici mesi di assenza dalla cui maturazione la disposizione citata fa conseguire la misura revocatoria;

- al mancato compimento da parte dell’Amministrazione della valutazione comparativa prescritta dal legislatore ai fini dell’adozione del provvedimento di revoca;

- alla lesione dell’affidamento maturato in capo all’interessato per effetto del manifesto ritardo con il quale l’Amministrazione aveva proceduto alla notifica del provvedimento impugnato.

Il T.A.R., con la sentenza appellata, ha respinto il ricorso, osservando che “ dal provvedimento in esame e dalla documentazione depositata in giudizio, risulta che effettivamente il ricorrente si sia assentato dal territorio dell’Unione Europea per un periodo superiore almeno a 12 mesi ”.

Ha altresì evidenziato il T.A.R. che “ non si ritiene idoneo a superare l’applicazione del disposto normativo il timbro datato 1° gennaio 2014 apposto dalle autorità marocchine in uscita dal territorio marocchino e nuovamente in ingresso in territorio marocchino nella stessa data del 1° gennaio 2014 ”, non essendovi “ alcuna evidenza del fatto che il ricorrente sia effettivamente entrato nel territorio dell’Unione Europea, risultando solo che egli sia uscito in data 1° gennaio 2014 dal Marocco e che sia rientrato in Marocco nella medesima data ”.

Ha inoltre rilevato il giudice di primo grado che “ in ogni caso, il legislatore, con l’espressione “assenza dal territorio dell’Unione”, voleva chiaramente richiedere che lo straniero debba risiedere stabilmente nell’Unione Europea e che possa assentarsi solo per brevi periodi, comunque non superiori a dodici mesi. Non è pertanto comunque sufficiente che lo straniero, invertendo i fattori di calcolo, attraversi la frontiera per trascorrere poche ore (o pochi minuti) in territorio europeo ”.

Ancora, ha evidenziato il T.A.R. che “ anche la documentazione depositata in giudizio non è sufficiente a dimostrare il soggiorno stabile in Italia del ricorrente. Invero, dall’estratto conto previdenziale risulta che il ricorrente ha lavorato dal 1° marzo 1990 al 26 luglio 2008, ma non risulta più nulla da quella data in poi. L’Avvocatura dello Stato ha inoltre evidenziato che il proprietario dell’alloggio in via dei Conciatori, n. 26, l’amministratore del condominio e i condomini hanno dichiarato che il ricorrente non abita all’indirizzo indicato; la difesa erariale sottolinea altresì che sono emerse delle discrepanze tra il contratto di locazione depositato dal ricorrente e quello depositato dal proprietario dell’alloggio. Infine, per quanto riguarda la documentazione sanitaria, ci si limita ad evidenziare che la stessa non è idonea a provare che il ricorrente abbia risieduto in modo stabile in Italia, poiché si tratta di un mero elenco di prescrizioni di farmaci ed esami, senza diagnosi, ricoveri e terapie ”.

Ha aggiunto il T.A.R. che “ dalla lettura del provvedimento impugnato, in ogni caso, risulta che, contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, l’Amministrazione abbia comunque proceduto ad una valutazione complessiva della situazione del ricorrente, laddove si fa riferimento alla mancanza di una residenza o domicilio, l’assenza di due figli dall’Italia, la mancanza di un’attività lavorativa, le lunghe assenze dal territorio nazionale anche in periodi passati. Per quanto riguarda la terza figlia del ricorrente (l’unica di cui si parla nel ricorso), l’Avvocatura dello Stato ha evidenziato che effettivamente risulta cittadina italiana, ma che è iscritta all’A.I.R.E. dal 19 settembre 2018 per l’espatrio ”.

Infine, il T.A.R. ha respinto il terzo ordine di censure, facendo leva sulla non ravvisabilità di un termine perentorio al quale l’Amministrazione sarebbe astretta e sulla derivazione del ritardo nella notifica del provvedimento dalla irreperibilità dello straniero.

La sentenza suindicata costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dall’originario ricorrente.

Con riferimento al primo tema censorio rappresentato con il ricorso introduttivo del giudizio, viene dedotto in primo luogo che i timbri di uscita dal territorio del Regno del Marocco e di rientro nel territorio stesso, apposti in data 1° gennaio 2014, consentono di ritenere che il ricorrente si sia recato nel territorio dell’Unione Europea nella predetta data, atteso che, attraverso l’uscita dal valico di confine di Ceuta, è possibile recarsi solamente in territorio spagnolo.

L’appellante deduce altresì che anche la presenza per un solo giorno nel territorio dell’Unione Europea consente di escludere che si sia verificato il presupposto di cui all’art. 9, comma 7, lett. d) d.lvo n. 286/1998, alla luce dell’esigenza di interpretare in modo restrittivo la disposizione citata e quella parallela di cui all’art. 9, paragrafo 1, lett. c), della direttiva 109/2003/CE.

Allega altresì l’appellante che il decreto di revoca del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo impugnato era basato sul presupposto di cui all’art. 9, comma 7, lett. d) d.lvo n. 286/1998, con la conseguente irrilevanza delle considerazioni svolte dal T.A.R. in ordine alla stabilità del soggiorno.

In ogni caso, lamenta il ricorrente che il T.A.R. ha erroneamente valutato la documentazione sanitaria prodotta in primo grado, la quale è idonea a dimostrare la sua stabile presenza in Italia, trattandosi di prescrizioni di esami e farmaci rilasciati dal medico di base dr. -OMISSIS-, al quale il suddetto è in carico come S.S.N., le quali attestano la presenza del ricorrente in modo ininterrotto in Italia dal 2014 sino al 2020, senza che possa assumere rilevanza la circostanza che il ricorrente non abbia documentato la prescrizione (anche) di ricoveri e terapie.

Allega inoltre l’appellante che il T.A.R. ha erroneamente interpretato e valutato le affermazioni dell’Avvocatura dello Stato in ordine alle dichiarazioni dell’amministratore del condominio e degli altri condomini dello stabile di via dei Conciatori n. 26 del Comune di Biella, ove risiedeva il ricorrente, atteso che, da un lato, di tali dichiarazioni non vi è prova in atti, dall’altro lato, le stesse si riferiscono a periodo successivo alla notifica del provvedimento impugnato e alla sua impugnazione e, pertanto, sono prive di rilevanza rispetto al thema decidendum .

Il motivo di appello in esame è meritevole di accoglimento.

Può in primo luogo ritenersi adeguatamente dimostrato che, per effetto dell’attraversamento della frontiera tra il Marocco e la Spagna in corrispondenza del valico di Ceuta, avvenuto in data 1° gennaio 2014 come si evince dai timbri apposti sul passaporto del ricorrente, il medesimo abbia fatto ingresso all’interno dello spazio fisico del territorio europeo: è infatti evidente che l’uscita dal territorio marocchino non può non coincidere con l’ingresso in quello europeo, non potendosi ravvisare discontinuità tra i due territori, indipendentemente dalle modalità e dagli strumenti di controllo applicati dallo Stato di ingresso.

Quanto alla durata del soggiorno del ricorrente all’interno del territorio europeo, che dalla apposizione del timbro di rientro sul suddetto passaporto risulta essere di un solo giorno, devono richiamarsi i principi affermati dalla Corte di Giustizia Europea con la sentenza 20 gennaio 2022 nella causa C-432/20, come di seguito sintetizzati, in risposta al quesito formulato dal giudice del rinvio, inteso a conoscere “ se l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2003/109 (il cui contenuto dispositivo corrisponde a quello dell’art. 9, comma 7, lett. d) d.lvo n. 286/1998, n.d.e.) debba essere interpretato nel senso che qualsiasi presenza fisica di un soggiornante di lungo periodo nel territorio dell’Unione per un periodo di dodici mesi consecutivi, anche se una siffatta presenza non supera, durante tale periodo, una durata totale di qualche giorno soltanto, è sufficiente ad impedire la perdita, da parte di tale soggiornante, del suo diritto allo status di soggiornante di lungo periodo, ai sensi di tale disposizione, ovvero se, al contrario, la suddetta disposizione debba essere interpretata nel senso che essa consente agli Stati membri di esigere, al fine di evitare una perdita siffatta, che il soggiornante di lungo periodo soddisfi condizioni supplementari, come quella di avere avuto la sua residenza abituale o il centro dei suoi interessi nel suddetto territorio, almeno durante un parte del periodo di dodici mesi consecutivi in questione ”.

Il giudice europeo ha premesso che “ poiché tale disposizione non contiene alcun rinvio al diritto nazionale degli Stati membri, la nozione di «assenza» ivi contenuta dev’essere intesa come una nozione autonoma del diritto dell’Unione e deve essere interpretata in modo uniforme nel territorio di quest’ultima, indipendentemente dalle qualificazioni utilizzate negli Stati membri, tenendo conto dei termini di detta disposizione nonché del contesto in cui essa si inserisce e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ”.

Ha quindi chiarito la Corte che “ la nozione di «assenza», quale figura in detta disposizione e conformemente al senso abituale di tale termine nel linguaggio corrente, significa la «non presenza» fisica del soggiornante di lungo periodo interessato nel territorio dell’Unione. Pertanto, tale nozione tende a far emergere che qualsiasi presenza fisica dell’interessato in tale territorio è tale da interrompere una siffatta assenza ”.

Ha altresì evidenziato la Corte che, “ conformemente all’articolo 8 della direttiva 2003/109, lo status di soggiornante di lungo periodo è permanente, «fatto salvo l’articolo 9» di tale direttiva. Pertanto, atteso che il carattere permanente di tale status costituisce la regola generale, il suddetto articolo 9 deve essere interpretato in via derogatoria e, di conseguenza, restrittiva [v., per analogia, per quanto riguarda l’articolo 11, paragrafo 4, della suddetta direttiva, sentenza del 10 giugno 2021, Land Oberösterreich (Indennità di alloggio), C 94/20, EU:C:2021:477, punto 37]. Tale requisito depone a sfavore di un’interpretazione estensiva di detto articolo 9, secondo la quale la mera presenza fisica del soggiornante di lungo periodo nel territorio dell’Unione non è sufficiente ad interrompere la sua assenza da tale territorio”. 33 Inoltre, discende, in particolare, dall’articolo 4 della direttiva 2003/109, che, quando, tra le versioni linguistiche di tale direttiva menzionate al punto 29 della presente sentenza, la suddetta direttiva sottolinea l’esigenza che la presenza dell’interessato nel territorio di cui trattasi vada al di là di una mera presenza fisica e sia di una certa durata o rivesta una certa stabilità, essa lo precisa espressamente, facendo ricorso alle espressioni pertinenti. In tal senso, l’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva utilizza, nelle suddette versioni, espressioni corrispondenti al verbo «soggiornare» e precisa che l’interessato deve, in forza di tale disposizione, soggiornare nel territorio dello Stato membro interessato legalmente e ininterrottamente per cinque anni immediatamente prima della presentazione della sua domanda, fatti salvi i periodi di assenza ammessi in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, di detta direttiva. 34 Orbene, siffatte precisazioni mancano nell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2003/109, il quale si limita a definire il periodo di assenza dal territorio dell’Unione che provoca la perdita del diritto allo status di soggiornante di lungo periodo. In particolare, contrariamente a quanto sostenuto dal governo austriaco, tale disposizione non indica che, per poter interrompere tale assenza, la presenza dell’interessato in tale territorio dovrebbe avere una certa durata o una certa stabilità, come quella corrispondente al fatto che l’interessato ha la sua residenza abituale o il centro dei suoi interessi in detto territorio. Inoltre, detta disposizione non impone neppure altre condizioni relative alla durata o alla natura di tale presenza, attinenti, in particolare, all’esistenza di un «nesso effettivo e autentico» nei confronti dello stesso territorio, quali, ad esempio, il fatto che l’interessato abbia, nello Stato membro di cui trattasi, familiari o un patrimonio, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione ”.

Prosegue la sentenza evidenziando che “ per quanto riguarda…l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/109, risulta, anzitutto, dai suoi considerando 2, 4, 6 e 12 che essa mira a garantire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo e legale negli Stati membri e, a tal fine, a ravvicinare i diritti di tali cittadini di paesi terzi a quelli di cui godono i cittadini dell’Unione, in particolare istituendo la parità di trattamento con questi ultimi in un’ampia gamma di settori economici e sociali [sentenza del 14 marzo 2019, -OMISSIS-e a. (Frode nel ricongiungimento familiare), C 557/17, EU:C:2019:203, punto 63]. È perché detti cittadini di paesi terzi possano beneficiare dei diritti previsti da tale direttiva che è loro concesso, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di quest’ultima, lo status di soggiornante di lungo periodo. 37 Un siffatto obiettivo suffraga un’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2003/109 secondo la quale tali cittadini di paesi terzi, che hanno già dimostrato, con la durata del loro soggiorno nel territorio dello Stato membro di cui trattasi, il loro radicamento in tale Stato membro, sono, in linea di principio, liberi, al pari dei cittadini dell’Unione, di spostarsi e di risiedere, anche per periodi più lunghi, al di fuori del territorio dell’Unione, senza che ciò comporti, per ciò stesso, la perdita del loro status di soggiornanti di lungo periodo, purché non siano assenti da tale territorio per l’intero periodo di dodici mesi consecutivi previsto da tale disposizione. 38 Inoltre, dal considerando 10 della direttiva 2003/109 risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso perseguire l’obiettivo di cui al punto 36 della presente sentenza fornendo alle persone interessate, nell’ambito delle norme procedurali che disciplinano l’esame della domanda di acquisizione di tale status, un livello adeguato di certezza del diritto. Orbene, l’importanza così attribuita al principio della certezza del diritto per quanto riguarda l’acquisizione di detto status deve necessariamente valere anche per la sua perdita, in quanto essa fa venir meno tale acquisizione, come del resto confermato nei lavori preparatori della direttiva 2003/109, nei quali è stato sottolineato che «lo status di residente di lungo periodo deve garantire la massima certezza del diritto al suo titolare» poiché «[i] motivi della sua eventuale revoca [devono essere] tassativi» (v. proposta di direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano residenti di lungo periodo [COM(2001) 127 final]). 39 A tale riguardo, il principio della certezza del diritto, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige, in particolare, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti (sentenza del 13 febbraio 2019, Human Operator, C 434/17, EU:C:2019:112, punto 34 e giurisprudenza ivi citata). 40 Orbene, interpretare l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2003/109 nel senso che qualsiasi presenza fisica dell’interessato nel territorio dell’Unione è tale da interrompere l’assenza di quest’ultimo e da evitare, di conseguenza, la perdita del suo status di soggiornante di lungo periodo, ai sensi di tale disposizione, fa dipendere il mantenimento di tale status da un criterio chiaro, preciso e prevedibile relativo a un mero evento oggettivo, cosicché una siffatta interpretazione è la più idonea a garantire alle persone interessate un livello adeguato di certezza del diritto ”.

Ha quindi osservato la Corte che “ la finalità specifica dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2003/109 avvalora l’interpretazione di tale disposizione secondo la quale è sufficiente, per impedire la perdita del diritto allo status di soggiornante di lungo periodo, che il cittadino di lungo periodo interessato sia presente, nel periodo di dodici mesi consecutivi successivo all’inizio della sua assenza, nel territorio dell’Unione, anche se tale presenza non supera qualche giorno ”.

Dai principi suindicati emerge quindi che l’assenza dal territorio europeo per il tempo necessario a determinare la revoca del permesso di soggiorno UE deve essere intesa in senso strettamente “ fisico ”, indipendentemente da ogni valutazione inerente alla stabilità del soggiorno dello straniero sul territorio medesimo: ne consegue che anche una breve interruzione della suddetta assenza è idonea, secondo le indicazioni interpretative del giudice europeo, a precludere l’applicazione della misura revocatoria, mentre non rileva che lo straniero non soggiorni stabilmente su quel territorio, con la conseguente non condivisibilità della tesi formulata con la sentenza appellata, secondo cui “ il legislatore, con l’espressione “assenza dal territorio dell’Unione”, voleva chiaramente richiedere che lo straniero debba risiedere stabilmente nell’Unione Europea e che possa assentarsi solo per brevi periodi, comunque non superiori a dodici mesi ”, ed irrilevanza ai fini della decisione dei rilievi svolti dal T.A.R. – e puntualmente contestati dall’appellante – intesi ad escludere che la documentazione prodotta dallo straniero fosse idonea a dimostrare il suo “ stabile soggiorno ” in Italia.

Quanto infine alla precisazione, contenuta nella sentenza suindicata, secondo cui “ la situazione di un soggiornante di lungo periodo che è stato indotto a trascorrere qualche giorno all’anno nel territorio dell’Unione e non è stato quindi assente durante un periodo di dodici mesi consecutivi deve essere distinta da quella in cui esistano indizi in base ai quali un siffatto soggiornante avrebbe commesso un abuso di diritto ”, deve osservarsi che il provvedimento impugnato non contiene alcun rilievo inerente all’eventuale condotta abusiva del ricorrente, soffermandosi esclusivamente sulla ritenuta inidoneità dell’ingresso effettuato in data 1° gennaio 2014 ad impedire che l’assenza dal territorio europeo si sia protratta per dodici mesi consecutivi e sulla circostanza per la quale il suddetto non soggiornerebbe stabilmente in Italia, che si è detto essere irrilevante, secondo la citata giurisprudenza europea, ai fini della verifica dei presupposti della revoca.

L’accoglimento del suindicato motivo di appello è sufficiente a determinare, in riforma della sentenza appellata, l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e l’annullamento del provvedimento con esso impugnato.

Sussistono nondimeno, in ragione della originalità dell’oggetto della controversia, giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello n. 3076/2023, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annulla conseguentemente il provvedimento con esso impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.