Pubblicato il 27/03/2026

N. 00582/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00738/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 738 del 2025, proposto da
IV S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Cossu, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, nella via Satta, 33;

contro

Inps - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Furcas, Stefania Sotgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della disposizione del Dirigente responsabile di I.N.P.S.- Istituto Nazionale della Previdenza Sociale- sede di Cagliari n° 170000-25-0111 del 26/6/2025, avente ad oggetto la “revoca in autotutela del provvedimento, notificato in data 16/02/2022, in materia di prestazioni a sostegno del reddito- assegno ordinario FIS”;

b) ogni altro atto presupposto o conseguente, comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Inps - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. BE IX e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la IV PA ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della disposizione del Dirigente responsabile della sede di Cagliari dell’I.N.P.S. avente ad oggetto la “ revoca in autotutela del provvedimento, notificato in data 16/02/2022, in materia di prestazioni a sostegno del reddito-assegno ordinario FIS”;

2. Espone la ricorrente di essere una società autorizzata all’attività di discarica di rifiuti che, nel giugno 2021, ha dovuto interrompere l’esercizio dell’attività a cagione della scadenza della polizza assicurativa obbligatoria per l’esercizio dell’attività.

3. In data 12 gennaio 2022, la società presentava due diverse istanze indirizzate all’INPS e volte, la prima, alla concessione del fondo di integrazione salariale per gli operai e gli impiegati addetti alla discarica in località “ RR DU ” nel territorio del Comune di Carbonia e, la seconda, per gli impiegati addetti alla sede amministrativa di Cagliari.

4. In entrambe le istanze, si richiedeva la concessione della misura di solidarietà per un periodo di 13 settimane, dal 31 dicembre 2021 al 31 marzo 2022, motivata dalla “ sospensione lavori per ordine autorità”.

5. Rappresenta l’esponente che l’INPS, dopo aver richiesto conferma dell’esattezza della causale, con nota del 15 febbraio 2022 autorizzava la concessione della misura FIS per entrambe le sedi con pagamento diretto in favore dei lavoratori dell’importo complessivo di euro 127.353,20.

6. Sennonché, con disposizione del Dirigente responsabile del 26 giugno 2025, l’Istituto resistente revocava in autotutela il provvedimento di concessione rilevando che le motivazioni della sospensione dell’attività erano ascrivibili al mancato perfezionamento dei requisiti obbligatori per l’esercizio stesso dell’attività e che, dunque, la fattispecie nella quale verteva la società, in quanto riconducibile al rischio d’impresa, non integrava i presupposti per la concessione della misura di sostegno richiesta.

7. A seguito del predetto provvedimento, l’INPS inoltrava ai dipendenti della società la richiesta di rimborso delle somme indebitamente percepite. Questi ultimi domandavano alla società esponente di essere tenuti indenni dalle pretese dell’amministrazione.

8. Avverso tali determinazioni è insorta parte ricorrente che, con un primo motivo di gravame, ha dedotto la violazione dell’art. 29 del D.Lgs n° 148 del 2015, dell’art. 3 della Legge 241/90, degli artt. 2 e 2 bis del Decreto del Ministero del lavoro e politiche sociali del 13 gennaio 2016, oltre a carenza di motivazione ed eccesso di potere per difetto d’istruttoria.

8.1. Assume la ricorrente che l’Amministrazione ha negato la misura FIS ritenendo che la sospensione dell’attività, in quanto dovuta al mancato perfezionamento dei requisiti amministrativi per poter esercitare (nello specifico al mancato perfezionamento della polizza fideiussoria), fosse cagionata da un evento riconducibile al rischio d’impresa.

8.1.1. Tale motivazione sarebbe tuttavia erronea e non coerente con il quadro normativo.

Evidenzia la IV che la normativa applicabile prevede la crisi aziendale quale presupposto per l’accesso alla misura e che la giurisprudenza riconduce tra gli eventi rilevanti anche fatti esterni non imputabili all’imprenditore, quali il factum principis o il fatto del terzo.

Nel caso di specie, la sospensione dell’attività di discarica è dipesa dall’impossibilità, non imputabile alla ricorrente, di rinnovare tempestivamente la polizza fideiussoria (requisito essenziale per l’esercizio dell’attività stessa), nonostante l’attivazione con congruo anticipo, a causa dei rifiuti opposti dalle compagnie assicurative.

L’Amministrazione avrebbe, invece, qualificato apoditticamente la vicenda come rischio imprenditoriale, senza fornire elementi istruttori o argomentazioni idonee a sostenerne la riconducibilità a tale categoria tanto più necessarie alla luce del fatto che il provvedimento impugnato interveniva a valle di un precedente atto favorevole già efficace.

9. Con un secondo ordine di doglianze la ricorrente censura la violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e manifesta contraddittorietà.

9.1. Rappresenta la ricorrente che, dopo la presentazione dell’istanza di accesso al FIS, l’Amministrazione aveva richiesto chiarimenti sulla causale indicata e, ricevuta la precisazione che la sospensione dell’attività dipendeva dall’attesa della stipula di una nuova polizza fideiussoria, aveva ritenuto l’istanza conforme alla normativa, concedendo il beneficio.

A distanza di oltre tre anni, in assenza di nuovi fatti e senza lo svolgimento di ulteriore istruttoria, l’Amministrazione ha mutato il proprio orientamento, qualificando la medesima circostanza –ossia il mancato rinnovo della polizza– come rischio d’impresa e disponendo la revoca della misura.

Tale operato evidenzierebbe, quindi, una manifesta contraddittorietà tra il provvedimento autorizzativo e quello di revoca, adottato senza indicare le ragioni del mutamento di valutazione né i nuovi elementi che avrebbero giustificato la diversa qualificazione della fattispecie.

Ne deriverebbe un evidente vizio di eccesso di potere, poiché l’Amministrazione si sarebbe limitata ad affermare apoditticamente la riconducibilità della vicenda al rischio d’impresa, senza adeguata motivazione e senza spiegare il superamento delle precedenti determinazioni favorevoli.

10. Con il terzo motivo viene dedotta la violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990.

10.1. Evidenzia la società ricorrente che il provvedimento impugnato, pur formalmente qualificato dall’Amministrazione come revoca in autotutela della concessione della misura di sostegno, per contenuto ed effetti dovrebbe essere correttamente qualificato come annullamento in autotutela, poiché è fondato su presunti vizi originari del provvedimento favorevole e produttivo di effetti ex tunc .

Da ciò conseguirebbe l’applicazione dell’art. 21- nonies l. n. 241/1990, che consente l’annullamento di provvedimenti attributivi di vantaggi economici entro un termine ragionevole e comunque non superiore a dodici mesi.

Nel caso di specie tale termine sarebbe manifestamente violato, poiché l’annullamento è stato adottato il 26 giugno 2025, a oltre tre anni dalla concessione del beneficio (15 febbraio 2022), senza che ricorrano le condizioni eccezionali che consentano di superare il limite temporale, quali l’esistenza di dichiarazioni mendaci del privato.

Inoltre, l’Amministrazione non avrebbe svolto alcuna effettiva valutazione comparativa degli interessi coinvolti, nonostante fosse consapevole che le somme erano state erogate direttamente ai lavoratori e che il recupero avrebbe inciso anche sulla loro posizione. La motivazione si limiterebbe, invece, a formule generiche sulla prevalenza dell’interesse pubblico e sull’asserita non eccessiva distanza temporale dall’atto originario, risultando pertanto inidonea a giustificare l’esercizio del potere di autotutela.

11. Con il quarto motivo di gravame viene dedotta la violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990.

11.1. In particolare, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi poiché adottati senza la previa comunicazione di avvio del procedimento. Nei procedimenti di secondo grado aventi ad oggetto l’annullamento o la revoca di precedenti atti favorevoli, evidenzia l’esponente, l’Amministrazione è, infatti, tenuta a comunicare l’avvio del procedimento al destinatario, al fine di consentirgli di partecipare e di far valere le proprie osservazioni.

Nel caso di specie tale garanzia procedimentale sarebbe stata completamente omessa, nonostante il provvedimento incidesse su un precedente atto favorevole e su posizioni consolidate della ricorrente.

La mancata comunicazione assumerebbe particolare rilevanza proprio nei procedimenti di autotutela, nei quali l’Amministrazione è chiamata a motivare puntualmente le ragioni del mutamento di orientamento, anche alla luce delle eventuali osservazioni del privato. L’omissione dell’avviso avrebbe, quindi, impedito alla ricorrente di partecipare al procedimento e di contribuire all’istruttoria, determinando un vizio procedimentale idoneo ad inficiare la legittimità degli atti impugnati.

12. Con il quinto e ultimo motivo di gravame, parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990 e la carenza di motivazione.

12.1. Assume parte ricorrente che, anche ipotizzando che il provvedimento impugnato possa essere qualificato come revoca (e non come annullamento), esso risulterebbe, comunque, illegittimo. La revoca può, infatti, essere adottata solo in presenza di sopravvenienze normative o fattuali, o di mutamento dei presupposti, e ha efficacia ex nunc .

Nel caso di specie, invece, non si sarebbero verificati nuovi fatti o mutamenti normativi: l’interesse pubblico sarebbe stato affermato in modo apodittico, senza alcuna concreta valutazione, mentre il provvedimento sarebbe stato emanato ai fini della produzione di effetti ex tunc , come dimostrato dalla richiesta di rimborso dei ratei già corrisposti ai dipendenti.

Inoltre, per norma espressa, la revoca d’ufficio non potrebbe riguardare provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Ciò confermerebbe l’illegittimità dell’atto, anche assumendo la qualificazione come revoca.

13. Si è costituita in giudizio l’amministrazione che ha eccepito in via preliminare l’irricevibilità del ricorso in ragione della sua affermata tardività e nel merito ha instato per la reiezione del gravame.

14. Con Ordinanza del 5 settembre 2025, n° 269 di questa Sezione la proposta istanza cautelare veniva respinta.

15. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche.

16. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 25 marzo 2026.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio è chiamato a farsi carico della preliminare eccezione di irricevibilità del ricorso per asserita tardività, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione resistente.

Assume l’Istituto che in data 22 luglio 2022 aveva espressamente denegato la domanda di prosecuzione FIS (periodo giugno luglio 2022) esprimendo con chiarezza la motivazione del diniego, necessariamente estesa anche al periodo precedente, stante l’identica causale e motivazione, come implicitamente confermato dalla contestuale sospensione dei pagamenti diretti relativi al precedente periodo e non ancora disposti. Pertanto, sarebbe stato onere della società ricorrente impugnare tempestivamente l’espresso diniego e con esso anche l’implicito annullamento dell’autorizzazione per il periodo precedente.

1.1. L’eccezione non è meritevole di positivo apprezzamento.

1.1.1. Risulta pacifico in atti che la società ricorrente abbia impugnato il provvedimento del 26 giugno 2025 con ricorso notificato in data 8 agosto 2025, nel pieno rispetto del termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a.

1.1.2. Né può essere condivisa la prospettazione difensiva dell’INPS secondo cui l’onere di immediata impugnazione sarebbe sorto già a seguito del diniego opposto nel luglio 2022 alla domanda di prosecuzione del trattamento, dovendosi ritenere tale atto idoneo a veicolare un implicito annullamento del precedente provvedimento favorevole.

Infatti, le due istanze presentate dalla ricorrente –quella originaria, accolta con provvedimento del 15 febbraio 2022, e quella successiva del 20 aprile 2022, rigettata– danno luogo a procedimenti distinti, autonomi e non sovrapponibili, ciascuno dei quali si conclude con un proprio provvedimento espresso.

Ne consegue che il diniego relativo alla seconda istanza non è idoneo a incidere, neppure implicitamente, sul diverso e precedente provvedimento di concessione, né può determinare l’insorgenza di un onere di immediata impugnazione di quest’ultimo.

1.1.3. In secondo luogo, difettano nel caso di specie i presupposti per configurare un atto implicito di autotutela.

Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, “l’atto amministrativo implicito è configurabile solo quando dalla determinazione espressa sia possibile desumere in modo univoco e necessario la volontà dell’Amministrazione di adottare un ulteriore provvedimento, quale unica conseguenza possibile dell’atto principale ” (Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 589).

Nel caso di specie, tale requisito non ricorre.

Il diniego dell’11 luglio 2022 si fonda, infatti, su un espresso richiamo a un quadro normativo sopravvenuto “come modificato dalla Legge di Stabilità per il 2022 ” che ha inciso sulla disciplina di riferimento. Come evidenziato dalla stessa difesa della ricorrente, la normativa di riferimento (Decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 13 gennaio 2016, n. 94033) è stata oggetto di modifiche ad opera del decreto ministeriale 25 febbraio 2022, n. 33, con la conseguenza che le due istanze risultano valutate alla luce di parametri normativi differenti.

Tale circostanza esclude in radice la possibilità di configurare un collegamento di necessaria derivazione tra il diniego della seconda istanza e un’asserita volontà implicita di annullare il precedente provvedimento favorevole, non potendosi ritenere quest’ultimo quale esito inevitabile del primo.

In altri termini, difetta quel rapporto di “ collegamento esclusivo e bilaterale ” tra atto espresso e atto implicito richiesto dalla giurisprudenza per ammettere tale figura, non potendo attivarsi, quindi, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione.

1.1.4. Sotto altro profilo, deve altresì escludersi che la mera sospensione in fatto dell’erogazione del trattamento possa integrare un atto lesivo idoneo a far decorrere il termine di impugnazione.

Come già rilevato, tale sospensione non risulta assistita da alcun formale provvedimento amministrativo, con la conseguenza che essa non è idonea a incidere sul titolo giuridico sottostante né a rendere attuale e concreta una lesione suscettibile di immediata tutela giurisdizionale.

1.1.5. Infine, non è condivisibile l’ulteriore assunto dell’Amministrazione secondo cui essa avrebbe esercitato il potere di autotutela già nel luglio 2022, omettendo tuttavia la comunicazione del relativo provvedimento per un “mero errore materiale ”.

Tale prospettazione si pone in contrasto con le risultanze documentali di causa, dalle quali emerge che la ricorrente aveva sin dall’origine rappresentato in modo completo e traPArente le ragioni poste a fondamento dell’istanza, sulle quali l’INPS aveva svolto i necessari approfondimenti istruttori prima di adottare il provvedimento favorevole.

Ne consegue che non può ritenersi sussistente né un esercizio anticipato del potere di autotutela, né tantomeno un differimento meramente formale della sua comunicazione, dovendosi piuttosto rilevare che il provvedimento impugnato del 26 giugno 2025 costituisce il primo ed unico atto con cui l’Amministrazione ha inciso in via autoritativa sul precedente assetto di interessi.

1.1.6. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve pertanto escludersi la tardività del ricorso, essendo lo stesso stato proposto tempestivamente avverso l’unico atto lesivo formalmente adottato dall’Amministrazione.

2. Nel merito, il ricorso è meritevole di accoglimento, risultando fondato, con portata assorbente, il terzo motivo di gravame.

Ciò all’esito dell’approfondimento proprio della fase di merito, condotto alla luce del complessivo materiale istruttorio acquisito in giudizio, che consente al Collegio di giungere – re melius perpensa – a un diverso approdo decisorio rispetto alla posizione interinalmente assunta in sede cautelare.

2.1. In via preliminare, occorre procedere alla corretta qualificazione giuridica del potere esercitato dall’Amministrazione.

Il provvedimento impugnato, benché formalmente definito come “ revoca in autotutela ”, presenta, per contenuto e finalità, i caratteri tipici dell’annullamento d’ufficio, in quanto fondato su una pretesa originaria illegittimità dell’atto di concessione del beneficio e volto a rimuoverne gli effetti con efficacia retroattiva ( ex tunc ), come dimostrato dalla contestuale richiesta di restituzione delle somme già erogate.

2.1.1. Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, “ la qualificazione dell’atto amministrativo deve essere compiuta in base al suo contenuto sostanziale e agli effetti giuridici che esso produce, a prescindere dal nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione ” ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2019, n. 882; Cons. St., Ad. Plen., 23.1.2003, n. 3; Cons. St., sez. V, 15.10.2003, n. 6316).

Ne consegue l’applicabilità dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, che disciplina l’annullamento d’ufficio.

2.1.2. La disposizione citata stabilisce che: “ Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (...), tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati ”.

La norma, nel testo vigente ratione temporis, introduce dunque un limite temporale stringente all’esercizio del potere di autotutela, particolarmente rigoroso proprio con riferimento ai provvedimenti attributivi di vantaggi economici, quale è pacificamente quello oggetto di causa.

Nel caso di specie, il provvedimento originario di concessione della misura FIS risale al 15 febbraio 2022, mentre l’atto di autotutela è stato adottato soltanto in data 26 giugno 2025, dunque a distanza di oltre tre anni.

Tale intervallo temporale eccede in modo macroscopico il termine massimo di dodici mesi previsto dalla norma, con conseguente consumazione del potere di annullamento d’ufficio.

Né risultano sussistenti le eccezioni che la stessa disposizione contempla, atteso che l’art. 21- nonies consente il superamento del termine soltanto “ nei casi di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci”.

Nel caso in esame, l’Amministrazione non ha in alcun modo allegato, né tantomeno dimostrato, che il provvedimento favorevole sia stato ottenuto mediante dichiarazioni non veritiere della società ricorrente.

Al contrario, dagli atti emerge che l’INPS era pienamente a conoscenza della causale della sospensione dell’attività, avendo richiesto specifici chiarimenti prima di adottare il provvedimento autorizzativo.

La giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 ha natura perentoria e non è derogabile se non nelle ipotesi espressamente previste dalla legge.

La Corte Costituzione con la sentenza n. 88/2025 si è recentemente pronunciata sulla legittimità costituzionale dell'art. 21 -nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241 in ordine alla previsione di un limite temporale fisso di dodici mesi per l'annullamento in autotutela di un provvedimento a carattere autorizzativo illegittimamente rilasciato. La Corte ha affermato che il termine di dodici mesi è il frutto di un ponderato e non manifestamente irragionevole bilanciamento realizzato dal legislatore. La fissazione di un termine fisso, trascorso il quale il potere di autotutela si consuma, rappresenta il punto di caduta di questo bilanciamento. Il legislatore ha ritenuto che l'incertezza perpetua dei rapporti giuridici costituisca un " costo " per l'intero sistema (danneggiando la circolazione dei beni, la fiducia degli operatori, gli investimenti) superiore al beneficio derivante dal poter rimediare sine die a un errore dell'amministrazione. Secondo la Corte questa scelta, lungi dall'essere irragionevole, risponde a un'esigenza fondamentale dello Stato: il legittimo affidamento è infatti " ricaduta e declinazione "soggettiva"" della certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un " elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto ", connaturato sia all'ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, Sent., 02/02/2026, n. 854).

2.1.3. Nel caso di specie, l’Amministrazione ha tentato di giustificare la tardività dell’intervento richiamando genericamente la non eccessiva distanza temporale e l’interesse pubblico al recupero delle somme indebitamente erogate.

Tale motivazione non può essere condivisa.

Da un lato, infatti, il legislatore ha già operato un bilanciamento tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità e quello alla certezza dei rapporti giuridici, fissando un limite temporale invalicabile, che non può essere eluso mediante valutazioni discrezionali ex post atteso che “il termine decadenziale suddetto è espressione di una " regola di certezza dei rapporti, che rende immodificabile l'assetto (provvedimentale-documentale-fattuale) che si è consolidato nel tempo " (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 27/02/2026, n. 1556.)

Dall’altro lato, è principio condiviso e consolidato quello in base al quale l’interesse pubblico al ripristino della legalità non può essere affermato in modo generico, ma deve essere specifico, concreto e attuale, e comunque esercitato nel rispetto dei limiti temporali previsti dalla legge.

Nel caso in esame, oltre al superamento del termine massimo, difetta altresì una effettiva valutazione comparativa degli interessi coinvolti, richiesta espressamente dalla norma (“ tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati ”).

L’Amministrazione non ha infatti considerato adeguatamente:

- il legittimo affidamento ingenerato nella società beneficiaria;

- la circostanza che le somme sono state erogate direttamente ai lavoratori;

- le conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’azione di recupero.

Tali elementi avrebbero imposto una motivazione particolarmente rigorosa, tanto più in presenza di un intervento tardivo.

2.1.4. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve ritenersi che l’INPS abbia esercitato il potere di autotutela in violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, essendo ormai decorso il termine massimo per l’annullamento d’ufficio e non ricorrendo alcuna delle condizioni eccezionali che ne consentono il superamento.

Ne consegue l’illegittimità del provvedimento impugnato, con assorbimento delle ulteriori censure.

3. Conclusivamente, e per le suesposte considerazioni il ricorso è fondato e va accolto.

4. I peculiari caratteri della vicenda giustificano, nondimeno, l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso siccome proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IU RI, Presidente

Gabriele RR, Primo Referendario

BE IX, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE IX	IU RI

IL SEGRETARIO