Pubblicato il 20/02/2026

N. 01392/2026REG.PROV.COLL.

N. 07821/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7821 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG B44DA7C76B da Comune di Carona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato IM Giavazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sviluppo NT IE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Azzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

BE OP S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 00764/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Sviluppo NT IE S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. IM NT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un impianto sciistico che, dal 2017 al 2024, è stato gestito dalla Sviluppo NT IE s.r.l. (d’ora in avanti, IE).

Successivamente, a causa della gestione in perdita e della chiusura per alcuni anni delle piste da sci (chiusura prima parziale nella stagione 2022-2023 e poi totale nella stagione 2023-2024) il Comune di Carona decideva di acquisire il relativo impianto dalla suddetta società e, in attesa di promuovere una procedura di project financing , affidava direttamente e in via temporanea la gestione dell’impianto stesso, per la sola stagione 2024-2025, alla BE OP ossia la società che già gestisce l’impianto di OP (sciisticamente e tecnicamente collegato alla medesima stazione di Carona).

L’oggetto dell’affidamento consisteva, in particolare, nel “servizio di gestione degli impianti di risalita e delle relative aree/strutture”. In aggiunta agli obblighi di gestione del compendio era previsto, a carico dell’affidatario, l’obbligo di corresponsione di un canone in favore del Comune di Carona pari ad € 139.000,00. Come evidenziato dal giudice di primo grado: “a fronte del pagamento del corrispettivo in favore del Comune, l’affidatario assume l’obbligo di gestire gli impianti, sostenendone tutte le spese, e di metterli a disposizione del pubblico per il periodo indicato, potendo acquisire il vantaggio economico derivante dal pagamento del biglietto posto a carico degli utilizzatori, mentre nessun obbligo o onere è posto a carico dell’Amministrazione” .

2. La società NT IE insorgeva avverso tale affidamento diretto e il TAR Brescia accoglieva il ricorso in quanto, pur trattandosi di un “contratto attivo” (ossia di un rapporto da cui l’amministrazione riceve un compenso), dovevano comunque essere rispettati taluni principi di concorrenza e trasparenza ai sensi degli artt. 3 e 12 del codice dei contratti (applicabili anche ai “contratti attivi” ai sensi dell’art. 13, commi 2 e 5, del medesimo codice dei contratti): in altre parole non si sarebbe svolto almeno un “confronto minimo” tra diversi operatori del settore. Il TAR disponeva altresì il risarcimento danni da commisurarsi, ai sensi dell’art. 34, comma 5, c.p.a. (condanna “sui criteri”), ad una quota dell’utile percepito dalla BE per la suddetta ultima stagione 2024-2025.

3. La sentenza di primo grado veniva appellata dal Comune di Carona per erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata:

3.1. La genericità dei motivi di ricorso sollevati dalla difesa di IE in primo grado;

3.2. La carenza di interesse a ricorrere in capo alla IE;

3.3. La sussistenza dei presupposti delle particolari ragioni e delle eccezionali circostanze di cui al r.d. 2440 del 1923 onde poter affidare in via diretta, ossia a trattativa privata, l’utilizzo dell’impianto (ormai di proprietà) comunale;

3.4. La conseguente insussistenza delle condizioni onde condannare l’amministrazione comunale al risarcimento dei danni.

4. Si costituiva in giudizio la Sviluppo NT IE s.r.l. per chiedere il rigetto del gravame.

5. Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2026 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso l’appello è fondato e deve essere accolto per i motivi di seguito indicati:

6.1. Si condividono le premesse giuridiche da cui è scaturita la decisione di primo grado che, in particolare:

6.1.1. Ha escluso che il rapporto di cui si controverte possa essere considerato alla stregua di appalto di servizi vuoi perché non si tratta di servizi resi in favore della PA, vuoi perché si registra il trasferimento, in capo alla affidataria, del rischio di gestione (rischio questo invece assente nelle ipotesi di appalto in senso stretto);

6.1.2. Ha parimenti escluso possa trattarsi di concessione di servizi in quanto tale istituto, ai sensi dell’art. 174 del codice dei contrati pubblici (decreto legislativo n. 36 del 2023), implica che sia “instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico” mentre, nel caso di specie, la breve durata del disposto affidamento diretto (cinque mesi) esclude del tutto che ci si trovi dinanzi ad un rapporto, per l’appunto, “di lungo periodo”;

6.1.3. Il contratto in questione è piuttosto “riconducibile al novero dei contratti attivi, dal quale deriva per il gestore un’opportunità di guadagno, rappresentata dalla gestione degli impianti e dalla messa a disposizione degli stessi, dietro remunerazione, in favore degli utenti” . Più in particolare tale contratto, poiché “non prevede un impegno di spesa da parte del Comune di Carona, bensì l’introito di un corrispettivo per l’uso degli impianti versato dall’affidatario … ben si presta ad essere ricompreso nella definizione dettata dall’art. 2 del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui sono contratti attivi i contratti che “non producono spesa e da cui deriva un'entrata per la pubblica amministrazione” . Ed ancora: “In quanto contratto attivo, l’affidamento dello stesso è sottratto alla disciplina del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023, il cui art. 13 co. 2 prevede che “Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto” . In ogni caso: “ancorché escluso dall’ambito di applicazione del codice, l’affidamento di un contratto attivo che, come nella specie, offra all’affidatario un’opportunità di guadagno, deve avvenire, secondo quanto dispone l’art. 13 co. 5, osservando i principi di cui agli articoli 1, 2 e 3 del Codice, e dunque, oltre che dei princìpi del risultato (art. 1) e della fiducia (art. 2), anche del principio di accesso al mercato (art. 3), nel rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità” . In questa stessa direzione: “L’affidamento di tali contratti deve dunque garantire l’interpello del mercato e il confronto concorrenziale, nel rispetto della disciplina di cui alla legge di contabilità generale dello Stato (r.d. 18 novembre 1923, n. 2440) e del relativo regolamento di attuazione (r.d. 23 maggio 1924, n. 827)” :

6.1.4. In sintesi per i “contratti attivi” della PA (ossia ove quest’ultima percepisce un corrispettivo per l’uso di determinati beni pubblici, come nel caso di specie) sono escluse le disposizioni del codice dei contratti ma si debbono comunque rispettare, nella scelta del contraente (colui che utilizza il bene pubblico e che per questo versa un corrispettivo alla PA), taluni principi di imparzialità e di concorrenzialità e, in particolare, le regole di base indicate dalla legge di contabilità generale a norma della quale: “I contratti dai quali derivi un'entrata per lo Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, salvo che per particolari ragioni, delle quali dovrà farsi menzione nel decreto di approvazione del contratto” (art. 3, primo comma, r.d. 2440 del 1923). Ed ancora: “Qualora, per speciali ed eccezionali circostanze, che dovranno risultare nel decreto di approvazione del contratto, non possano essere utilmente seguite le forme indicate negli artt. 3 e 4, il contratto potrà essere concluso a trattativa privata” (art. 6, primo comma, r.d. 2440 del 1923).

6.2. Ciò premesso non si condividono, al contrario, le conclusioni del medesimo giudice di primo grado nella parte in cui afferma che: “Nella fattispecie in esame il principio di accesso al mercato, come declinato dall’art. 3 del Codice, non risulta rispettato, avendo il Comune resistente disposto un affidamento diretto senza adeguata pubblicità e senza coinvolgere altri operatori, nonostante sia la ricorrente sia altra impresa avessero manifestato l’interesse all’assunzione dell’affidamento” . Ed ancora che neppure ricorrono quelle “circostanze “speciali ed eccezionali” che non consentano il ricorso alle procedure ordinarie: condizioni non ravvisabili nella fattispecie, essendo i tempi a disposizione dell’Amministrazione per l’avvio della gestione adeguati e compatibili con quelli di indizione di una procedura ad evidenza pubblica” ;

6.3. Ritiene piuttosto il collegio che, nel caso di specie, ben possano ricorrere “particolari ragioni” (art. 3 legge di contabilità) e “circostanze eccezionali” (art. 6 legge di contabilità) tali da indurre la PA ad affidare in via diretta l’utilizzo di tale bene, e ciò dal momento che:

6.3.1. Occorre un rilancio economico dell’Alta Val Brembana. L’andamento di molte delle attività commerciali (es. alberghiere) risulta infatti intimamente legato al buon funzionamento degli impianti di risalita che, in particolare per l’area di Carona, hanno tuttavia subito negli ultimi anni un brusco rallentamento e poi addirittura una sospensione del servizio, e ciò con importanti ricadute negative sull’intera economia locale;

6.3.2. Lo strumento per garantire tale rilancio economico potrebbe inoltre ragionevolmente essere costituito dalla concreta possibilità di assicurare il funzionamento unitario del comprensorio OP – Carona ossia il “biglietto unico” che garantisca, in altre parole, il collegamento effettivo tra le due località sciistiche. Ciò potrebbe infatti rappresentare elemento di maggiore attrattività per i turisti (IE si opponeva tuttavia a tale soluzione, con nota del 27 ottobre 2023, per indimostrate ragioni di insostenibilità organizzativa ed economica);

6.3.3. Anche sul piano dei costi, il Comune si era già impegnato in modo importante per l’acquisto dell’impianto di Carona. Quindi non si potevano ulteriormente gravare le casse comunali anche per la manutenzione straordinaria e la gestione ordinaria dell’impianto medesimo (spese che il capitolato rimette infatti a totale carico del contraente privato). Tali costi non erano tuttavia considerati sopportabili da IE la quale: con nota del 3 gennaio 2023 aveva fatto presente che, per la gestione ordinaria dell’impianto (soprattutto quelli elettrici, di battitura delle piste e del personale in generale) aveva chiesto l’intervento della parte pubblica; con nota del del 28 ottobre 2024 aveva invece condizionato la propria offerta per la stagione 2024-2025, poi affidata a BE con le determinazioni qui gravate, al buon funzionamento degli impianti (con ciò sottraendosi, in buona sostanza, da ogni forma di sopportazione delle spese per la manutenzione straordinaria dei medesimi);

6.3.4. In questo quadro, obiettivo temporaneo ma essenziale era comunque rappresentato dalla riapertura immediata dell’impianto di Carona, in attesa della gara, e di garantire unicità di funzionamento dell’intero comprensorio (ossia il collegamento con OP). Sussistevano quindi anche ragioni di urgenza in quanto la stagione era in procinto di iniziare e dal momento dell’acquisto dell’impianto (luglio 2024) all’inizio della stagione sciistica (novembre 2024) l’amministrazione comunale, in quattro mesi, non poteva di certo avviare e concludere un confronto competitivo per la scelta del concessionario. A tale riguardo: a) BE OP gestisce positivamente, da diversi anni, un impianto limitrofo persino collegato a quello di cui si controverte in questa sede; b) la NT IE s.r.l. (ricorrente in primo grado) non poteva di certo essere presa in considerazione, quale possibile contraente, e ciò proprio a causa della gestione sostanzialmente fallimentare delle ultime stagioni in cui era risultata concessionaria dell’impianto in questione;

6.3.5. Da quanto sopra detto consegue che un certo confronto tra le due società direttamente interessate (BE e IE) sebbene per via implicita è stato comunque operato dalla appellante amministrazione comunale la quale, nel corso degli anni, ha avuto modo di appurare con un certo grado di determinatezza l’indisponibilità della IE sotto vari profili (applicazione del “biglietto unico”, manutenzione straordinaria e gestione ordinaria degli impianti).

6.4. Nei termini di cui sopra va pertanto accolto il terzo motivo di appello.

7. In conclusione il ricorso in appello, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto con conseguente riforma della gravata sentenza e rigetto, altresì, del ricorso di primo grado sia per l’istanza annullatoria, sia per l’istanza risarcitoria.

8. Le spese di lite possono comunque essere integralmente compensate, tra tutte le parti costituite, attesa la evidente peculiarità delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della gravata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA OV NI TI, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

IM NT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM NT	PA OV NI TI

IL SEGRETARIO