Pubblicato il 11/04/2025

N. 03138/2025REG.PROV.COLL.

N. 08134/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8134 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Budelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Dottori n. 85;

contro

Comune di CO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
L'Unione dei Comuni Terre dell'Olio e del Sagrantino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mirco Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. 229/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di CO, dell'Unione dei Comuni Terre dell'Olio e del Sagrantino e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Simone Budelli e Francesco Vagnucci, quest’ultimo in delega dell'avvocato Giovanni Ranalli e Mirco Ricci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, impugnando la nota prot. n. -OMISSIS- del 6.3.2020 trasmessa a mezzo pec del Responsabile dell’Area Economico – finanziaria del Comune di CO, con cui si comunicava la decadenza del ricorrente dall’incarico di revisore unico del predetto Comune, e la delibera n. -OMISSIS- del Consiglio dell’Unione dei Comuni Terre dell’Olio e del Sagrantino, ‘ almeno nella parte in cui si dichiarava la decadenza del revisore unico del Comune di CO ’.

Il ricorrente domandava, altresì, la condanna del Comune di CO al risarcimento del danno, conseguente all’illegittimo provvedimento della P.A.

2. Con il ricorso introduttivo, -OMISSIS- lamentava violazione di legge, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, in ragione dell’errata applicazione dell’art. 1, comma 110, della legge 7 aprile 2014, n. 56, con cui si era inteso disciplinare le modalità di svolgimento, da parte delle Unioni di Comuni, di alcune attività che potevano essere svolte in forma associata, tra cui alla lett. c) le funzioni dell’organo di revisione, che aveva portato alla decadenza dell’incarico in questione.

Il dott. -OMISSIS- sosteneva la violazione del principio di legittimo affidamento e dei principi di imparzialità, economicità e buon andamento (art. 97 Cost.), difetto di istruttoria e carenza di motivazione, atteso che il Comune di CO, solo pochi mesi prima della nomina del Collegio Unico di Revisore e della comunicazione della decadenza dell’incarico, con delibera del Consiglio Comunale n. -OMISSIS-, lo aveva nominato revisore unico del Comune con durata triennale e poi, con la successiva delibera consiliare n. -OMISSIS- del 2019, pur aderendo allo schema predisposto dall’Unione al fine di conferire il servizio in forma associata al predetto ente, aveva confermato la durata dell’incarico attribuito al ricorrente.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, con sentenza n. 229 del 2023, sul presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, dichiarava l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, non potendo il dott. -OMISSIS- acquisire alcuna utilità dall’annullamento dei provvedimenti impugnati che, in quanto fondati su atti presupposti non ritualmente gravati, non potevano in alcun modo consentire al ricorrente di essere reintegrato nell’incarico di revisore contabile in precedenza ricoperto. Il Collegio di prima istanza rilevava, infatti, che il ricorrente aveva omesso di impugnare la deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 21 dell’11 dicembre 2019, la deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 29 dicembre 2019 e la Convenzione del 6 febbraio 2020, a mezzo dei quali era maturata la scelta, anche per il Comune di CO (e tra questi in particolare la delibera consiliare n. -OMISSIS- del 29 dicembre 2019) di procedere al trasferimento delle funzioni dell’organo di revisione e, rispetto alle quali, la decadenza dell’incarico in questione costituiva atto dovuto previsto per legge.

4. Con atto di appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, -OMISSIS- ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti censure: “ 1. Errata interpretazione degli atti presupposti. Illogicità ed erroneità della sentenza di primo grado. Difetto di motivazione; 2. Falsa e/o errata applicazione/interpretazione dell’art. 1, comma 110, L. 7 aprile 2014, n. 56 e della circolare ministeriale n. 75738 del 3.7.2014; 3. Mancato pagamento degli emolumenti del professionista. Diritto al risarcimento del danno. Omessa pronuncia. Violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; 4. Abnormità della condanna alle spese”.

5. L’Unione dei Comuni Terre dell’Olio e del Sagrantino si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Il Comune di CO ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, concludendo per il rigetto dell’appello nel merito.

7. All’udienza del 9 gennaio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo di appello, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, sostenendo che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare gli atti presupposti al provvedimento di revoca e, in particolare, la delibera consiliare dell’Unione dei Comuni n. 21 del 11.12.2019, nonché la delibera del Consiglio comunale di CO n. -OMISSIS- del 29.12.2019, con allegata convenzione, entrambe mai notificate. Ad avviso del ricorrente, le suddette delibere non determinerebbero alcun pregiudizio, né avrebbero efficacia lesiva, pertanto non sussisterebbe alcun interesse all’impugnazione. Ciò in quanto, con il ricorso introduttivo non si è inteso contestare la possibilità del Comune di affidarsi ad un organo di revisione ‘centralizzato’, ma solo l’illegittima revoca del mandato conferito al dott. -OMISSIS- come revisore, senza giusta causa e in violazione di legge, con una motivazione che non avrebbe potuto essere sbrigativamente giustificata come ‘imposizione’ decisa dall’Unione dei Comuni.

Diversamente da quanto sostenuto dal T.A.R., la delibera dell’Unione -OMISSIS- sarebbe stata ritualmente impugnata con il ricorso originario.

9. Con il secondo mezzo, l’appellante ritiene errato quanto è affermato nella sentenza impugnata, secondo cui “ la decadenza dell’incarico in questione costituisce atto dovuto previsto per legge (cfr. art. 3, comma 4 bis, della legge n. 174/2012) ”, laddove, al contrario, la legge di riferimento sarebbe l’art. 1, comma 110, l. 7 aprile 2014, n. 56. Ad avviso dell’esponente, la revoca immediata ed obbligatoria del revisore sarebbe possibile solo nel caso in cui vengano affidate, sulla base dell’art. 234, comma 3 bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, tutte le funzioni comunali all’Unione, in forza dell’art. 3, comma 4 bis, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. La fattispecie prevista dalla legge n. 56 del 2014 prevede invece la ‘ mera possibilità e non un obbligo, contrariamente a quanto previsto dall’art. 234, comma 3 bis, del d.lgs. n. 267/2000 per lo svolgimento dell’attività di revisore in forma associata e comunque non potrebbe comportare in ogni caso una decadenza ad nutum del revisore nominato ’.

10. Con la terza censura, l’appellante deduce, in via subordinata, che qualora non fosse ritenuta illegittima la revoca anticipata o non fosse possibile la riassegnazione dell’incarico, fino alla scadenza naturale del contratto, di avere diritto al pagamento degli emolumenti maturati e maturandi, non avendo ricevuto alcun corrispettivo per l’attività prestata dal 21.5.2019 al 6.3.2020. -OMISSIS- domanda, altresì, il risarcimento del danno dovuto a causa dell’illegittima revoca, nella misura di euro 22.330,00, oltre interessi, per il corrispettivo dovuto sino alla scadenza naturale del contratto di incarico professionale, comprensivo anche della perdita di chance , atteso che, se avesse terminato il mandato nel Comune di CO, con scadenza naturale fissata a luglio 2022, avrebbe acquisito quell’anzianità necessaria per essere inserito anche nell’elenco dei revisori di terza fascia.

Secondo l’appellante, il corrispettivo dovutogli corrisponderebbe complessivamente alla somma di euro 91.835,74, oltre interessi.

11. Con il quarto motivo di appello, il ricorrente denuncia l’abnormità della condanna alle spese di lite, essendo stato chiamato a pagare anche le spese legali sostenute dal Ministero dell’Interno che nella vicenda avrebbe comunque avuto delle responsabilità, avendo confermato la correttezza dell’operato degli enti locali.

12. Il Collegio preliminarmente respinge l’eccezione di difetto giurisdizione, riproposta nel presente giudizio dal Comune di CO con memoria, fondata sull’assunto secondo il quale la controversia avente ad oggetto l’impugnazione degli atti relativi alla cessazione dell’incarico di un professionista esterno nell’ambito di un rapporto instaurato con la pubblica amministrazione, rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di nomina di esterni che ha dato origine ad un rapporto di tipo professionale di diritto privato.

12.1. L’eccezione è infondata.

Come precisato dal Collegio di prima istanza, i provvedimenti di decadenza impugnati con il ricorso sono espressione di un potere altamente discrezionale esercitato dall’Ente municipale nell’ambito della programmazione pluriennale strategica di confluenza progressiva nelle gestioni unificate da delegare all’Unione dei Comuni, nell’ottica di un miglioramento della qualità dei servizi erogati e di ottimizzazione nell’impiego delle risorse economico – finanziarie, secondo una prospettiva di semplificazione, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, con conseguente radicamento della giurisdizione a favore del giudice amministrativo.

L’orientamento giurisprudenziale maggioritario ritiene che la deliberazione con cui è disposta la revoca dell’incarico dell’organo di revisione contabile, ai sensi dell’art. 234, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, è un atto conseguente ad ‘ un vero e proprio potere pubblicistico, inquadrabile nell’alveo dell’autotutela della P.A., finalizzata alla salvaguardia dell’interesse dell’Ente territoriale, allorquando il Revisore contabile si riveli inadempiente rispetto agli obblighi imposti dalla legge (cfr. C.G.A.S., n. 736 del 2015; T.A.R. Campania, sez. IV, 7 novembre 2023, n. 6118).

Tale indirizzo, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, valorizza la circostanza che la funzione di revisore contabile degli Enti locali costituisca un c.d. munus pubblico, per cui non potrebbero mai venire in rilievo posizioni di diritto soggettivo.

Ne conseguirebbe che ogni questione relativa al sindacato sull’esercizio di tale potere di revoca non possa che essere attratta nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

13. Passando all’esame del merito, le critiche prospettate con il gravame vanno esaminate congiuntamente, in quanto attinenti a profili connessi.

13.1. Il primo mezzo va respinto. Il ricorso introduttivo è inammissibile, oltre che infondato.

-OMISSIS- ha omesso di impugnare la deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 21 del 2019 e la delibera n. -OMISSIS- del 2019, limitandosi a censurare solo la nota prot. n. -OMISSIS- del 6.3.2020 trasmessa a mezzo pec del Responsabile dell’Area Economico – finanziaria del Comune di CO (con cui si comunicava al ricorrente la decadenza dall’incarico di Revisore Unico del predetto Comune), e la delibera n. -OMISSIS- del Consiglio dell’Unione dei Comuni Terre dell’Olio e del Sagrantino, solo nella parte in cui si è dichiarata la decadenza del revisore unico del Comune di CO. Diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, le predette delibere non oggetto di impugnazione hanno avuto una efficacia immediatamente lesiva, in quanto con la prima sono state trasferite le funzioni dell’organo revisore per tutti i comuni aderenti all’Unione dei Comuni Terre dell’Olio e del Sagrantino ad un unico organo di revisione, ed è stato approvato il relativo schema di convenzione. Con la seconda deliberazione, il Comune di CO ha recepito la decisione dell’Unione dei Comuni di trasferire le funzioni dell’organo di revisione ad un Collegio di revisori secondo la legge n. 56 del 2014 e del TUEL, approvando altresì lo schema di convenzione predisposto dall’Unione.

Nella specie, l’atto di revoca fa espresso riferimento in motivazione alle delibere -OMISSIS-, e, a sua volta, la delibera -OMISSIS- richiama la delibera n. -OMISSIS- del 2019, atti presupposti che avrebbero dovuto essere impugnati. Non appare esaustiva l’impugnazione in parte qua della delibera -OMISSIS- da parte del ricorrente, in difetto di censura della delibera n. -OMISSIS- del 2019, dalla stessa espressamente richiamata. La delibera n. -OMISSIS- del 2019 indica chiaramente l’adesione dell’Unione dei Comuni per il trasferimento delle funzioni e richiama la norma di cui all’art. 234, comma 3 bis e la circolare del 3.7.2014.

Come precisato dal Comune di CO nella memoria, la deliberazione -OMISSIS- dell’Unione deve essere inquadrata come atto successivo, quale presa d’atto dell’avvenuto trasferimento.

La giurisprudenza ha da tempo affermato che l’utilizzo di formule di stile non sono utili ad estendere l’impugnazione nei confronti di atti non specificamente indicati in epigrafe (gli atti presupposti).

Nel processo amministrativo, ove sussista un rapporto di presupposizione tra atti, l’omessa o tardiva impugnazione dell’atto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l’atto conseguenziale, ove non emerga la deduzione di vizi propri che possano connotare un’autonoma illegittimità della singola fase procedimentale di attuazione ( ex plurimis Cons. Stato, n. 1242 del 2016). Ne consegue l’inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di interesse originario, non potendo il dott. -OMISSIS- trarre alcuna utilità dall’annullamento dei provvedimenti impugnati, in difetto di impugnazione degli atti presupposti.

13.2. Nondimeno, in disparte l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, come correttamente statuito dal T.A.R. nella sentenza impugnata, questo Giudice non si esime dall’esaminare nel merito la questione, oggetto della vicenda processuale, se sia legittima la revoca anticipata del dott. -OMISSIS- dall’incarico di revisione unico, a seguito della scelta, espressa dal Comune di CO con i provvedimenti impugnati, di avvalersi del Collegio dei revisori contabili dell’Unione.

13.3. Il secondo mezzo non può trovare accoglimento.

L’art. 234, comma 3 bis, del TUEL dispone che: “ Nelle unioni di comuni che esercitano in forma associata tutte le funzioni fondamentali dei comuni che ne fanno parte, la revisione economico – finanziaria è svolta da un collegio di revisori comporto da tre membri, che svolge le medesime funzioni anche per i comuni che fanno parte dell’unione”.

L’art. 1, comma 110, della legge n. 56 del 2014, stabilisce che: “ Le seguenti attività possono essere svolte dalle unioni di comuni in forma associata anche i per i comuni che le costituiscono, con le seguenti modalità: a)… c) le funzioni dell’organo di revisione, per le unioni formate da comuni che complessivamente non superano 10.000 abitanti, sono svolte da un unico revisore e, per le unioni che superano tale limite, da un collegio di revisori”.

La disposizione consente la possibilità di svolgimento da parte delle unioni di comuni in forma associata, anche per i comuni che le costituiscono, delle funzioni dell’organo di revisione; l’esercizio della funzione è attribuito ad unico revisore nelle unioni che non superano 10.000 abitanti e ad un collegio di revisori nelle unioni che superano tale limite demografico.

Ne consegue che, come evidenziato dal Ministero dell’Interno in un parere del 14 dicembre 2022, un’unione formata da comuni che complessivamente non superano i 10.000 abitanti può individuare un unico revisore; diversamente, la nomina riguarderà un collegio di revisori.

La concentrazione delle funzioni di revisione contabile in capo ad un unico organo prevista dalla legge n. 56 del 2014 appare rispondente ad esigenze di semplificazione amministrativa e di riduzione dei costi di gestione.

In tale ottica, la norma rimette agli enti locali associati la valutazione circa l’opportunità di fare ricorso all’esercizio unitario di tale delicata funzione, utilizzando modalità dalla stessa individuate.

Con riferimento alle unioni che esercitano in forma associata le funzioni fondamentali dei comuni che ne fanno parte, sussistendo i presupposti applicativi dell’art. 234, comma 3 bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, resta fermo il disposto di cui all’articolo 3, comma 4 bis, del decreto legge n. 174 del 2012, il quale prevede che, all’atto della costituzione del collegio o del revisore unico delle predette unioni, decadono automaticamente i revisori in carica nei comuni che fanno parte dell’unione.

Il dott. -OMISSIS- quindi non può dedurre la violazione di un legittimo affidamento, tenuto conto che la decadenza dall’incarico in questione costituisce un atto dovuto previsto per legge.

Ne consegue che, diversamente da quanto sostiene l’appellante, il richiamo all’art. 234, comma 3 bis del TUEL, operato dall’art. 3, comma 4 bis d.l. n. 174 del 2012, non può interpretarsi come esclusione della regola della decadenza per i revisori nell’ipotesi in cui l’Unione decida di svolgere in forma associata le funzioni dell’organo di revisione ai sensi dell’art. 1, comma 110, l. n. 56 del 2014, né si può ritenere che la revoca dell’incarico di revisore unico sia possibile solo in caso di totale trasferimento delle funzioni comunali all’unione.

La gestione in forma associata delle funzioni dell’organo di revisione anche per conto dei comuni membri in applicazione della citata disposizione, non può che comportare la decadenza degli organi di revisione eventualmente in carica presso i singoli comuni, come previsto dall’articolo 3, comma 4 bis, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, per analoga fattispecie prevista nel caso della gestione in forma associata delle medesime funzioni da parte delle unioni che svolgono tutte le funzioni fondamentali dei comuni membri.

14. Da siffatti rilievi consegue il rigetto del mezzo e l’assorbimento delle altre censure, tenuto conto che, in disparte l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse con riferimento a tutte le domande compresa quella relativa ai compensi (emolumenti maturati e maturandi), l’insussistenza dell’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione esclude i presupposti per il risarcimento del danno in relazione a tutti i profili declinati.

Quanto alle spese di lite, liquidate correttamente dal T.A.R. nella misura di euro 1.000,00 a favore di ciascuna delle tre amministrazioni resistenti, nessuna censura può essere espressa alla sentenza impugnata, stante l’evidente soccombenza del ricorrente e la congruità degli importi liquidati.

15. In definitiva l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

16. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale suggeriscono la compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO