Pubblicato il 16/12/2025

N. 09935/2025REG.PROV.COLL.

N. 00381/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 381 del 2024, proposto da OR AI, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Tack, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Cagliari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Regione autonoma della Sardegna, non costituita in giudizio;

nei confronti

della Gestione Liquidatoria Ats Sardegna, Abbanoa s.p.a., non costituite in giudizio;
di Spano Opere Edili s.r.l. - Soe s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Battista Simula, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, n. 543 del 18 luglio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari, del Ministero della cultura e della ditta Spano Opere Edili S.r.l. - Soe s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 la Cons. MA RI;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio sono i seguenti provvedimenti:

- la determinazione n. 1095 del 6 marzo 2017 del Dirigente del Servizio SUAP, Mercati, Attività produttive e Turismo del Comune di Cagliari, di accoglimento della «istanza [della Controinteressata] per l'autorizzazione all'intervento di realizzazione di un fabbricato per civile abitazione nella via Cinquini - Cagliari» ;

- la variante al Piano Regolatore Generale di Cagliari, integrante il Piano (attuativo) di Risanamento urbanistico dell’area denominata “Is Cornalias” , per l’ipotesi e nella parte in cui fosse intesa nel senso di legittimare il provvedimento di assenso edilizio su menzionato (con particolare riguardo ai profili derogatori rispetto alla disciplina in tema di distanze fra corpi di fabbrica - specie se “finestrati”);

- il parere preventivo reso dal Servizio edilizia privata del Comune di Cagliari, rilasciato ai danti causa della controinteressata “Spano Opere Edili S.r.l.”, con nota prot. n. 279638 del 12 dicembre 2014.

2. In punto di fatto si rappresenta che l’appellante è proprietario di un lotto edificato ubicato in Cagliari nella via Cinquini n. 33, distinto al N.C.E.U. col Foglio 6, Mappale 3082 (un villino unifamiliare circondato sui quattro lati da un’area cortilizia, interessato da concessione in sanatoria con provvedimento prot. n. 17510 dell’8 agosto 2006 del Comune di Cagliari).

2.1. Limitrofo a tale lotto è quello, oggetto dell’odierno giudizio, attualmente di proprietà dell’Impresa “Spano Opere Edili S.r.l.”, distinto al N.C.E.U. col Foglio 6, Mappale 3132, su parte del quale insiste da tempo una servitù di passaggio a favore del lotto dell’appellante, la cui esistenza è stata riconosciuta già con atto di transazione del 1993 ed ultimamente con rogito in data 11 novembre 2016.

2.2. Quest’ultimo lotto ricade nel Piano di risanamento urbanistico (PRU) di “Is Cornalias” (approvato definitivamente ai sensi della l.r. n. 23/1985 con deliberazione di Consiglio comunale n. 91/1999, entrato in vigore definitivamente a seguito della pubblicazione sul BURAS n. 33 del 30.9.1999 e recepito integralmente nel PUC vigente), in zona “Lotti predisposti ad accogliere altri interventi edilizi” .

2.3. La società Spano opere edili s.r.l., a seguito di Dichiarazione autocertificativa unica per la realizzazione di un intervento relativo ad attività produttive (DUAAP) ex art. 1, comma 21, l.r. n. 3 del 2008, presentata al Comune in data 11 luglio 2016 e dopo apposita Conferenza di servizi, ha ottenuto il “provvedimento unico” di accoglimento della “istanza per l’autorizzazione all’intervento di realizzazione di un fabbricato per civile abitazione nella via Cinquini – Cagliari” .

È stato quindi edificato il primo solaio nonché i pilastri per la realizzazione del secondo solaio della struttura assentita.

3. Con il ricorso proposto dinanzi al T.a.r. per la Sardegna sono stati proposti i seguenti motivi:

1) Violazione di legge quanto al principio di “prevenzione”; eccesso di potere in relazione alla ponderazione degli interessi in gioco; violazione di legge quanto all’orientamento giurisprudenziale prevalente in ordine al “combinato disposto” dell’art. 41-quinquies della l. n. 765/1967 e dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968;

2) Eccesso di potere per inadeguatezza istruttoria quanto alle implicazioni della soluzione progettuale avanzata dalla controinteressata in violazione delle distanze da osservare in caso di apertura di una veduta che consenta l’affaccio sul fondo del vicino.

3) Eccesso di potere per incongruenza nella motivazione.

4) Violazione di disposizione regolamentare; eccesso di potere per difetto d’istruttoria.

4. Con la sentenza impugnata l’adito T.a.r. ha respinto il ricorso di primo grado e ha posto a carico della parte soccombente il pagamento delle spese di giudizio liquidandole complessivamente in euro tremila, di cui euro millecinquecento in favore del Comune di Cagliari ed euro millecinquecento in favore della controinteressata Spano Opere Edili S.r.l.; ha compensato le spese del giudizio nei confronti del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo.

5. Con l’appello in esame il signor AI ha impugnato la menzionata sentenza deducendo un unico articolato motivo rubricato “ A ) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 41-quinquies della L. 6 agosto 1967 n. 765 e dell’art. 9, D.M. n. 1444/1968. Violazione del principio di gerarchia delle fonti. Errore di diritto per difetto di motivazione. Errore nella corretta ricostruzione e disamina dei progetti, dei fatti, e delle risultanze processuali. Omessa pronuncia su un motivo di impugnazione” , con il quale ha proposto plurime censure:

5.1. Con una prima censura l’appellante sostiene che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto applicabile al caso in esame la deroga prevista dall’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 che prevede che “ Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”, ritenendo in tal modo che i controinteressati non fossero tenuti a rispettare la distanza minima tra fabbricati di ml. 10,000 indicata al n. 3 del comma precedente.

La sentenza darebbe una lettura errata della norma, poiché non ha considerato che la deroga dell’ultimo comma si applica soltanto per “gruppi di edifici”, non essendo sufficiente che la deroga sia contemplata in un piano particolareggiato.

Il Comune avrebbe riconosciuto alla contro interessata la possibilità di costruire ad una distanza inferiore da quella dei 10 mt. stabilita dal secondo comma dell’art. 9 D.M. 1444 del 1968 non in virtù di una deroga “generale” del PRU valida per “un gruppo di edifici” , ma applicando una deroga “isolata” per regolare soltanto i rapporti di distanza tra l’erigendo edificio della Spano Opere Edili S.r.l. con l’edificio dell’appellante.

Irrilevanti sarebbero i riferimenti della sentenza impugnata la rispetto dell’art. 873 c.c. nonché il richiamo al principio secondo il quale “I regolamenti locali hanno, pertanto, carattere integrativo della norma primaria” .

5.2. Con una ulteriore censura l’appellante si duole per il fatto che la sentenza avrebbe respinto la censura circa la violazione della distanza minima assoluta di mt. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti sempre ai sensi dell’art. 9 del D.M. 1444/1968 perché “la parete dell’edificio realizzato dalla contro interessata non risulta finestrata (v. elaborati progettuali depositati dalla stessa parte ricorrente)”.

Al contrario, condizione indispensabile per poter applicare il regime garantistico della distanza minima dei dieci metri, è l’esistenza di due pareti che si contrappongono di cui almeno una finestrata (Cons. Stato sez. IV 26 novembre 2015 n. 5365).

Sotto distinto profilo, l’appellante rileva che, nel giudizio di primo grado, ha depositato una perizia che, in modo analitico, avrebbe spiegato perché l’erigendo edificio dei contro interessati presentava delle “vedute” sul lato che affaccia al confine dell’appellante. La sentenza non avrebbe chiarito per quali motivi queste valutazioni tecniche non fossero condivisibili, limitandosi ad escludere la presenza di “vedute”.

5.3. Sarebbe meritevole di riforma anche il capo della sentenza con cui è stato statuito che “Quanto alla contestata profondità dei balconi, gli interventi posti in essere dalla contro interessata risultano conformi alle previsioni del PUC del Comune di Cagliari [perché ai sensi dell’art. 91 del PUC] i balconi e le pensiline non fanno distacco, mentre ai fini del calcolo della distanza dai confini vanno considerati gli elementi aggettanti chiusi, che tuttavia non sono presenti nella fattispecie”.

Invero, l’unica fonte normativa da tenere in considerazione risulterebbe essere l’art. 9 del D.M. 1444/1968 e le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevarrebbero su eventuali contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica (Cass. Civ. n. 23136/2016).

La norma sarebbe anche integrativa della disciplina del codice civile sulle distanze e non sarebbe derogabile in sede locale (Cass. Civ. n. 24471/2019).

5.4. La sentenza impugnata avrebbe, inoltre, errato nella parte in cui non ha considerato le rampe di scale di accesso nel calcolare la distanza tra gli edifici poiché ha ritenuto che dalle stesse rampe non possa essere esercitata alcuna veduta (con la conseguente violazione della privacy).

Invero i vincoli di distanza imposti dall’art. 9 del D.M. 1444/1968 andrebbero applicati a prescindere dal fatto che tra i manufatti “in gioco” vi sia o meno una “veduta”.

5.5. Il primo giudice non si sarebbe espresso su una ulteriore censura relativa alla incongruenza della scelta dell’Amministrazione, che avrebbe cambiato opinione circa la rilevanza dei balconi per la mera riduzione della loro profondità apportata con le tavole integrative prodotte dalla contro interessata durante lo svolgimento della Conferenza di Servizi.

6. Il Comune di Cagliari e la controinteressata Spano Opere edili s.r.l. si sono costituiti in giudizio depositato apposite memorie difensive; il Ministero della Cultura si è costituito con memoria di stile.

7. Alla pubblica udienza del 26 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

8.1. La principale questione posta con l’articolato motivo di appello e segnatamente con la prima censura concerne la possibilità di derogare alle distanze previste dal D.M. n. 1444/1968 in particolare per quanto concerne le pareti finestrate poiché la controinteressata avrebbe violato detta distanza minima.

Lo stesso D.M. n. 1444/1968 all’art. 9, ultimo comma, secondo capoverso (rubricato “Limiti di distanza tra i fabbricati” ), prevede che “Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.

Nel caso in esame, il lotto della contro interessata è ricompreso nel Piano di risanamento urbanistico (P.R.U.) “Is Cornalias” di Cagliari, Piano avente contenuto ed efficacia di Piano attuativo e che, come tale, costituisce lo strumento di dettaglio delle previsioni urbanistiche contenute nel Piano urbanistico generale la cui funzione tipica è quella di garantire il coordinamento degli interventi per una migliore utilizzazione di certi territori, che diversamente sarebbero difficilmente edificabili: detto Piano è equiparabile ad un piano particolareggiato.

Si ricade pertanto nell’ipotesi derogatoria dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968 sicché è necessario e sufficiente che, secondo quanto dispone l’art. 8.1.4 delle NTA del predetto PRU, le distanze rispettino comunque il dettato dell’art. 873 c.c., come accade nel caso di specie.

L’art. 8.1.4 delle NTA del PRU prevede che “1.4. Le costruzioni possono sorgere sui confini o a distanza di essi non inferiore ai 5 m. nel caso di soluzioni in aderenza, al fine di non mortificare l’edificazione dei lotti confinanti e di realizzare soluzioni organiche degli isolati e/o comparti, l’Amministrazione comunale può imporre i distacchi dai confini e in generale la posizione dell’edificio del lotto. Pertanto i richiedenti devono presentare una documentazione fotografica della situazione di fatto ed in progetto che prenda in considerazione l'ambito che racchiude l'intervento al fine di valutare compiutamente la soluzione proposta; le pareti finestrate degli edifici devono rispettare da qualsiasi corpo di fabbrica la distanza di m. 10,00. Nelle zone modificate esistenti o risultanti libere in seguito a demolizione, contenute in un tessuto urbano già definito e consolidato, che si estendono sul fronte stradale o in profondità per una lunghezza inferiore ai 20 m nel caso di impossibilità di costruire in aderenza, qualora il rispetto delle distanze tra pareti finestrate comporti l'inutilizzazione dell'area o una soluzione tecnica inaccettabile, il Comune può consentire la riduzione delle distanze nel rispetto delle disposizioni del Codice civile. È altresì consentita, al fine di migliorare le condizioni igieniche dei fabbricati esistenti, l’apertura di finestre nei vani privi di luci dirette a distanza inferiori a quelle sopraindicate purché nel rispetto del Codice civile”.

Da quanto sopra deriva l’infondatezza anche delle ulteriori censure relative alla asserita irrilevanza dell’art. 8.1.4 NTA del PRU.

Né è contestato quanto fatto rilevare dal primo giudice in ordine al fatto che “ gli stessi ricorrenti riconoscono che il fabbricato dista circa 3,50 m dal confine e, dunque, è evidente la regolarità delle distanze tra i corpi di fabbrica, pari a 6,50 m”.

8.2. Non sussiste poi il difetto di motivazione sollevato in relazione al fatto che la sentenza impugnata non si sarebbe specificamente pronunciata sul motivo dedotto;, si legge infatti nel dictum di primo grado che “ … la parete dell’edificio realizzato dalla contro interessata non risulta finestrata (v. elaborati progettuali depositati dalla stessa parte ricorrente), sicché le censure dedotte non colgono nel segno” (2.5.).

La censura risulta peraltro in particolare riferita, nel ricorso di primo grado, alle rampe di scale previste in progetto, sulle quali si rinvia al successivo par. 8.4. della presente decisione.

8.3. Anche le censure relative alla profondità dei balconi risultano infondate.

In linea generale, la giurisprudenza amministrativa, come ricordato dalla società resistente, ha ritenuto che in tema di calcolo dei balconi e degli sporti ai fini delle distanze degli edifici, detti elementi architettonici possano non essere compresi nel computo delle distanze di cui al D.M. n. 1444 del 1968, art. 9, qualora vi sia una norma di piano che ciò autorizzi e a condizione che si tratti di balconi aggettanti (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 11 ; id., sez. IV, 22 novembre 2013, n. 5557 ); trattasi peraltro di orientamento coerente con la ratio stessa della previsione delle distanze minime fra edifici, che come noto è quella di evitare la creazione di intercapedini pregiudizievoli o pericolose per la salubrità pubblica.

È altresì da ritenersi legittima “ la norma tecnica di attuazione (n.t.a.) che, ferme restando le distanze minime inderogabili tra confini e fabbricati viciniori, detta come criterio di misurazione per le facciate che presentino componenti aggettanti, che le distanze si misurino ortogonalmente dagli stessi solo quando gli aggetti abbiano una sporgenza superiore a metri 1,50; la norma prescrive a contrario che, qualora le sporgenze non superino tale limite, le distanze dovranno misurarsi dalla facciata. Tale criterio è dettato dall'esigenza di trovare una soluzione ragionevolmente elastica in tutti i casi in cui le diverse sporgenze presenti sulla facciata sono, per il loro ridotto ingombro, tali da non costituire un vulnus agli interessi urbanistici e dominicali ” (Cons. Stato, Sez. IV, 31 luglio 2014, n. 4049).

Nello stesso senso è la giurisprudenza della Cassazione civile secondo cui “ Sono esclusi dal calcolo delle distanze solo gli sporti con funzione meramente ornamentale, di rifinitura o accessoria (come le mensole, i cornicioni, le canalizzazioni di gronda e simili), non anche le sporgenze degli edifici aventi particolari proporzioni, come i balconi, costituite da solette aggettanti anche se scoperte, di apprezzabile profondità ed ampiezza, specie ove la normativa locale non preveda un diverso regime giuridico per le costruzioni accessorie ” (Cass. civ., Sez. II, 21 marzo 2024, n.7604)

Nel caso in esame, l’art. 91 del PUC (rubricato “Elementi aggettanti delle facciate” ) stabilisce quanto segue:

“Gli aggetti delle facciate degli edifici e dei muri fronteggianti spazi pubblici non devono costituire pericolo per le persone o le cose.

Sono ammessi i seguenti aggetti:

- cm 30, per le sporgenze cornici, bancali, inferriate, fino all'altezza di m. 250 dal suolo;

-cm 150 per balconi e pensiline che dovranno essere posti ad una altezza superiore a mt. 350 dal piano del marciapiede e a mt. 4.50 dal piano stradale. Il filo esterno dei balconi dovrà essere arretrato di almeno 60 cm. dal bordo del marciapiede qualora esistente;

- le vetrate, le gelosie e le persiane possono aprirsi all'esterno solo a un'altezza non inferiore a 2,50 m., misurata dal piano del marciapiede, o di m. 4,50 sul piano stradale.

Elementi aggettanti chiusi (bow-window) sono soggetti al criterio della visuale libera e sono considerati ai fini del calcolo della distanza dai confini di proprietà e di zona, dagli altri fabbricati e dai cigli stradali. Per gli edifici pubblici o di notevole interesse o pregio artistico e architettonico, il Sindaco può consentire sporgenze maggiori di quelle fissate e anche occupazione di suolo pubblico con zoccoli, basamenti di colonne, gradini, corpi aggettanti, ecc.” .

Come correttamente argomentato dalla sentenza di primo grado, secondo la richiamata disposizione pianificatoria, i balconi e le pensiline, la cui sporgenza sia contenuta nei limiti previsti, non sono considerati ai fini del calcolo delle distanze mentre, per altro verso, vanno a tal fine considerati gli elementi aggettanti chiusi, che, tuttavia, non sono presenti nel caso in esame.

8.4. In relazione alla doglianza con la quale si censura la sentenza di primo grado poiché non avrebbe considerato le rampe di scale di accesso nel calcolare la distanza tra gli edifici e quindi la violazione della privacy derivante dalla supposta “veduta”, non è efficacemente contestato il ragionamento del T.a.r. - supportato dalla documentazione depositata dal Comune in primo grado – secondo cui, dagli elaborati progettuali si evince che la scala che conduce da quota mt. 2,30 al piano primo è posta a metri 1,70 dal confine.

Al riguardo, si osserva peraltro che, nel ricorso di primo grado, gli stessi ricorrenti hanno ammesso (sia pure ipotizzando che la distanza sia pari a metri 1,50), che la distanza risulta conforme a quanto previsto dagli articoli 905 e 906 del codice civile.

Per quanto riguarda invece la rampa di scale che porta da quota zero a quota + 2,30 mt. la stessa non comporta affaccio in quanto ciò risulta impedito dalla recinzione esistente a confine tra i due lotti che si eleva di ulteriori mt. 2,20 rispetto alla quota del pianerottolo posto a mt. 2,30.

D’altro canto la censura stessa è rimasta generica poiché i ricorrenti non hanno comunque spiegato in che modo vi sarebbe la violazione della privacy.

8.5. In relazione alla censura relativa all’altezza del balcone in corrispondenza della facciata prospiciente la porzione di lotto sulla quale insiste una servitù di passaggio di ml + 2,30, le doglianze dell’istante sono state superate con la presentazione, da parte della contro interessata, di una variante in corso d’opera in data 17 marzo 2020, in relazione alla quale è stata adottata dal SUAPE la determinazione n. 5304 del 2 settembre 2020.

9. Conclusivamente, per le suesposte motivazioni, l’appello deve essere respinto.

10. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti del Comune di Cagliari e di Spano opere edili s.r.l.; sono compensate nei confronti del Ministero della cultura, costituitosi formalmente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio da rifondere pro quota, nei confronti del Comune di Cagliari e della ditta Spano opere edili s.r.l. nella misura complessiva di euro 6.000,00 (seimila), oltre accessori come per legge.

Compensa le spese per quanto riguarda il Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

LV MA, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

MA RI, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA RI	LV MA

IL SEGRETARIO