Pubblicato il 09/05/2026

N. 03635/2026REG.PROV.COLL.

N. 06975/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6975 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Ciccotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima Quater, n. 11757 del 16 giugno 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026, il Cons. ER GR e udito, per la parte appellante, l’avvocato Simone Ciccotti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1. Il dott. -OMISSIS-, all’epoca Funzionario di PS, è stato indagato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di VA per alcune condotte poste in essere nel 2001 in occasione del G8 ivi organizzato.

Il giudice di primo grado lo ha assolto dai reati ascrittigli, per cui il Ministero dell’Interno, con decreto del 9 luglio 2009, gli ha concesso a titolo di anticipo, ai sensi dell’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, convertito dalla legge n. 135 del 1997, la somma di € 82.620,00.

Il giudice di appello, invece, con sentenza del 18 maggio 2010, ha condannato il dott. -OMISSIS- per il reato di falso ideologico, mentre ha dichiarato il non doversi procedere per intervenuta prescrizione per i reati di calunnia e abuso d’ufficio, riqualificato nel reato di arresto illegale, e la pronuncia è stata sostanzialmente confermata dalla Corte di Cassazione con sentenza del 5 luglio 2012.

Con nota del 15 novembre 2013, il Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza – considerato che il richiamato art. 18 del d.l. n. 97 del 1997, dispone la ripetizione delle anticipazioni concesse - ha chiesto all’interessato il versamento della somma di € 82.620,00.

Il Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, con atto del 4 ottobre 2022, evidenziato l’obbligo per l’Amministrazione di procedere al recupero della somma anticipata, ha invitato il dott. -OMISSIS- alla restituzione della stessa.

L’interessato ha proposto ricorso avverso tale richiesta dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Sezione Prima Quater n. 11757 del 16 giugno 2025, lo ha respinto.

Di talché, il soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Erroneo rigetto della eccezione di prescrizione.

La valutazione del primo giudice che ha rigettato l’eccezione di prescrizione sarebbe erronea nella parte in cui ha attribuito efficacia interruttiva ad atti endoprocedimentali che, in quanto tali, non potrebbero atteggiarsi in termini di costituzione in mora.

Nessuna intimazione di pagamento potrebbe ravvisarsi nella mera rappresentazione, prospettica ed eventuale, che un provvedimento possa essere adottato.

Erroneo rigetto del motivo con il quale era stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 32 della legge n. 152 del 1975 e dell’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997 nonché l’eccesso di potere in relazione ad ogni sua estrinsecazione ed in particolare in relazione alle figure sintomatiche della erroneità del presupposto e della contraddittorietà della motivazione.

La fattispecie avrebbe dovuta essere sussunta nella norma di cui all’art. 32 della legge n. 152 del 1997, cui accede la non ripetibilità delle somme corrisposte per la difesa penale del funzionario di P.S. che sia stato condannato per fatto eseguito nell’esercizio delle proprie funzioni ove non concorra il requisito dell’accertamento della responsabilità penale nei gradi successivi, responsabilità espressamente esclusa per il reato di lesioni e non accertata per quella di arresto illegale.

La sentenza di appello, seppure per intervenuta prescrizione, non avrebbe potuto strutturarsi in termini di accertamento di una condotta criminosa, atteso che alla sentenza di primo grado di assoluzione non sarebbe seguita una diversa sentenza di accertamento della responsabilità penale.

Sarebbe stata omessa da parte del Tar la valutazione della documentata circostanza che la difesa si era imposta anche per la originaria contestazione del reato di lesioni volontarie, definitasi con pieno e definitivo proscioglimento dell’indagato

Erroneo rigetto del terzo motivo di appello con il quale si lamentavano vizi del procedimento.

Il progredire del procedimento avrebbe determinato che, ad una prima valutazione di inesistenza dei presupposti per procedere alla richiesta di restituzione delle somme anticipate, ha fatto seguito una rivalutazione della fattispecie.

Pertanto, non si sarebbe trattato di un unico procedimento sviluppatosi in un lungo arco temporale, ma di annullamento d’ufficio con le non considerate implicazioni in punto di decadenza dal relativo potere ai sensi dell’art. 21-nonies e dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha analiticamente controdedotto concludendo per il rigetto dell’appello.

L’appellante ha depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni.

All’udienza pubblica del 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Collegio rileva in primo luogo che – a differenza che nell’attribuzione del rimborso o della sua anticipazione, in cui vi è esercizio di potere amministrativo connotato da discrezionalità tecnica e conseguente posizione di interesse legittimo - la posizione giuridica dedotta in giudizio dal ricorrente ha natura di diritto soggettivo avente carattere patrimoniale, sicché l’azione proposta, sebbene prospettata come azione di annullamento di atti, è qualificabile unicamente come azione di accertamento di diritti e non involge la legittimità dell’esercizio del potere pubblico.

In altri termini, nel caso di specie, il ricorrente ha agito per ottenere il riconoscimento del proprio diritto soggettivo alla non imposizione, in tutto o in parte, della ripetizione dell’anticipazione concessa ai sensi dell’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, convertito dalla legge n. 135 del 1997, vale a dire del proprio diritto soggettivo a conservare, in tutto o in parte, l’anticipazione delle spese legali, per cui la soddisfazione della situazione giuridica soggettiva, e cioè l’accertamento del diritto, è realizzabile indipendentemente dal riconoscimento derivante dalla intermediazione di un provvedimento amministrativo (in tal senso tutta la giurisprudenza sulla distinzione tra atti paritetici ed atti autoritativi, sviluppatasi a seguito della c.d. sentenza Fagiolari, dal nome del presidente ed estensore, Cons. St., V, 1° dicembre 1939 n. 795).

Ne consegue che il thema decidendum del presente giudizio è costituito solo ed esclusivamente dalla valutazione della fondatezza della pretesa dedotta dal ricorrente circa la non applicabilità, in tutto o in parte, della richiamata norma restitutoria nei suoi confronti, a nulla rilevando eventuali vizi prospettati in relazione agli atti emanati dal Ministero.

In altri termini, il recupero da parte della p.a. di somme corrisposte a titolo di anticipazione di spese legali – tanto ai sensi dell’art. 18, d.l. n. 67/1997, quanto ai sensi dell’art. 32, l. n. 152/1975 – in conseguenza del verificarsi delle condizioni che giustificano la ripetizione delle somme da parte del pubblico dipendente ai sensi di ciascuna delle predette disposizioni - è, al pari di ogni ripetizione di indebito, un atto dovuto, privo di valenza provvedimentale, che non lascia alla p.a. alcuna discrezionale facultas agendi, configurandosi, al contrario, il mancato recupero delle somme anticipate, e poi risultate non dovute, come danno erariale.

Ciò implica che la relativa attività della p.a. non deve ritenersi né sottoposta ad alcun termine, salvo quello di prescrizione decennale (decorrente dal momento in cui si è verificato il fatto che fa sorgere il diritto alla ripetizione dell’indebito) né regolata dalle prescrizioni di cui all’art. 21-nonies, l. n. 241/1990 (sui principi che disciplinano l’attività di recupero delle somme indebitamente versate da parte della p.a. v. per tutti Consiglio di Stato, II, 5 settembre 2022, n. 7690).

3. Sulla base di tali premesse, nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. Il diritto alla ripetizione dell’indebito da parte della pubblica amministrazione, ai sensi dell’art. 2946 c.c., è soggetto a prescrizione ordinaria decennale, il cui termine decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, ai sensi dell’art. 2935 c.c.

Un atto, per avere efficacia interruttiva della prescrizione, deve contenere, oltre alla chiara indicazione del soggetto obbligato (elemento soggettivo), l’esplicitazione di una pretesa e l'intimazione o la richiesta scritta di adempimento, idonea a manifestare l’inequivocabile volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto, nei confronti del soggetto indicato, con l’effetto sostanziale di costituirlo in mora (elemento oggettivo). Quest’ultimo requisito non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, sicché non richiede l’uso di formule solenni, né l’osservanza di particolari adempimenti, essendo sufficiente che il creditore manifesti chiaramente, mediante un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere dal medesimo il soddisfacimento del proprio diritto, essendo sufficiente a tal fine la mera comunicazione del fatto costitutivo della pretesa (cfr. Cons. Stato, II, 5 settembre 2022, n. 7690).

In proposito, la Corte di Cassazione ha recentemente ribadito il seguente principio:

“Perché un atto abbia efficacia interruttiva della prescrizione, ai sensi dell’art. 2943, quarto comma, cod. civ., deve presentare un elemento soggettivo, costituito dalla chiara indicazione del soggetto obbligato, ed un elemento oggettivo, consistente nell’esplicitazione di una pretesa e nella intimazione o richiesta scritta di adempimento idonea a manifestare l’inequivocabile volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto nei confronti del soggetto indicato, con l’effetto sostanziale di costituirlo in mora; richiesta di pagamento produce l’interruzione della prescrizione ad effetto istantaneo, pertanto non è ammissibile che l’effetto interruttivo sia riconducibile ad una pluralità di atti, succedutisi nel tempo, dal complesso dei quali possa ricavarsi la volontà dell’interessato di far valere il proprio diritto, in quanto, se la singola intimazione non è idonea a costituire in mora l’obbligato, l’effetto interruttivo non si verifica affatto; ne consegue che non produce alcun effetto interruttivo un atto, astrattamente valido ai fini della interruzione della prescrizione, ove lo stesso intervenga quando si è già verificata l’estinzione del diritto per mancato esercizio dello stesso nel tempo indicato dalla legge” (Cass. Civ., II, ordinanza 25 febbraio 2025, n. 7188)

Nella fattispecie in esame, l’anticipo è stato erogato in data 9 luglio 2009, mentre la Corte di Appello di VA ha pronunciato sentenza di condanna per un reato il 18 maggio 2010 e la Corte di Cassazione ha confermato la sentenza della Corte di Appello in data 5 luglio 2012.

Successivamente, in data 15 novembre 2013, l’Amministrazione ha chiesto la ripetizione di quanto versato, esprimendo la inequivoca volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto nei confronti del debitore, sicché tale atto ha interrotto la prescrizione e, essendo l’atto con cui si intima la restituzione del 4 ottobre 2022, nessuna prescrizione è maturata.

L’atto dell’amministrazione del 15 novembre 2013, in sostanza, ha evidenziato chiaramente il soggetto obbligato e la pretesa, nonché l'intenzione di far valere il diritto, il che è sufficiente a interrompere la prescrizione.

5. Le doglianze proposto con il secondo motivo sono infondate.

5.1. L’Amministrazione ha applicato l’art. 18 del d.l. n. 67 del 1997, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 1997 secondo cui: “Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità”.

L’appellante, invece, ha sostenuto che avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 32 della legge n. 152 del 1975, secondo cui:

“Nei procedimenti a carico di ufficiali o agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria o dei militari in servizio di pubblica sicurezza per fatti compiuti in servizio e relativi all'uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica, la difesa può essere assunta a richiesta dell'interessato dall'Avvocatura dello Stato o da libero professionista di fiducia dell'interessato medesimo.

In questo secondo caso le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso”.

5.2. La prospettazione dell’appellante è che l’Amministrazione avrebbe dovuto sussumere la fattispecie sotto l’art. 32 della legge n. 152 del 1975, in quanto il reato dell’arresto illegale implica mezzi di coercizione fisica e non potrebbe rilevare che alla condotta sanzionata inerisca anche il reato di falso, “strumentale” alla legittimazione dell’arresto.

L’art.32 autorizzerebbe il rimborso delle spese legali «salva rivalsa se vi è stata responsabilità dell’imputato per fatto doloso», senza tuttavia fare alcun riferimento al fatto che tale responsabilità debba essere accertata via definitiva (diversamente da quanto previsto dall’art. 18 del decreto-legge n. 67 del 1997 che farebbe riferimento a una sentenza definitiva che accerti la responsabilità). Tale assunto sarebbe dirimente, nel caso di specie, in quanto il giudizio per il quale il Ministero ha concesso l’anticipazione delle spese legali è stato quello di primo grado celebratosi davanti al Tribunale di VA (con sentenza n. -OMISSIS- del 13 novembre 2008) che aveva escluso la responsabilità dell’appellante.

L’appellante sostiene anche che l’Amministrazione, in ogni caso, non avrebbe potuto rivalersi delle spese sostenute per la difesa dei reati di calunnia e arresto illegale, essendo intervenuta per essi la dichiarazione di estinzione per prescrizione.

5.3. Le doglianze non sono persuasive per quanto già statuito da questa Sezione con la sentenza n. 7864 del 5 ottobre 2025, che è giunta a conclusioni dalle quali questo Collegio non ha ragioni per discostarsi.

Il rimborso delle spese legali era escluso, sia dall’art. 32 della legge n. 152 del 1975 (secondo cui: «le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso»), sia alla luce dell’art. 18 del decreto-legge n. 67 del 1997 (secondo cui la ripetizione ha luogo nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità), con conseguente obbligo per l’Amministrazione di procedere all’azione di rivalsa di quanto anticipato.

Le due citate disposizioni si differenziano fondamentalmente per il fatto che, per gli anticipi concessi ai sensi dell’art. 32 della legge n. 152 del 1975, l’azione di rivalsa è consentita solo in caso di accertata «responsabilità dell’imputato per fatto doloso» (il rimborso delle spese legali, quindi, è concesso anche al dipendente in caso di ritenuta responsabilità colposa).

Ebbene, l’appellante è stato condannato con una sentenza definitiva di condanna alla pena di 4 anni (di cui 3 anni condonati per indulto), per il reato di falso ideologico (art. 479 c.p.), quindi a titolo di dolo, e con condanna (oltre che al pagamento delle provvisionali e delle spese di difesa delle parti civili) a risarcire i danni alle parti civili, in solido con il responsabile civile (Ministero dell’Interno).

Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, entrambe le norme (l’art. 32 della legge n. 152 del 1975 e l’art. 18 del decreto-legge n. 67 del 1997) sono accomunate dalla riserva di ripetibilità della somma elargita all’esito definitivo del procedimento penale.

È del tutto preclusa dalla lettera della legge (che ricollega l’anticipazione al giudizio penale, complessivamente inteso, e non a singoli gradi o fasi di esso), oltre che dal suo fondamento logico-razionale (quello di precludere il rimborso delle spese legali in caso di definitivo accertamento della rottura del rapporto di immedesimazione organica, costituente il presupposto imprescindibile dell’assunzione, da parte dell’Amministrazione, dell’onere economico della difesa in giudizio), ritenere che l’anticipo, in quanto concesso per il giudizio di primo grado di assoluzione, non avrebbe potuto più essere recuperato.

Siffatta conclusione vale a maggior ragione quando, come nel caso in discussione, alla declaratoria di estinzione del reato per intervenuta prescrizione e alla conseguente esclusione della punibilità penale per il mero fatto del decorso del tempo, si accompagni la condanna dell’imputato da parte dello stesso giudice penale al risarcimento del danno a favore delle parti civili costituite, proprio per il fatto illecito per cui è stato tratto a processo penale a titolo di dolo.

La giurisprudenza ha precisato che, qualora la responsabilità risulta accertata con sentenza passata in giudicato agli effetti civili, e non agli effetti penali per intervenuta prescrizione, risulta comunque integrato il presupposto per la ripetizione dell’anticipazione corrisposta; l’art. 32, si aggiunge, fa salva la rivalsa se vi è responsabilità per fatto doloso, senza distinguere agli effetti penali o, come nel caso di specie, agli effetti civili (Cons Stato, VI, 5 ottobre 2025, che richiama Cons. Stato, II, n. 4379 del 2024).

Sotto altro profilo, è anche dirimente osservare che il giudice penale, seppur in un procedimento conclusosi con una parziale dichiarazione di prescrizione, ha accertato sia l’unicità del disegno criminoso che l’aggravante del nesso teleologico ai sensi dell’art. 62, co. 1, n. 2 c.p. tra tutti i reati ascritti (falso, arresto illegale e calunnia), compresi quelli prescritti. Come correttamente affermato dal giudice di prime cure, in tale contesto «isolare la condotta di falso rispetto alle fattispecie per cui è maturata la prescrizione, oltre ad essere in contrasto con la verità processualmente accertata, sarebbe di fatto operazione impossibile; in un caso del genere, infatti, l’attività difensiva è volta a contestare l’integrale tesi accusatoria, non potendo, all’evidenza, parcellizzarla con riferimento ad ogni fatto di reato contenuto nell’imputazione».

5.4. Né può trovare accoglimento che la difesa si era imposta anche per l’originaria contestazione del reato di lesioni volontarie da cui l’interessato è stato prosciolto.

L’attività difensiva, infatti, come posto in rilievo nel precedente capo, è stata volta a contestare l’integrale tesi accusatoria, non potendo essere parcellizzata in riferimento ad ogni fatto reato contenuto nell’imputazione o per i quali si è svolta l’indagine.

Ne consegue che l’obbligazione di pagamento della prestazione professionale ha natura indivisibile, non potendo essere frazionata in tante obbligazioni quanti sono i fatti reato in relazione ai quali essa è stata prestata e, d’altra parte, sarebbe impossibile scindere la unitaria prestazione in singoli e distinti valori per ciascuno dei fatti reato per i quali è stata svolta.

Peraltro, la condanna anche per uno solo dei reati ascritti invera la fattispecie prevista dalla norma, con conseguente obbligo per l’Amministrazione di recuperare l’anticipo erogato.

6. Le censure concernenti le violazioni di carattere procedimentale sono parimenti infondate.

Nel precedente capo 2., è già stato evidenziato come l’attività amministrativa di recupero di una somma indebita mente erogata costituisce attività dovuta e del tutto vincolata, priva di carattere provvedimentale, e ciò implica che la stessa non è regolata dalle invocate prescrizioni di cui all’art. 21-nonies ed all’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

La ripetizione di somme indebite (in ragione del sopravvenuto venire meno del presupposto legale di concessione), infatti, non equivale certo all’esercizio di un potere di autotutela volto all’annullamento di un precedente atto adottato illegittimamente (né tantomeno alla revoca per sopravvenuti o rivalutati motivi di pubblico interesse).

Secondo il consolidato indirizzo del Consiglio di Stato, peraltro, anche nella ipotesi di recupero da parte della pubblica amministrazione di contributi in assenza del requisito di legge (o per i quali sia stato accertato il sopravvenuto difetto del titolo di erogazione), non è necessaria l’indicazione della motivazione specifica sulle eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, in quanto la ripetizione dell’indebito non costituisce una funzione d'autotutela ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della legge n. 241 del 1990, ma doveroso esercizio di un potere vincolato (Cons. Stato, sez. VI, n. 9115 del 2023; sez. III, n. 527 del 2018; sez. IV, n. 2651 del 2007; sez. V, n. 5025 del 2003) e tale principio vale a maggior ragione nella fattispecie in esame.

7. In definitiva, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

8. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore dell’Amministrazione appellata.

9. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello e nella successiva memoria, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 6975 del 2025).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’Amministrazione appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

RG De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

ER GR, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
ER GR	RG De Felice

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.