Pubblicato il 11/05/2026

N. 03659/2026REG.PROV.COLL.

N. 01546/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1546 del 2025, proposto da IE NT, IL UR, RL NT, IZ NT e NA NT, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Buonassisi e Osvaldo Lucciarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la società ANAS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per le Marche, Sez. I, n. 681 del 20 luglio 2024 (non notificata), con la quale è stato respinto il ricorso per la condanna di ANAS s.p.a. alla restituzione di terreni illegittimamente occupati e al risarcimento dei danni conseguenti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ANAS s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il Cons. AR Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1. Gli odierni appellanti hanno agito, quali proprietari di alcuni terreni in Fermignano, oggetto di una procedura espropriativa avviata da ANAS s.p.a. nel 1982, per conseguire la condanna dell'intimata società alla restituzione dei beni e al risarcimento dei danni derivanti dalla loro illegittima occupazione oppure, in subordine, al solo risarcimento dei danni per equivalente monetario, nel caso di acquisizione sanante dei terreni. A fondamento dell'iniziativa giudiziaria, gli esponenti hanno dedotto l'inefficacia del decreto di esproprio (adottato dal Prefetto di Pesaro e Urbino il 24 marzo 1995 e conosciuto dai ricorrenti nell'ambito di un giudizio civile per la determinazione delle indennità loro spettanti), in quanto tardivo rispetto ai termini di efficacia delle varie dichiarazioni di pubblica utilità succedutesi nel tempo, nonché hanno lamentato che parte dei lavori fossero stati eseguiti in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità, poiché relativi a una variante del progetto, risalente all'ottobre del 1986, ma approvata solo nel 1992, a lavori ultimati.

2. Con sentenza n. 681 del 20 luglio 2024, il T.A.R. per le Marche ha respinto il ricorso, sull'assorbente rilievo dell'insussistenza di una occupazione illegittima dei terreni, questi essendo stati espropriati con il decreto del 24 marzo 1995, mai impugnato. Pertanto, il giudice di primo grado ha osservato come, in mancanza di una domanda di annullamento provvedimentale, non si potessero contestare i vizi della procedura espropriativa, ivi inclusa la tardività del decreto di esproprio, la quale costituirebbe, comunque, una causa di annullabilità del provvedimento, da sollevare per mezzo di un'azione impugnatoria. In ogni caso, il T.A.R. ha escluso che tale decreto sia intervenuto tardivamente, poiché i termini di efficacia delle dichiarazioni di pubblica utilità erano stati oggetto di proroghe legali, e ha ritenuto che il riferimento, contenuto negli atti della procedura, a una variante dell'ottobre 1986 fosse un mero refuso, poiché dalla relazione istruttoria depositata da ANAS s.p.a. in giudizio risultava che i lavori fossero stati ultimati già nel luglio del 1986.

3. Con il ricorso in epigrafe, gli appellanti hanno censurato la sentenza per i seguenti motivi.

I) « Error in iudicando et in procedendo - Violazione arti e 3 L. n.241/90 - Violazione principi acquisiti da giurisprudenza e dottrina in ordine alla occupazione usurpativa e al risarcimento dei danni - Omesso esame di un punto decisivo per la decisione ». Con il primo motivo, hanno sostenuto che il giudice di primo grado, ritenendo che i terreni fossero ormai acquisiti al patrimonio pubblico, avesse qualificato la fattispecie quale "occupazione acquisitiva", mentre si tratterebbe di una "occupazione usurpativa", come tale inidonea a determinare la privazione della proprietà privata. L'occupazione sarebbe usurpativa, perché effettuata in mancanza di una pubblica utilità dell'opera, come attestato dalla circostanza che i lavori in variante, risalenti al 1986, siano stati approvati solo nel 1992.

II) « Error in iudicando et in procedendo - Violazione principi fondamentali dell'ordinamento in materia di correzione di errori materiali - Violazione artt. 1 e 3 L.291/90 - Violazione principi di trasparenza e contraddittorio ». Con questo motivo, gli appellanti hanno contestato l'affermazione del T.A.R. secondo cui il riferimento alla variante del 1986 fosse un mero refuso, sostenendo che, così statuendo, il giudice avrebbe apportato una correzione a un errore materiale in mancanza di un doveroso provvedimento di rettifica e al di fuori del procedimento processuale di cui agli artt. 277 e ss. cod. proc. civ. Gli appellanti evidenziano, ulteriormente, che l'esecuzione dei lavori nell'ottobre del 1986 risulterebbe dalla perizia di variante a cui fanno riferimento gli atti del procedimento amministrativo.

III) « Error in iudicando et in procedendo - Violazione principi ex art. 1 e 3 L. n 241/90 - Motivazione, illogica e contraddittoria ». Con il terzo motivo viene ribadito che l'esecuzione di lavori senza la preventiva approvazione del relativo progetto e, quindi, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, abbia dato luogo a una occupazione usurpativa dei terreni e al mancato trasferimento degli stessi al patrimonio pubblico.

IV) « Error in iudicando et in procedendo - Violazione principi ex artt.1 e 3 L. n. 241/90 - Omesso esame di un punto rilevante per la decisione, pur ritualmente denunciato ». Con il quarto motivo di appello, vengono rinnovate le doglianze relative all'illegittimità di un'occupazione di terreni effettuata per svolgere lavori che non hanno formato oggetto di dichiarazione di pubblica utilità, nonché le censure sull'inefficacia del decreto di esproprio adottato oltre i termini di scadenza delle dichiarazioni di pubblica utilità emesse nel corso della procedura.

V) « Error in iudicando et in procedendo - Violazione principi ex artt. 1 e 3 L. n. 241/90- Violazione artt. 23 e 24 DPR n. 327/01 - Omesso esame di un motivo rilevante per la decisione ». Con il quinto motivo, gli appellanti hanno lamentato che il giudice di primo grado non abbia tenuto in considerazione che il decreto di esproprio fosse comunque inefficace in quanto non notificato a norma dell'art. 23 d.p.r. 327/2001.

VI) « Sulla determinazione del danno ». Con l'ultimo motivo, gli appellanti hanno riproposto la domanda di risarcimento dei danni, sostenendo che la loro quantificazione debba essere non inferiore alla somma di 100.000 euro, offerta dagli stessi ricorrenti in vista di una conciliazione bonaria della controversia civile sulle indennità e mai contestata da ANAS s.p.a.

4. Si è costituita ANAS s.p.a., deducendo l'infondatezza dell'appello e chiedendone il rigetto.

5. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 9 aprile 2026.

6. L'appello è infondato, per le seguenti considerazioni, aventi portata assorbente.

È incontestato che la procedura espropriativa per cui è causa si sia conclusa con il decreto di esproprio del Prefetto di Pesaro Urbino del 24 marzo 1995, conosciuto dagli appellanti già nel corso del processo civile per la determinazione delle indennità di esproprio e di occupazione d'urgenza, terminato nel 2007, a seguito della rinuncia degli stessi appellanti agli atti del giudizio.

Il decreto di esproprio non ha mai formato oggetto di una domanda di annullamento. Piuttosto, come rilevato dal T.A.R., gli appellanti hanno promosso l'iniziativa giudiziaria, volta alla restituzione dei terreni e al risarcimento dei danni, assumendo che tale decreto sia tamquam non esset , giacché adottato dopo che – in thesi – fossero scaduti i termini delle dichiarazioni di pubblica utilità dei lavori eseguiti sui terreni e, comunque, in quanto in parte riferibile a lavori effettuati nel 1986 e contemplati in una variante progettuale approvata solo nel 1992, con la conseguenza che, in parte qua , i terreni sarebbero stati occupati in via "usurpativa", cioè in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità. Secondo la prospettazione degli appellanti, tali irregolarità procedurali farebbero sì che non si sia mai formato il titolo legittimante il passaggio della proprietà dei beni, con conseguente perduranza dell'occupazione sine titulo degli stessi, dei quali potrebbe, quindi, essere domandata la restituzione, oltre al risarcimento dei danni.

L'impianto argomentativo posto alla base del ricorso non è condivisibile.

Il decreto di esproprio del 24 marzo 1995, consolidatosi in conseguenza della sua mancata impugnazione in giudizio, costituisce il titolo di acquisto della proprietà dei terreni al patrimonio pubblico e impedisce di ravvisare una occupazione illegittima degli stessi.

Gli appellanti avrebbero potuto domandare l'annullamento del decreto di esproprio, facendo valere, in quella sede, i vizi addotti a sostegno della sua illegittimità. Solo la caducazione del decreto avrebbe potuto espungere l'effetto acquisitivo da questo sprigionante, così legittimando gli appellanti a tutelare il loro persistente diritto dominicale mediante l'azione restitutoria, oltre che con la connessa domanda risarcitoria.

Non è possibile, invece, contestare i vizi della procedura espropriativa e, per propagazione, del decreto conclusivo della stessa, nel solco di siffatta azione di condanna, perché in tal modo si elude l'onere di tempestiva impugnazione del provvedimento (artt. 29 e 41, co. 2, cod. proc. amm.). Gli appellanti auspicano, in sostanza, una disapplicazione del decreto di esproprio, ma la disapplicazione del provvedimento è un potere non spettante al giudice amministrativo, poiché la tutela avverso gli atti autoritativi illegittimi passa per il loro annullamento. Non a caso, solo il giudice ordinario è titolato alla disapplicazione provvedimentale (artt. 4 e 5 dell'allegato E della l. 2248/1865, di abolizione del contenzioso amministrativo), peraltro soltanto in via incidentale nei giudizi azionati a difesa di diritti soggettivi, nei quali, quindi, la res controversa non concerne, direttamente, la legittimità del provvedimento e la pretesa azionata non è l'interesse legittimo oppositivo a tale provvedimento.

Anche l'asserita tardività del decreto di esproprio deve essere fatta valere per mezzo di un giudizio impugnatorio, posto che, per consolidata giurisprudenza, il provvedimento espropriativo emanato oltre i termini di legge non è nullo o inefficace, ma semplicemente annullabile, con conseguente definitiva consolidazione dello stesso in caso di mancata impugnazione (Cons. Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2023, n. 1682; Id., 12 gennaio 2023, n. 412; Id., 31 marzo 2022, n. 2375).

L'onere di impugnare il decreto di esproprio non è superabile neppure nell'eventualità che questo non sia stato notificato ai proprietari dei beni espropriati, a norma dell'art. 51 l. 2359/1865 (vigente ratione temporis , in luogo dell'art. 23 d.p.r. 327/2001 evocato dagli appellanti), giacché i termini decadenziali per l'azione di annullamento decorrono, pur in mancanza di rituale notificazione, dalla conoscenza del provvedimento, conoscenza che, pacificamente, i ricorrenti hanno acquisito nell'ambito del giudizio civile sulla determinazione delle indennità. Gli adempimenti successivi al perfezionamento dell'atto, attinenti alla fase di integrazione dell'efficacia provvedimentale, non incidono sulla decorrenza dei termini di impugnazione, per cui l'asserita omissione della notificazione di un decreto espropriativo pacificamente conosciuto non giustifica la proposizione tardiva di censure afferenti alla precedente procedura.

Non rileva, infine, che la pregressa occupazione dei terreni sia – almeno secondo la prospettazione degli appellanti – classificabile entro la nozione di "occupazione usurpativa". Come noto, l'espressione è stata coniata dalla giurisprudenza civile per quelle occupazioni illegittime iniziate in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità, onde distinguerle dalle occupazioni dette "acquisitive", che, invece, secondo un ormai superato indirizzo giurisprudenziale, avrebbero determinato un acquisto forzoso della proprietà privata a seguito dell'irreversibile trasformazione dei terreni (Cass. Civ., Sez. Un., 4 marzo 1997, n. 1907). Ad oggi, è pacifico che qualsivoglia occupazione illegittima – sia essa riconducibile alle vecchie categorie giurisprudenziali dell'occupazione usurpativa o dell'occupazione acquisitiva – non determina la privazione della proprietà privata, ma di occupazione sine titulo in tanto può parlarsi in quanto non sia stato adottato il provvedimento espropriativo. Il decreto di esproprio, legittimo o illegittimo che sia, determina l'acquisto forzoso della proprietà privata, con la conseguenza che qualsiasi pretesa fondata sulla persistente titolarità del diritto dominicale non può prescindere dalla sua tempestiva impugnazione.

La domanda di restituzione dei terreni deve essere, pertanto, respinta, senza potersi indagare sulla effettiva sussistenza dei vizi procedurali contestati dagli appellanti. Correlatamente, va disattesa anche la domanda risarcitoria, in quanto articolata sul medesimo assunto che i terreni abbiano formato oggetto di una occupazione senza titolo. Deve essere, perciò, confermata la sentenza di primo grado.

7. Le spese del giudizio di appello, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna parte appellante al pagamento, in favore di ANAS s.p.a., delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 5.000 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

SI AR, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AR Arrivi, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
AR Arrivi	SI AR

IL SEGRETARIO