Pubblicato il 26/03/2026

N. 02537/2026REG.PROV.COLL.

N. 04924/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4924 del 2024, proposto dai signori SC D’AL e LI D'GO, rappresentati e difesi dall'avvocato Gabriele Maso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Tarzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elisa De Bertolis e Michele Steccanella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federica Scafarelli, in Roma, via Giuseppe Borsi 4;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Veneto, sez. II, 29 novembre 2023 n. 1777, che ha respinto il ricorso n. 732/2012 R.G. proposto per la condanna del Comune di Tarzo al risarcimento del danno asseritamente arrecato ai ricorrenti in dipendenza dai provvedimenti 16 novembre 1994 prot. n.5655 e 17 novembre 1994 prot. n.5656 di diniego di concessioni edilizie su terreni di proprietà;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tarzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. SC AM SA e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti appellanti sono proprietari in Comune di Tarzo di due appezzamenti di terreno, il primo con accesso da via Diaz e distinto al catasto al foglio 4 mappali 1197, 1199 e 162, il secondo con accesso da via Bellavista e distinto allo stesso foglio 4 mappali 1193 e 735 (fatti pacifici in causa, cfr. comunque gli atti di acquisto alle pp. 374, 386 e 396 del file contenente i documenti del ricorso in I grado). Si controverte del risarcimento asseritamente loro spettante per l’illegittimo diniego da parte del Comune dei titoli loro richiesti per edificare i terreni in questione.

2. Si riassumono di seguito i fatti rilevanti di causa, non controversi quanto al dato storico.

2.1 Con due distinte domande, 15 aprile 1994 prot. n.2525, relativa a via Diaz (doc. 1 a Comune in I grado) e 20 aprile 1994 prot. n.2676, relativa a via Bellavista (doc. 8 bi Comune in I grado), i ricorrenti appellanti hanno chiesto il rilascio di altrettante concessioni edilizie per realizzare due edifici residenziali sui terreni in questione; ciò in quanto all’epoca tali terreni erano classificati dal vigente strumento urbanistico come zona B residenziale di completamento, soggetta però a “ lottizzazione di iniziativa comunale ”, ovvero in termini più precisi a piano attuativo (cfr. sentenza impugnata p. 2 undicesimo rigo dal basso).

2.2 A fronte di ciò, hanno ricevuto due provvedimenti di diniego, 8 giugno 1994 prot. n.2525 e n. pratica 3856 relativo a via Diaz (doc. 2 a Comune in I grado) e 8 giugno 1994 prot. n.2676 e n. pratica 3880 relativo a via Bellavista (doc. 9 b Comune in I grado), motivate con la mancanza del piano di lottizzazione, come si è detto richiesto dallo strumento urbanistico allora vigente, oltre che da una serie di carenze documentali.

2.3 I ricorrenti appellanti hanno allora indirizzato al Comune due istanze di riesame datate 20 giugno 1994 (doc. ti 3 a e 10 b Comune in I grado, relativi rispettivamente alla pratica n.3856, via Diaz, e alla pratica n.3880, via Bellavista).

2.4 Ciò tuttavia senza esito, perché dopo uno scambio di note con il Comune ed un’integrazione documentale, i cui dettagli non rilevano ai fini del decidere, il Comune ha emesso due nuovi provvedimenti di diniego, 16 novembre 1994 prot. n.5655 relativo a via Diaz, e 17 novembre 1994 prot. n.5656 relativo a via Bellavista (pp. 43 e 45 del file contenente i documenti del ricorso in I grado), entrambi motivati con la mancanza del piano attuativo di cui già si è detto.

2.5 Gli interessati hanno quindi impugnato questi due provvedimenti di diniego con il ricorso T.a.r. Veneto n.191/1995 R.G.

2.6 Nelle more del relativo processo, il Comune ha approvato un nuovo strumento urbanistico generale, che all’art. 22 delle norme tecniche di attuazione- NTA sostanzialmente dimezza la volumetria realizzabile sui terreni degli interessati (cfr. sentenza impugnata p. 4, circostanza non contestata).

2.7 Con sentenza sez. II 6 agosto 2003 n.4160, il T.a.r. Veneto ha annullato i due provvedimenti di diniego 16 novembre e 17 novembre 1994, con la motivazione che ora si riassume.

2.7.1 Il T.a.r. ha accolto la domanda di annullamento osservando anzitutto che nel caso di specie era stata “ contraddetta la prassi, sempre seguita in passato dall'amministrazione, del rilascio di concessioni edilizie singole nella zona in controversia, che ormai è quasi completamente edificata ed urbanizzata ” (motivazione, p. 4 dal quinto rigo). In proposito, ha richiamato la norma dell’allora vigente art. 109 della l.r. Veneto 27 giugno 1985 n.61, che pur in mancanza di strumenti urbanistici attuativi ammetteva la realizzazione di interventi di completamento previsti dallo strumento urbanistico generale in zone già dotate delle principali opere di urbanizzazione.

2.7.2 Ciò posto, il T.a.r. ha ritenuto, sulla base di una relazione di sopralluogo 3 novembre 1994 predisposta dal tecnico comunale, che l’area interessata avesse effettivamente questi requisiti ed ha quindi annullato i dinieghi.

2.7.3 Il T.a.r. ha poi testualmente aggiunto: “ Circa la domanda risarcitoria avanzata col ricorso introduttivo ex art. 8, n. 7, D.L. 649/94, essa è inammissibile sia perché il decreto legge non è stato convertito in legge, sia perché la domanda è stata formulata in termini generici. La successiva domanda risarcitoria formulata in termini più specifici con memoria del 20 giugno 2003 è anch'essa inammissibile perché non notificata ” (p. 6 della motivazione, in fine).

2.7.4 Il T.a.r. quindi in dispositivo ha accolto il ricorso “ salvo la domanda risarcitoria ” e per l'effetto ha annullato i provvedimenti impugnati di cui si è detto.

2.8 Ciò posto, gli interessati, con tre successive note del loro difensore di allora, 2 marzo 2004 prot. n.2277, 14 novembre 2007 s. n. e 15 settembre 2008 prot. n.9693 (pp. 296, 298 e 301 del file contenente i documenti del ricorso in I grado) hanno chiesto al Comune il risarcimento del danno asseritamente loro arrecato dagli illegittimi dinieghi, ovvero in alternativa “ il reintegro nella " posizione urbanistica " che essi avevano all'epoca dei dinieghi, attraverso una variante al PRG che ripristini sui loro lotti la predetta originaria volumetria, in modo da assicurarsi - oggi – piena effettività alla tutela giurisdizionale di cui alla citata sentenza ” (cfr. nota 1 marzo 2004).

2.9 Il Comune, peraltro, con nota 31 ottobre 2008 prot. n.11327 (p. 302 del file contenente i documenti del ricorso in I grado) ha risposto di nulla dovere, “ restando fermi, quindi, tutti i contenuti degli atti in essere inerenti alla richiesta e le relative previsioni dello strumento urbanistico vigente ”.

2.10 A fronte di questo diniego, gli interessati hanno agito per il risarcimento del danno in un primo tempo con il ricorso T.a.r. Veneto n.691/2009 R.G. dichiarato perento per inattività delle parti con decreto del Presidente della sez. II di quel Tribunale 2 novembre 2011 n.2998; successivamente con il ricorso T.a.r. Veneto n.732/2012 R.G. notificato il giorno 15 maggio 2012, per cui ora è causa.

3. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto questo ricorso, con la motivazione che pure di seguito si riassume.

3.1 Il T.a.r. ha anzitutto riepilogato le tesi dei ricorrenti, secondo i quali sarebbero stati sussistenti tutti gli elementi dell’illecito produttivo di danno ai sensi dell’art. 2043 c.c. In particolare, sempre secondo i ricorrenti, nella fattispecie sarebbe stata ravvisabile la colpa dell’amministrazione, che avrebbe ignorato la propria prassi precedente ai dinieghi annullati e non avrebbe valutato lo stato dei luoghi, che avrebbe senz’altro consentito l’intervento diretto richiesto. I ricorrenti pertanto hanno domandato un danno corrispondente alla “ sopravvenuta riduzione degli indici di edificabilità dei lotti di proprietà … rispetto alle maggiori possibilità edificatorie presenti all’epoca di adozione degli illegittimi dinieghi ” (motivazione, p. 7 dal terzo rigo) e lo hanno stimato in 462 mila euro per la perdita di volumetria, ovvero per il valore della volumetria che avrebbero potuto edificare in mancanza dell’illegittimo diniego, oltre a 28 mila euro per spese di progettazione. Gli stessi ricorrenti hanno poi evidenziato come l’azione, in quanto relativa a fatti anteriori all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, si dovesse ritenere soggetta non al termine di decadenza di cui all’art 30 di questo codice, ma all’ordinario termine di prescrizione, nella specie non decorso perché interrotto con la notifica del ricorso 191/1995 e con le successive diffide di cui si è detto.

3.2 Il T.a.r. ha poi riassunto le difese dell’amministrazione, la quale ha anzitutto contestato la fattibilità tecnica del progetto a suo tempo presentato, sì che a suo avviso gli interessati non avrebbero in realtà potuto realizzare nulla; ha poi negato di essere in colpa, allegando “ l’oggettiva complessità tanto del contesto fattuale quanto della questione giuridica sottesi ai due dinieghi di concessione ” (motivazione, p. 10 ottavo rigo); ha ancora contestato sia la sussistenza del danno, allegando come in fatto gli interessati non avessero costruito nulla, neanche nei limiti tuttora ammessi, sia l’ammontare preteso. Infine, l’amministrazione (p. 11 prime righe) ha sostenuto che “ ancorché l’evento lesivo risalisse ad epoca anteriore (1994) all’entrata in vigore del c.p.a. avendo i ricorrenti previamente proposto ricorso per annullamento dei provvedimenti di diniego, quello per ottenere il conseguenziale risarcimento del danno doveva essere proposto entro il termine decadenziale di 120 gg ex art. 30, co. 5 c.p.a. decorrente quantomeno dal decreto di perenzione 2 novembre 2011, successivo all’entrata in vigore del c.p.a. ”.

3.3 Tanto premesso, il T.a.r. ha respinto la domanda ritenendo anzitutto che la condotta del Comune mancasse del requisito soggettivo della colpevolezza, “ attesa la complessità tecnica e normativa della questione in esame e l’oggettiva opinabilità tecnica delle soluzioni possibili ” (motivazione, p. 12 in fine) e ritenendo comunque si potesse dubitare dell’esistenza del nesso di causalità fra condotta e danno. Su quest’ultimo punto, ha infatti osservato che “ in tesi di parte ricorrente, la responsabilità risarcitoria del Comune resistente scaturirebbe dal combinato disposto di due atti: - il primo, un provvedimento di diniego di concessione edilizia, poi annullato giudizialmente; - il secondo, un atto a carattere pianificatorio in materia di edilizia ed urbanistica, riduttivo della previamente sussistente, quanto astratta, capacità edificatoria. In nessuno stadio della vicenda procedimentale di cui oggi si discetta le parti hanno ritenuto di impugnare il Piano Regolatore, anche se l’atto in questione modificava in peius le volumetrie concesse per l’edificazione nel lotto di loro spettanza ” (motivazione, p. 14 in fine).

3.4 Da ultimo, il T.a.r. ha osservato (motivazione, p. 15 settimo rigo) come “ ad un livello di indagine maggiormente pragmatico ” gli interessati non abbiano in concreto mai edificato alcunché, a significare una ritenuta (motivazione, p. 15 dodicesimo rigo) “ pretestuosità dell’azione ”.

4. Contro questa sentenza, gli interessati hanno proposto impugnazione, con appello che contiene quattro motivi, come segue.

4.1 Con il primo di essi, alle pp. 5-10 dell’atto, deducono nullità della sentenza per asserita mancanza di motivazione, e sostengono che la stessa sia (p. 8 dal settimo rigo) “ meramente assertiva, tautologica, apodittica, obiettivamente incomprensibile, e perciò affetta da nullità ” in quanto, in sintesi estrema, non indicherebbe le precise ragioni per cui il Comune si dovrebbe ritenere esente da colpa e da cui si ricaverebbe la ritenuta complessità della fattispecie.

4.2 Con il secondo motivo, alle pp. 10-16 dell’atto, criticano comunque la sentenza impugnata per avere il Giudice di I grado a loro avviso erroneamente ritenuto l’assenza di colpa dell’amministrazione. Evidenziano infatti come la situazione di diritto e di fatto non potesse dirsi particolarmente complessa, atteso che la ricordata norma dell’art. 109 l.r. 61/1985 consentiva l’intervento diretto in mancanza di piano attuativo ove fossero presenti le opere di urbanizzazione, che nella specie la presenza di esse era stata appurata dal tecnico comunale (doc. 17 Comune in I grado, verbale relativo) e che la prassi dell’ente, anche successivamente all’annullamento, era sempre stata nel senso di accordare le concessioni prescindendo dal piano attuativo.

4.3 Con il terzo motivo, alle pp. 16-19 dell’atto, criticano ancora la sentenza impugnata per avere escluso la sussistenza del nesso di causalità. Sostengono infatti di non aver avuto l’onere, né la pratica possibilità, essendo in quel momento pendente il ricorso per annullamento, di impugnare le successive deliberazioni con cui il Comune ha ridotto la volumetria realizzabile sui loro terreni.

4.4 Con il quarto motivo, alle pp. 19-24 dell’atto, hanno infine contestato l’affermazione del Giudice di I grado, secondo la quale essi non avrebbero in realtà avuto alcuna seria intenzione di edificare, da cui il carattere pretestuoso dell’azione. Ribadendo comunque di averla proposta entro il termine di prescrizione, ritenuto applicabile, deducono infatti di avere agito non per “ il risarcimento del lucro cessante derivante dal mancato guadagno per l'operazione immobiliare ”, ma soltanto per “ il danno emergente, conseguente alla riduzione della volumetria ” (p. 19 tredicesimo rigo dal basso).

5. Il Comune ha resistito, con atto 23 luglio 2024, ed ha chiesto che l’appello sia respinto, riproponendo comunque l’eccezione di irricevibilità del ricorso per decorrenza del termine decadenziale, ritenuto applicabile.

6. Con memorie 15 dicembre e con repliche 23 dicembre 2025, le parti hanno infine ribadito e meglio illustrato le rispettive asserite ragioni, in particolare nei termini che seguono.

6.1 Nella memoria 15 dicembre 2025, gli appellanti hanno contestato l’applicabilità del termine di decadenza e preso atto che la difesa del Comune non ha riproposto l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento; hanno poi chiesto che il Giudice disponga, ove ciò sia contestato, c.t.u sulla fattibilità tecnica del progetto.

6.2 Il Comune per parte sua, nella propria memoria 15 dicembre 2025, ha difeso la motivazione della sentenza impugnata e sottolineato come la fattispecie fosse effettivamente controversa, essendovi in generale dubbi sull’applicabilità dell’art. 109 della l.r. 61/1985 e in particolare sulla fattibilità tecnica del progetto. Ha poi sostenuto che comunque gli appellanti avrebbero potuto proporre un giudizio di ottemperanza, volto a ripristinare gli indici edificatori del 1994, ciò che essi invece, nella replica 23 dicembre 2025, negano.

7. All’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

8. Preliminarmente, va dato atto che la sentenza impugnata, se pure per implicito, si è pronunciata sull’applicabilità alla fattispecie del termine di prescrizione, in luogo del più breve termine di decadenza.

8.1 Come si è detto, il Giudice di I grado ha dapprima riassunto la tesi dei ricorrenti appellanti, nel senso appunto dell’applicabilità del termine di prescrizione e del non decorso di esso (v. sopra § 3.1 in fine); ha di seguito riassunto la contrapposta tesi dell’amministrazione (v. sopra § 3.2 in fine), nel senso opposto, dell’applicabilità del termine di decadenza e del decorso di esso; ha infine deciso nel merito la domanda, con ciò presupponendo, per implicito, ma inequivocabilmente, che fosse corretta la riportata tesi dei ricorrenti.

8.2 Sul punto si deve quindi ritenere formato un giudicato implicito, che il Comune avrebbe dovuto contestare con rituale ricorso incidentale, nella specie non proposto.

8.3 Si aggiunge però, solo per completezza, che in ogni caso la tesi dei ricorrenti appellanti appare corretta: il preteso illecito si sarebbe verificato nel 1994, come ammesso anche dall’amministrazione, quindi prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, e il relativo termine di prescrizione deve ritenersi ritualmente interrotto dapprima dalla proposizione del ricorso T.a.r. Veneto n.191/1995 R.G. con nuovo inizio dalla definizione del relativo processo, e in seguito dalle diffide di cui al § 2.8.

9. Sempre preliminarmente, va respinta la richiesta dei ricorrenti appellanti di istruttoria sulla fattibilità tecnica del progetto a suo tempo presentato. Ciò in base al semplice rilievo per cui nessuna considerazione di questo tipo è contenuta nella motivazione del provvedimento di diniego impugnato, fondato soltanto sulla presunta necessità di un previo piano attuativo.

10. Tanto premesso, l’appello è infondato nel merito e va respinto.

11. È infondato il primo motivo, centrato su una presunta assoluta mancanza di motivazione della sentenza impugnata, che al contrario, come risulta a semplice lettura dei passi sopra riportati, si diffonde ampiamente sulle contrapposte tesi di parte e sulle ragioni per cui ritiene preferibile quella dell’amministrazione. Altro è verificare, ciò che è specifico compito di questo Giudice di appello, se la motivazione stessa, senz’altro sussistente, sia corretta.

12. Il secondo motivo di appello concerne l’elemento soggettivo dell’illecito, ovvero la colpa, che ad avviso dei ricorrenti appellanti sussisterebbe, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di I grado. In ordine logico, pertanto, va esaminato dopo i motivi terzo e quarto, relativi al nesso causale fra la condotta e il danno, che qualora non sussistente rende superfluo discutere della colpevolezza.

13. I motivi terzo e quarto in questione sono poi infondati, perché il nesso causale in questione manca.

13.1 Come si è detto sopra al § 4.4, le parti, per loro stessa ammissione nell’ambito del quarto motivo, agiscono per conseguire non l’ipotetico lucro cessante derivato dalla mancata operazione immobiliare, che non hanno incontestabilmente mai realizzato, ma per conseguire il presunto danno emergente derivato della perdita di volumetria.

13.2 Ciò posto, occorre osservare in generale che rispetto ad una volumetria che, come nella specie, non risulti da un titolo liberamente negoziabile come i noti diritti edificatori, non è configurabile un diritto assoluto del privato, anzitutto perché il Comune, nell’esercizio della sua discrezionalità, può legittimamente e senza con ciò essere obbligato a corrispondere indennizzi, ridurre o annullare la volumetria realizzabile su un dato terreno. Inoltre, anche quando ottenga un titolo edilizio corrispondente alla volumetria ammissibile, il privato stesso non può considerarlo un bene entrato senza limiti nel proprio patrimonio, perché il titolo edilizio in questione va attuato entro i termini di decadenza previsti dalla legge, ed anche in questo caso, ove questi decorrano inutilmente, nessuna pretesa risarcitoria o indennitaria è configurabile.

13.3 Nei casi in cui, come nella specie, il privato si veda illegittimamente negare il titolo edilizio corrispondente ad una data volumetria, impugni il diniego e il relativo indice sia modificato in senso sfavorevole nel corso del tempo necessario a definire il giudizio, la tutela configurabile ha contenuto diverso. I ricorrenti infatti, come correttamente adombrato dal loro difensore nella diffida 2 marzo 2004, avrebbero avuto, a seguito dell’annullamento, un interesse pretensivo a far eseguire la sentenza con un giudizio di ottemperanza proposto entro il termine di prescrizione dell’actio iudicati, facendo sì che il Comune adottasse una variante che consentisse loro di edificare ora per allora, così come ritenuto da C.d.S. sez. IV 18 febbraio 2013 n.1007 e sez. IV 24 dicembre 2008 n.6538, conformi alla sentenza dell’Adunanza plenaria 8 gennaio 1986 n.1. Non avendo agito in tal senso, non possono ora chiedere al Comune un risarcimento per una volumetria che avrebbero potuto conseguire e non hanno conseguito per fatto proprio colpevole.

13.4 Si precisa per completezza che nel caso deciso, in senso diverso, da questo Consiglio, sez. VII, con sentenza 21 maggio 2025 n.4369, in relazione ad un caso simile, non è stato considerato il rimedio dell’ottemperanza di cui si è detto, senza in particolare spiegare le ragioni per cui lo ritenga, in ipotesi, non esperibile.

14. Il rigetto dei motivi terzo e quarto, concernenti il nesso causale, assorbe il motivo secondo, come si è detto relativo alla colpevolezza, che in assenza di nesso causale fra condotta e danno non è ontologicamente configurabile. Sempre per completezza, va però evidenziato che la prova stessa del presunto danno mancherebbe, essendosi la parte limitata in proposito a produrre una perizia di parte (p. 304 file documenti ricorso I grado) del tutto apodittica, che non documenta neppure le spese vive asseritamente sostenute ed è stata contestata.

15. La particolarità della fattispecie decisa, così come risultante dalla motivazione, diversa da quella adottata in I grado, è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.4924/2024 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VI IL, Presidente

SC AM SA, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC AM SA	VI IL

IL SEGRETARIO