Pubblicato il 14/01/2025

N. 00235/2025REG.PROV.COLL.

N. 08304/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8304 del 2022, proposto da NE IU Bo, rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Di Cunzolo, Pier Paolo Polese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

Comune di Porto Torres, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bionda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00197/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Porto Torres;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO

In data 21 luglio 2014 la sig.ra Bo, odierna appellante, ha presentato al Comune di Porto Torres istanza di nulla osta paesaggistico per la demolizione e ricostruzione, con ampliamento e abbattimento delle barriere architettoniche, ai sensi dell’art. 2, della legge Regione Sardegna 2009, n. 4, di un fabbricato di sua proprietà, sito in via Ponte Romano 12 all’interno della Zona A “Centro matrice”, individuata dallo strumento urbanistico comunale.

Ricevuta l’istanza, il Comune di Porto Torres ha effettuato la verifica in ordine alla conformità dell’intervento richiesto rispetto agli strumenti urbanistici comunali, così come previsto dall’art. 4, comma 1, della legge Regione Sardegna 12 agosto 1998, n. 28 e dalla deliberazione della Giunta Regionale 28 marzo 2012, n.13/5, quale “condizione di avvio del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica” da parte della Regione.

All’esito di tali verifiche è stata adottata la nota del Dirigente dell’Area Ambiente Tutela del Territorio Urbanistica Edilizia del Comune di Porto Torres 28 luglio 2014, n. 18609, con cui l’intervento è stato dichiarato inammissibile in quanto:

- l’art. 2, comma 7, della l.r. n. 4/2009 stabilisce che “le previsioni di cui al presente articolo non si applicano agli edifici compresi nella zona omogenea A, come individuata negli strumenti urbanistici comunali, ad eccezione di quelli aventi meno di 50 anni in contrasto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto ed a condizione che l'intervento comporti un miglioramento della qualità architettonica estesa all'intero edificio e sia armonizzato con il contesto storico e paesaggistico in cui si inserisce. Tale contrasto è espressamente dichiarato con deliberazione del consiglio comunale del comune competente. In assenza di tale deliberazione, l'articolo 2 non si applica nelle zone urbanistiche omogenee A” ;

- con determinazione della Direzione Generale della pianificazione urbanistica della Regione Sardegna 25 luglio 2008, n.1768/DG, espressa in sede di verifica di conformità del Piano Particolareggiato del centro storico di Porto Torres, ai sensi dell’art. 52 delle norme tecniche di attuazione del P.P.R., è stato precisato che “l’obiettivo principale della verifica è quello di ricostituire un assetto generale coerente con quello originario o storicamente formatosi, mediante conservazione e restauro di elementi e componenti superstiti ..” e sono insuscettibili di intervento di demolizione e ricostruzione gli edifici costruiti prima del 1950 compresi nel Centro Matrice, a meno che si tratti di ruderi (edifici fortemente degradati e parzialmente o totalmente privi di elementi di fabbrica);

- l’edificio cui si riferisce la richiesta formulata dalla sig.ra Bo ricade nell’ambito di tale disciplina ostativa, in quanto realizzato nel 1929-1930, compreso all’interno del Centro Matrice e ancora in possesso degli elementi di fabbrica originari (murature verticali e tetto di copertura, allaccio alle utenze elettriche e idrico-fognarie), come tale non qualificabile come rudere;

- tale decisione è stata, poi, confermata, a seguito di istanza di riesame, con nota dirigenziale 11 novembre 2014, n. 27572.

In data 12 novembre 2014 la sig.ra Bo ha presentato al Comune di Porto Torres una nuova denuncia di inizio attività per il medesimo intervento di demolizione/ricostruzione e contestuale ampliamento dell’immobile sopra descritto.

Con atti del 3 dicembre 2014, n. 28936 e 9 dicembre 2014, n. 30111, preceduti da nota di inizio del procedimento in data 26 novembre 2014, il Dirigente dell’Area Ambiente Tutela del Territorio Urbanistica Edilizia del Comune di Porto Torres ha confermato l’improcedibilità e inammissibilità della D.I.A., osservando, in sintesi, che per quel tipo di intervento edilizio (demolizione e ricostruzione in centro storico), la disciplina vigente considerava necessario il previo permesso di costruire.

Con ricorso straordinario notificato l’11 marzo 2015 la Sig.ra Bo NE ha impugnato le citate determinazioni: - n. 18609/2014, con cui era stata dichiarata l’improcedibilità dell’originaria istanza di nulla osta paesaggistico; - n. 27252/2014, con cui era stata confermata tale dichiarazione; - nn. 28936/2014 e n. 30111/2014, con cui era stata negativamente riscontrata la successiva dichiarazione di inizio attività sul medesimo intervento.

Con provvedimento 13 marzo 2017, n. 596/2017, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'istanza cautelare proposta con detto ricorso straordinario, ritenendo necessario che il Consiglio comunale di Porto Torres valutasse “se l'intervento edilizio proposto dalla ricorrente comporti o meno un miglioramento dell'intero edificio con armonizzazione nel contesto in cui si inserisce” .

Con deliberazione 24 luglio 2018, n. 30, il Consiglio comunale, pronunciandosi, come sollecitato dal Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 2, comma 7, della l.r. n. 4/2009, ha negativamente valutato la proposta di demolizione e ricostruzione presentata dalla sig.ra Bo.

Con determinazione 4 gennaio 2019, n. 1, il Dirigente dell’Area Ambiente Tutela del Territorio Urbanistica Edilizia del Comune di Porto Torres ha disposto la “revoca dei provvedimenti adottati in data 28.7.2014, n. 0018609 e in data 11.11.2014, n. 27572” , con i quali era stata dichiarata e confermata l'improcedibilità dell'istanza di nulla osta paesaggistico, trasmettendo la relativa istanza al Servizio Tutela Paesaggio della Regione Sardegna per i provvedimenti di competenza.

Con provvedimento del 4 aprile 2019, il Servizio Tutela Paesaggio della Regione Sardegna ha dichiarato l'improcedibilità dell'istanza di nulla paesaggistico, rilevando l'inammissibilità dell’intervento proposto sotto il profilo urbanistico-edilizio, in particolare con la seguente motivazione: “questo Servizio, nell’ambito dell’istruttoria effettuata, ha ravvisato diverse criticità, sia sotto l’aspetto procedimentale, sia sotto l’aspetto sostanziale. Ovvero: - Sotto il profilo procedimentale, in primis si rileva che non è stata trasmessa a questo Ufficio formale istanza ai sensi dell’art 146, comma 2, del D. Lgs.42/04 a firma dell’interessata. Inoltre, ai sensi dell’art. 9 della L.R. 28/98 e ss.mm.ii., le istanze di competenza regionale, devono essere trasmesse dal Comune al competente Servizio tutela del paesaggio “corredate dall’attestazione dell’amministrazione comunale sulla conformità dell'Intervento ai vigenti strumenti urbanistici comunali’. Come specificato all'art. 5 della Direttiva di cui alla Delibera G.R. n.13/5 del 28.3.2012 emanata ai sensi dell’art. 4, comma 1, della L.R. n. 28/1998 (contenente le modalità applicative della legge regionale 21 novembre 2011, n. 21, recante modifiche ed integrazioni alla legge regionale 12 agosto 1998, n. 28), tale attestazione, deve essere resa “anche alla luce delle disposizioni dettate relativamente a questi ultimi (ovvero ai vigenti strumenti urbanistici comunali) dalle norme regionali in materia di urbanistica e di pianificazione paesaggistica”. Nella documentazione allegata all’istanza, tuttavia, lo scrivente Servizio non rinviene detta attestazione, la quale, come si precisa nella richiamata Direttiva, si pone come condizione di avvio del procedimento volto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004. Né potrebbe essere considerata sostitutiva di siffatto documento la determinazione n. 4/2019, nella quale il Dirigente dell’Area Ambiente si limita ad esaminare l’aspetto relativo al valore architettonico del fabbricato identificato al numero 25 del PPCS e alla congruità con il contesto in coerenza con l’art. 2 della L.R. 04/2009, senza tuttavia verificare e attestare l’esistenza di tutti i presupposti di legge per l’ammissibilità dell’intervento. In altre parole, in detta determinazione, nulla si afferma circa la conformità dell’intervento, sia con riferimento al Piano Particolareggiato vigente (per quanto applicabile) alla luce della determinazione n. 1768/DG del 25.07.2008 relativa alla verifica di conformità dello stesso piano rispetto all’art.52 NTA del PPR, sia rispetto al dettato dell'articolo 2 della L.R. 4/2009. Giova in proposito rammentare che il Consiglio Comunale, nella seduta del 24.07.2018, ha deliberato di non approvare la proposta n. 175 del 03.05.2018 del Dirigente dell’Area Ambiente, Tutela del territorio, Urbanistica ed Edilizia storico e paesaggistico in cui si inserisce, venendo conseguentemente a mancare un presupposto di Legge per la conformità urbanistica. - Sotto il profilo sostanziale, non si comprende alla luce di quale previsione normativa il bonus volumetrico previsto dall’art. 2 della L.R. 04/09, calcolato sulla base della volumetria dell’edificio multipiano, sia stato applicato al fabbricato monocellulare adiacente. Si rammenta infatti che per gli edifici multipiano trovano applicazione le puntuali disposizioni e i limiti previsti dall'alt 2 della L.R. 4/2009, comma 2, lett. b), ai sensi del quale, nel caso di tipologie edilizie composte da più unità immobiliari, gli incrementi sono consentiti: 1) Mediante sopraelevazione di un solo piano in arretramento di almeno metri 1,5 rispetto ai fili delle facciate prospicienti spazi pubblici ovvero mediante la chiusura dei piani pilotis, nel rispetto della sagoma dell’edificio e delle dimensioni minime dei parcheggi, come previste dalle norme legislative vigenti; 2) Nei sottotetti a condizione che venga rispettata la sagoma massima delle murature perimetrali dell’edificio e che l’altezza media interna non superi i tre metri; 3) Nei singoli piani a condizione che l’intervento si armonizzi con il disegno architettonico complessivo dell'edificio e che non vengano modificati i fili più esterni delle facciate prospicienti spazi pubblici. Nel caso in esame, in particolare, trova applicazione il punto 3 di cui sopra, che pone come condizione necessaria al fine della ammissibilità, che l’intervento si armonizzi con il disegno architettonico complessivo dell’edificio e che non vengano modificati i fili più esterni delle facciate prospicienti spazi pubblici; condizione, quest’ultima, sul cui rispetto lo scrivente manifesta forti perplessità, atteso che la soluzione progettuale proposta comporta certamente la modifica dei fili esterni del prospetto dell’edificio multipiano affacciato su via Ponte Romano, contrariamente ai limiti imposti dalla norma vigente, che non pare possa consentire il trasferimento di volumetria da un edificio all’altro, seppure adiacente. Pare superfluo evidenziare che le unità 22-23 (fabbricato multipiano), in quanto interessate dall’istanza di ampliamento, avrebbero dovuto anche essere oggetto delle valutazioni richieste dal comma 7 dell'alt 2 più volte richiamato, ai sensi del quale “Le previsioni di cui al presente articolo non si applicano agli edifici compresi nella zona urbanistica omogenea A, come individuata negli strumenti urbanistici comunali, ad eccezione di quelli aventi meno di cinquanta anni in contrasto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto ed a condizione che l’intervento comporti un miglioramento della qualità architettonica estesa all’intero edificio e sia armonizzato con il contesto storico e paesaggistico in cui si inserisce. Tale contrasto è espressamente dichiarato con deliberazione del consiglio comunale del comune competente. In assenza di tale deliberazione, l’articolo 2 non si applica nelle zone urbanistiche omogenee A". Tali valutazioni, invece, sono state rese con riferimento all’immobile ubicato al civico 12 di via Ponte Romano (unità 25, non oggetto di istanza di ampliamento ex art.2). In conseguenza a quanto sopra, emergono perplessità anche in merito alla sussistenza dei presupposti di legge per poter applicare deroghe alle vigenti disposizioni urbanistiche (altezza massima, sagoma di ingombro) con riferimento all’immobile monocellulare, atteso che tale fabbricato non è oggetto di istanza ex L.R. 04/2009 e che la norma regionale attribuisce possibilità di deroga esclusivamente per gli immobili oggetto dell'istanza ai sensi del medesimo articolo. Tutto ciò nella considerazione che i due fabbricati - edificio multipiano, da una parte e monocellula dall’altra - costituiscono unità indipendenti, sia di fatto (fisicamente, tipologicamente, storicamente), sia catastalmente, sia con riguardo alle previsioni del PPCS, non rilevando, a parere di chi scrive, che all’esito della realizzazione del progetto, i due fabbricati verranno fusi in un unico corpo edilizio, in quanto le condizioni per l’applicabilità della norma andrebbero valutate ex ante e non ex post. Tutto ciò premesso, stante la mancanza della attestazione di conformità urbanistica dell’intervento prevista dall’art.9 della L.R. 28/98 e ss.m.ii., si comunica che non sussistono le condizioni per consentire allo scrivente Servizio di dar corso al procedimento di cui all’art. 146 del D.Lgs. 42/2004; in ogni caso, tale attestazione non potrà non tener conto di quanto deliberato dal competente Consiglio comunale ai sensi dell’art. 2, comma 7, della L.R, 4/2009, nonché delle previsioni contenute nel Piano Particolareggiato del centro storico, alla luce della determinazione n. 1768/DG del 25.07.2008 e delle disposizioni puntuali dell’art. 2, comma 2, lett. b), della L.R. 4/2009, in relazione alle quali si richiamano le criticità evidenziate in premessa”.

In data 3 giugno 2019, la sig.ra Bo ha formulato istanza di autotutela avverso tale provvedimento, che il Servizio Tutela del Paesaggio ha respinto con provvedimento del 30 luglio 2019, ribadendo, in sintesi, che: a) la determinazione del Comune di Proto Torres n. 4/2019, con cui erano stati trasmessi gli atti al Servizio, non conteneva la necessaria valutazione positiva sull'ammissibilità dell'intervento dal punto di urbanistico edilizio; - in ogni caso il Consiglio comunale, con deliberazione n. 30/2018, aveva respinto la proposta d’intervento, per l’assenza dei necessari presupposti di conformità urbanistico-edilizia; - non risultava che lo stesso fosse concretamente funzionale all’eliminazione delle barriere architettoniche e, in ogni caso, tale profilo non avrebbe consentito la disapplicazione delle vigenti prescrizioni urbanistico-edilizie.

Con nota del 24 luglio 2020, la sig.ra Bo ha insistito per il rilascio del permesso di costruire sull’intervento richiesto, ma, con nota dirigenziale del 25 agosto 2020, il Comune ha respinto tale richiesta alla luce (oltre che dei profili ostativi già evidenziati dal Servizio Tutela Paesaggio) del fatto che l’interessata non aveva formulato istanza di permesso di costruire, essendosi limitata a richiedere, senza esito positivo, il nulla osta paesaggistico.

Con il ricorso dinanzi al T.a.r Sardegna, notificato in data 30 ottobre 2020, la sig.ra Bo ha chiesto : “l’accertamento e la declaratoria dell’intervenuto consolidamento degli effetti della DIA edilizia presentata dalla ricorrente in data 13.11.2014, ovvero, anche in via subordinata, …l’accertamento e la declaratoria della formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 24.07.2020…l’accertamento e la declaratoria dello jus aedificandi ormai consolidatosi in capo alla stessa, nonché, ove occorrer possa, l’annullamento della nota comunale del 25.08.2020 con cui l’Ente comunale ha offerto riscontro interlocutorio-soprassessorio alla predetta istanza di cui al doc. 2, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non cognito, e ove occorrer possa, l’accertamento dell’inerzia dell’Amministrazione a provvedere in ordine all’istanza predetta e la condanna dell’Amministrazione al rilascio del provvedimento nel senso conforme all’istanza, ai sensi dell’art. 31 c.p.a” .

Il T.a.r, con la sentenza 17 marzo 2023, n. 197, ha dichiarato inammissibile il ricorso in base al principale argomento per cui la ricorrente non avrebbe impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Porto Torres 24 luglio 2018, n. 30 (doc. 7 prodotto dalla difesa comunale in data 3 marzo 2021), adottata all’esito della pronuncia cautelare resa dal Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario, con cui quest’ultimo ha espressamente respinto la proposta dell’Ufficio tecnico comunale di dichiarare l’intervento richiesto dalla sig.ra Bo “compatibile” con la vigente disciplina urbanistica-edilizia del centro matrice.

La sig.ra Bo ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

Nel giudizio di appello si è costituito il Comune di Porto Torres, il quale ha proposto appello incidentale tardivo avverso la sentenza di primo grado nella parte in cui, pur avendo dichiarato totalmente inammissibile il ricorso in primo grado proposto dall’odierna appellante principale, ha ritenuto di compensare integralmente le spese.

La causa è stata decisa all’esito dell’udienza del 7 novembre 2024.

DIRITTO

Con un primo mezzo di gravame, la parte appellante deduce “ error in iudicando. in relazione alla domanda di accertamento del consolidamento dello ius aedificandi in capo alla ricorrente già per effetto della dia edilizia presentata nel 2014. violazione e falsa applicazione di legge: artt. 3 e 97 cost; artt. 2, 3, 6, 16, 19, e 20 della l. n. 241/90, artt. 2 e 5 della l.r. n. 4/2009; art. 10- bis della l.r. n. 23/1985, artt. 11, 12, 20 e 22 ss. del d.p.r. n. 380/2001; art. 2, d.p.r. n. 31/2017, nonché art. 2 della l.r. n. 9/2017. 13 eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, carenza di motivazione, contraddittorietà fra più atti. violazione dei principi di conservazione degli atti giuridici, di proporzionalità, e di affidamento ” .

In particolare, l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato il ricorso di primo grado inammissibile non tenendo in adeguata considerazione l’apprezzamento già svolto sui diversi atti del Comune da parte del Consiglio di Stato, con il parere n. 3189, del 23 dicembre 2019, reso in sede di ricorso straordinario.

Nella prospettiva dell’appellante, l’ordinanza di remand del Consiglio di Stato 13 marzo 2017, n. 596, di cui si è dato conto nella parte in fatto, avrebbe imposto all’Amministrazione di rivalutare “se l’intervento edilizio proposto dalla ricorrente comporti o meno un miglioramento dell’intero edificio con armonizzazione nel contesto in cui si inserisce”.

In ottemperanza a tale ordinanza, con il successivo provvedimento di revoca n. 4/2019 l’Ente avrebbe, ad avviso dell’appellante, positivamente apprezzato l’armonizzazione dell’intervento con il contesto, considerandolo pienamente compatibile con l’interesse pubblico, e meritevole dell’applicazione del bonus di aumento in volumetria di cui alla L.R. 4/2019, come rilevato anche dal Consiglio di Stato nel parere che avrebbe rilevato la cessazione della materia del contendere.

Secondo l’appellante, il Consiglio di Stato avrebbe, in particolare, rilevato il completo soddisfacimento dell’interesse della ricorrente, ragion per cui, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, la sig.ra Bo non avrebbe avuto l’onere di impugnare la deliberazione del Consiglio comunale di Porto Torres 24 luglio 2018, n. 30, con cui è stata definitivamente respinta la proposta, pur originariamente condivisa dall’Ufficio tecnico comunale, di dichiarare l’intervento richiesto dalla sig.ra Bo “compatibile” con la vigente disciplina urbanistica-edilizia del centro matrice, sia il provvedimento del 9 dicembre 2014, n. 3011 (doc. 3 prodotto dalla difesa comunale in data 3 marzo 2021), con il quale era stata dichiarata inammissibile la scia presentata dalla appellante.

Nella prospettiva della parte appellante, in considerazione del fatto che tutte le determinazioni adottate dal Comune in ordine all’intervento proposto nel 2014 sarebbero state oggetto della decisione del Consiglio di Stato di cui al parere n. 3189 del 23 dicembre 2019, ivi inclusa la Delibera del Consiglio comunale n. 30/2018, al giudice di primo grado sarebbe stata preclusa qualsiasi rivalutazione di tale provvedimento, sia dal punto di vista del contenuto, sia sul piano procedurale, in quanto già assorbita nella decisione sul ricorso straordinario, passata, a suo dire, in giudicato.

Inoltre, l’appellante evidenzia che, con la Determinazione n. 4/2019, il Comune non si sarebbe limitato ad annullare i provvedimenti di rigetto di nulla osta paesaggistico, ma si sarebbe espresso anche nel merito della compatibilità dell’intervento proposto con la L.R. n. 4/2019.

L’assenza di necessità dell’autorizzazione paesaggistica, per le ragioni in precedenza esposte, in relazione all’intervento di rimozione delle barriere architettoniche, si rifletterebbe, nella prospettiva in esame, anche nella mancanza di necessità di impugnare la nota negativa del Servizio regionale preposto al vincolo posto a tutela del centro matrice citata.

Con ulteriore sub-motivo l’appellante contesta la decisione impugnata nella parte in cui ha rilevato che il provvedimento del 9 dicembre 2014, n. 3011, che aveva dichiarato l’inammissibilità della DIA edilizia di cui l’odierna appellante aveva chiesto accertarsi “il consolidamento”, non era mai stata annullata o revocata dalla determinazione n. 4/2019 (la quale si sarebbe limitata ad annullare soltanto gli atti di declaratoria dell’improcedibilità dell’istanza di autorizzazione paesaggistica).

Il motivo, nel suo complesso, non è fondato.

Rileva il Collegio che la premessa da cui muove l’intero costrutto argomentativo della parte appellante, secondo cui il Consiglio di Stato, con il parere emesso in sede di ricorso straordinario, avrebbe accertato il completo soddisfacimento dell’interesse della ricorrente, è destituita di fondamento, come dimostra per tabulas la circostanza per cui, in luogo della cessazione della materia del contendere, con il predetto parere è stata rilevata solo la sopravvenuta carenza di interesse, con ciò implicitamente ritenendosi che l’interesse del ricorrente avrebbe, semmai, dovuto appuntarsi sull’impugnazione dei successivi atti adottati per effetto della ordinanza di remand di cui si è dato conto nella parte in fatto.

In particolare, il Consiglio di Stato, nel predetto parere, ha affermato che: “il Comune, nel revocare i suddetti provvedimenti, ha valutato, in particolare, che l’immobile residuale (rudere) è privo di valore architettonico, non è meritevole di conservazione e può essere abbattuto, e che l’intervento proposto, per il quale la ricorrente ha chiesto il rilascio del Nulla Osta paesaggistico, si armonizza invece con il contesto storico e paesaggistico in cui si inserisce. Ne consegue che, avendo l’Amministrazione comunale affermato che il suddetto intervento risulta conforme all’art. 2 della L.R. n. 4/09 e demandato il successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica all’Ufficio competente, è venuto certamente meno l’interesse della ricorrente a coltivare il presente gravame”.

La pronuncia di improcedibilità per carenza di interesse ha, dunque, riguardato esclusivamente i provvedimenti di improcedibilità del nulla osta paesaggistico a suo tempo impugnati, in ragione della determinazione n. 4 /2019 che solo su di essi era intervenuta, ferma restando la possibilità per l’Ufficio regionale di potere riesercitare il potere di propria competenza, così come avvenuto con i provvedimenti di rigetto del 4 aprile 2019 e del 30 luglio 2019.

Alla luce di tale fondamentale rilievo, la sentenza di primo grado resiste alle censure formulate nell’atto di appello, posto che la parte appellante non ha mai impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Porto Torres 24 luglio 2018, n. 30, adottata all’esito della pronuncia cautelare resa dal Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario, con la quale il Consiglio comunale ha espressamente respinto la proposta dell’Ufficio tecnico comunale che l’intervento richiesto dalla sig.ra Bo fosse dichiarato “compatibile” con la vigente disciplina urbanistica-edilizia del centro matrice.

Parimenti corretta è l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, secondo cui la DIA a suo tempo presentata dall’odierna appellante, e della quale l’appellante stessa chiedeva di accertarsi il definitivo consolidamento, era stata dichiarata inammissibile con provvedimento comunale del 9 dicembre 2014, n. 3011, mai revocato o annullato da parte del Comune, il quale, con determinazione dirigenziale 4 gennaio 2019, n. 4, aveva, infatti, ritirato soltanto gli atti con cui era stata dichiarata l'improcedibilità della domanda di nulla osta paesaggistico.

Del resto, più in generale, rileva il Collegio che la possibilità di realizzare gli interventi oggetto della DIA, avente ad oggetto immobili sottoposti a vincolo, è preclusa anche ai sensi dell'art. 22, comma 6, d.P.R. 380/2001, in quanto subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione dell'autorità preposta al vincolo, parere, che, nel caso in esame è stato denegato dal competente servizio di tutela del paesaggio anche in considerazione della valutazione negativa del Consiglio comunale di Porto Torres.

Come sopra esposto, il Consiglio Comunale ha, infatti, rigettato la proposta di delibera favorevole alla posizione dell’odierna appellante con deliberazione n. 30 del 24 luglio 2018, anch’essa rimasta non impugnata.

Anche sotto tale ultimo profilo, la decisione del Consiglio di Stato non ha annullato, in effetti, la deliberazione del Consiglio comunale, unico organo competente a deliberare sulla questione relativa alla compatibilità del fabbricato con le caratteristiche architettoniche e tipologiche del contesto.

La mancata impugnazione dei due predetti provvedimenti negativi impone quindi di confermare la decisione di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Neppure può essere condivisa la tesi dell’appellante, secondo cui, nel caso di che trattasi, non sarebbe stato necessario il rilascio del previo parere favorevole del Servizio regionale preposto al vincolo di tutela del centro matrice, posto che, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, il parere n. 4/2019 non ha definito la questione paesaggistica, limitandosi a disporre “di demandare il successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica al Servizio Tutela del Paesaggio e Vigilanza delle Provincie Sassari-Olbia Tempio”, il quale, come già evidenziato, ha a sua volta ha rigettato l’istanza paesaggistica con provvedimenti del 4.4.2019 e del 30.7.2019, anch’essi parimenti non impugnati dalla appellante.

Più in generale, la tesi dell’appellante, nel sottendere una sorta di revoca implicita dei predetti provvedimenti non impugnati, urta contro la costante giurisprudenza amministrativa in materia di provvedimenti impliciti.

A tal riguardo, occorre evidenziare che, in conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), che il provvedimento implicito ricorre qualora l’amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà.

Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità (ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell’amministrazione).

L’elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018 cit.):

a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l’atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell’azione amministrativa;

b) che, per un verso, la manifestazione di volontà “a monte” provenga da un organo amministrativo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l’atto implicito “a valle” (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione);

c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21, septies, legge 241 del 1990);

d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione);

e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell’iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato.

Alla luce di tali coordinate appare evidente che, nel caso di che trattasi, manca la condizione di cui alla lettera b (medesimo organo competente) atteso che l’intervento richiesto dalla sig.ra Bo non era realizzabile in assenza del previo parere favorevole del Servizio regionale preposto al vincolo posto a tutela del centro matrice.

La conferma del capo della sentenza che ha statuito in ordine alla inammissibilità del ricorso di primo grado rende irrilevante l’esame dei motivi di merito del ricorso di primo grado riproposti nel presente giudizio di appello.

Passando ad esaminare l’appello incidentale proposto dal Comune di Porto Torres, rileva il Collegio che esso è tecnicamente (e dichiaratamente) un appello incidentale tardivo ai sensi del 334 del c.p.c (espressamente richiamato dall’art.96 c.p.a.), in quanto l’interesse ad impugnare è sorto a seguito della proposizione della impugnazione principale.

Secondo un costante orientamento interpretativo (Consiglio di Stato sez. IV, 26 ottobre 2018, n.6111), la ratio dell’art. 334, primo comma c.p.c. è quella di favorire la formazione del giudicato, rimettendo in termini con l’appello tardivo chi aveva fatto decadere i termini per l’impugnazione, non avendo interesse alla riforma della parte di decisione sfavorevole, e la tutela dell’interesse all’appello tardivo (secondo comma) è accordata solo in presenza del presupposto, consistente nella possibilità che il principale sia deciso sul merito facendo venir meno anche la parte della decisione favorevole, con la conseguenza che la tutela cessa se il ricorso principale non può pervenire ad una decisione sul merito;

Tanto premesso, l’art. 334 c.p.c. stabilisce che l’appello incidentale improprio o tardivo assume un carattere di accessorietà rispetto a quello principale e ne segue le sorti quando quello principale ‘cada’ per inammissibilità o improcedibilità.

Rileva il Collegio, in continuità con un recente precedente della Sezione (Consiglio di Stato 15 novembre 2024, n.8840; 29 luglio 2022, n. 6719), che il rigetto per le ragioni indicate dell’appello principale rende improcedibile l’appello incidentale tardivo. Al riguardo si osserva come, pure essendo stato nel caso in esame l’appello principale definito con pronuncia di reiezione nel merito e non con una pronuncia di rito, tuttavia, la sentenza di primo grado, che il Collegio ritiene di confermare (per le ragioni sopra richiamate), priva l’appellante incidentale del concreto interesse ad ulteriormente coltivare l’impugnazione di che trattasi.

In ogni caso il motivo è anche infondato, posto che, secondo un costante orientamento giurisprudenziale, il giudice amministrativo, in relazione alla valutazione delle spese di giudizio, è titolare di un insindacabile potere discrezionale, che può esercitare tenendo conto di tutte le circostanze (cfr. Cons. Stato 14 giugno 2019, n. 4005; Cons. Stato, 22 settembre 2006, n. 5583).

Anche di recente il Consiglio di Stato ha chiarito che in materia di spese processuali la decisione del giudice di primo grado è censurabile in sede di legittimità, sotto il profilo della violazione di legge, soltanto quando le spese siano state poste, totalmente o parzialmente, a carico della parte totalmente vittoriosa; non è invece sindacabile, neppure sotto il profilo del difetto di motivazione, l’esercizio del potere discrezionale dello stesso giudice sull’opportunità di compensare, in tutto o in parte, le spese medesime (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 17 giugno 2019, n. 4036, e 13 maggio 2019, n. 3092, nonché Sez. III, 25 aprile 2019, n. 2689, con puntuale riferimento - tra l’altro - a Cons. Stato, A.P., 24 maggio 2007, n. 8; cfr., altresì, sul punto, ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 3 novembre 2015, n. 5012; 22 giugno 2004, n. 4471, e 27 settembre 1993, n. 798; Sez. III, 9 novembre 2016, n. 4655; Sez. VI 9 febbraio 2011, n. 891).

In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello principale deve essere respinto mentre l’appello incidentale tardivo va dichiarato improcedibile con conseguente conferma della sentenza appellata.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando,

- respinge l’appello principale;

- respinge l’appello incidentale tardivo.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 4000,00 (quattromila), oltre accessori di legge, in favore del comune di Porto Torres.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO