Pubblicato il 30/03/2026

N. 02618/2026REG.PROV.COLL.

N. 06311/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6311 del 2023, proposto da -OMISSIS-rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Cataldo Scarpello, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

contro

Ministero dell’economia e delle finanze-Comando generale della Guardia di finanza, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quarta, -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze-Comando generale della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il consigliere ES IC SI, udito per l’appellante l’avvocato Cataldo Scarpello e viste le conclusioni scritte del Ministero dell’economia e delle finanze;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, già appuntato della Guardia di finanza, impugna la sentenza che ha respinto la domanda di condanna del Ministero dell’economia al risarcimento del danno all’integrità fisica subito in occasione del servizio.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Il 5 ottobre 2011, mentre stava ritinteggiando la stanza di un ufficiale in qualità di componente della squadra per il minuto mantenimento, l’appellante « non accorgendosi di una staffa che sporgeva dal muro, batteva rovinosamente la testa procurandosi una forte contusione ed una ferita lacero contusa » (così la dichiarazione di lesione traumatica raccolta dal Servizio sanitario del Comando generale della Guardia di finanza in data 6 ottobre 2011, prodotta dall’amministrazione in primo grado, insieme alla relazione del Comandante del quartier generale, redatta quello stesso giorno, che afferma di ritenere « verosimile che la lesione in questione sia stata riportata nelle circostanze di tempo, modo e luogo descritte », alla testimonianza scritta del collega presente, che ha confermato la dinamica dell’accaduto, e all’attestazione del Direttore capo dell’area chirurgica del Policlinico militare di Roma “Celio” circa la dipendenza da causa di servizio della lesione).

2.2. Ne seguiva una sintomatologia che conduceva alla dichiarazione d’inidoneità permanente al servizio d’istituto nella Guardia di finanza e di non reimpiegabilità nelle corrispondenti aree funzionali del personale civile del Ministero dell’economia (a fronte della quale è stato riconosciuto il diritto alla pensione privilegiata ordinaria ai sensi dell’art. 167 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 167), con verbale della commissione medico ospedaliera di Roma del 20 marzo 2013, in ragione delle seguenti patologie:

1) Sofferenza radicolo-assonale L4-L5-S1 EMG accertata in paziente con protrusioni discali L4-L5 ed L5-S1 a impegno funzionale in atto.

2) Esiti pregresso trauma cranico non commotivo, ferita lacerocontusa del cuoio capelluto.

3) Gastrite cronica.

4) Certificata grave sindrome psicorganica.

2.3. Con parere del 12 luglio 2013 il comitato di verifica per le cause di servizio ha riconosciuto la nuova infermità riscontrata dalla commissione medica ospedaliera (Certificata grave sindrome psicorganica in trattamento) interdipendente con la patologia già riconosciuta dipendente da fatti di servizio (trauma cranico non commotivo con ferita lacerocontusa del cuoio capelluto).

2.4. Per l’effetto, con decreto del Comando generale della Guardia di finanza n. 36 del 29 gennaio 2014, gli è stato corrisposto l’equo indennizzo nella misura di euro 33.245,52, in aggiunta all’indennità di euro 1.073,42 che già gli era attribuita con decreto n. 674 del 20 giugno 2011 per altra patologia (segni di artrosi lombare con discopatia L5-S1).

2.5. Con il ricorso di primo grado il militare ha chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per l’ammontare complessivo di euro 1.150.700,64.

3. Con sentenza-OMISSIS- il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha ritenuto che l’infortunio, pur essendo dipendente da causa di servizio, non sarebbe imputabile all’amministrazione, sia perché la ritinteggiatura rientra tra i lavori di ordinaria manutenzione e minuto mantenimento degli immobili che possono essere svolti in economia, sia perché per tali lavorazioni erano stati acquistati degli elmetti protettivi, e « se tali elmetti non fossero disponibili, come dedotto dal ricorrente, o se, piuttosto, tali dispositivi fossero disponibili e utilizzabili, ma non siano stati in concreto utilizzati per dimenticanza o scelta, come invece prospettato dalla difesa erariale, è questione che è risultata priva di accertamento nel corso del giudizio, ma che, sulla base della giurisprudenza sopra richiamata con riferimento all’onere probatorio, non consente di addebitare aprioristicamente all’Amministrazione l’omissione di cautele finalizzate a prevenire un evento dannoso ».

4. Il militare ha proposto appello contro la decisione, chiedendone la riforma con condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per complessivi euro 1.179.468,39.

4.1. Il Ministero dell’economia si è costituito in giudizio, resistendo al gravame e presentando a tal fine una memoria il 7 settembre 2023.

4.2. L’appellante ha depositato un’istanza di prelievo il 12 giugno 2025, quindi una memoria il 9 gennaio 2026.

4.3. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

5. L’appello si fonda su tre motivi.

5.1. Con il primo motivo si deduce: « Violazione e falsa applicazione dell’artt. 2087 c.c., dell’art. 1218 c.c. e dell’art. 2697 c.c. in forza dei quali tra le misure protettive a carico del datore di lavoro rientrano pure quelle esigibili in relazione al rischio derivante dalla condotta colposa del dipendente. Conseguente obbligo di vigilanza dell’Amministrazione a che il dipendente si avvalga delle misure di sicurezza predisposte ».

In particolare, si sostiene che l’amministrazione non abbia dimostrato di aver adottato tutte le misure idonee e, in particolare, di aver vigilato sull’adozione da parte dei dipendenti dei dispositivi di protezione individuale.

5.2. Con il secondo motivo, espressamente dedotto in via subordinata, si denuncia: « Violazione e falsa applicazione dell’art. 2087 c.c., dell’art. 4 D.lgs. 199/1995 e dell’art. 18 D.lgs. n. 81/2008: estraneità dei compiti affidati alle funzioni dell’appuntato [omissis]»

In particolare, si sostiene che le lavorazioni che gli era stato comandato si svolgere erano estranee alle mansioni e competenze dell’appellante.

5.3. Con il terzo motivo, si deduce: « Sussistenza di tutti gli elementi previsti dall’art. 2087 c.c. ai fini della responsabilità dell’Amministrazione resistente ».

Secondo l’appellante, sussisterebbero le condizioni per affermare la responsabilità del datore di lavoro, con particolare riferimento al nesso di causalità tra attività lavorativa e danno.

6. Il primo e il terzo motivo di appello sono fondati, circostanza che esime da una pronuncia sul secondo motivo, che è stato espressamente dedotto in via subordinata.

6.1. In linea generale, è opportuno premettere che il dipendente che chiede il risarcimento del danno alla salute subito per la verificazione di eventi correlati a rischi cui è stato esposto in occasione e a causa della prestazione lavorativa fa valere la responsabilità del datore di lavoro ai sensi dell’art. 2087 c.c., che impone all’imprenditore di « adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro ».

6.2. Come precisato dalla giurisprudenza, civile e amministrativa (anche di questa sezione), si tratta di una responsabilità di natura contrattuale – in quanto rinviene la propria fonte nel contratto di lavoro che, ai sensi dell’art. 1374 c.c., è integrato dall’art. 2087 c.c. – con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 1218 c.c., ai fini del relativo accertamento grava sul lavoratore l’onere di allegare e provare: a) l’esistenza del danno subito; b) la nocività dell’ambiente di lavoro; c) il nesso di causa tra questi elementi.

Il datore di lavoro, dal canto suo, può liberarsi dalla responsabilità dimostrando che il danno è dipeso da causa a lui non imputabile, in quanto ha adempiuto al suo obbligo di sicurezza, facendo il possibile per evitare il danno mediante adozione di tutte le misure – imposte da regole cautelari specifiche ovvero da regole generali di prudenza, diligenza e perizia – che avrebbero potuto impedirlo: la responsabilità datoriale, infatti, non è oggettiva, ma è comunque collegata alla violazione di obblighi di comportamento imposti da norme di diritto o suggeriti dalle conoscenze scientifiche e tecniche disponibili in un dato momento storico (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2022, n. 5661; 20 gennaio 2023, n. 715; 7 febbraio 2023, n. 1276; nonché, più di recente, 27 novembre 2025, n. 9343).

6.3. Inoltre, una volta riconosciuta la responsabilità dell’amministrazione, la quantificazione dei pregiudizi è disciplinata dall’art. 1223 c.c., secondo cui questi devono essere ristorati in quanto siano « conseguenza immediata e diretta » del fatto dannoso: questo implica il divieto di cumulo tra risarcimento del danno alla persona e altre misure che, pur presentando natura indennitaria, perseguono la medesima finalità compensativa e sono oggetto di un’obbligazione che, pur avendo diverso titolo, sorge anch’essa dalla medesima condotta e a carico del medesimo soggetto, secondo il meccanismo della c.d. “ compensatio lucri cum damno ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 ottobre 2018, n. 1).

6.4. Nel caso di specie, risulta dimostrata la sussistenza dei presupposti che era onere dell’appellante provare: che vi sia stato un danno all’integrità fisica e che questo sia derivante da fatti avvenuti nel corso dell’attività lavorativa non è invero contestato ed è comunque confermato dall’esame della documentazione prodotta in primo grado (con particolare riferimento alla dichiarazione di lesione traumatica e alla relazione del Comandante del quartier generale del 6 ottobre 2011, alla testimonianza scritta del collega, verbale della commissione medico ospedaliera di Roma del 20 marzo 2013, al parere del comitato di verifica del 12 luglio 2013).

6.5. La questione dirimente, su cui si sono infatti concentrate la sentenza di primo grado e gli atti difensivi delle parti in appello, attiene all’imputabilità dell’evento lesivo a “colpa” dell’amministrazione.

6.6. Da questo punto di vista si deve dissentire dal giudice di primo grado, secondo cui l’assenza di certezza sul fatto che gli elmetti protettivi, che avrebbero presumibilmente preservato l’integrità fisica del militare, non fossero in assoluto presenti o non siano stati usati “per dimenticanza o scelta”, impedirebbe di affermare la responsabilità del Ministero.

Infatti, come argomenta la giurisprudenza prevalente, che il collegio condivide e ribadisce, « il datore di lavoro può essere ritenuto responsabile anche nel caso di imprudenza del lavoratore: tra le misure protettive a carico del datore rientrano pure quelle esigibili in relazione al rischio derivante dalla condotta colposa del dipendente (cfr., Cass., Sez. L., n. 25597 del 21/09/2021). Purché, ovviamente, non ricorra ipotesi di condotta abnorme, atipica ed eccezionale del prestatore, del tutto slegata dai compiti di servizio e quindi imprevedibile » (Cons. Stato, sez. II, 7 febbraio 2023, n. 1276).

L’onere, gravante sull’amministrazione, di dimostrare che il danno non le è imputabile, dunque, non può ritenersi assolto mediante prova dell’acquisto dei dispositivi di protezione individuale ovvero dell’adozione di atti generali che ne imponevano l’uso; la parte pubblica avrebbe piuttosto dovuto dimostrare di avere concretamente messo a disposizione dei lavoratori – e, in particolare, dell’appellante – gli elmetti e di avere verificato che ne venisse fatto uso.

Nel caso di specie, questa prova non è stata fornita, così come non vi è alcun elemento dal quale si possa ritenere che l’impatto contro la staffa sporgente dal muro, da cui è derivata la lesione della salute, si in qualche modo ascrivibile, anche solo in via concorrente, a una condotta “atipica ed eccezionale” nonché “imprevedibile” del lavoratore.

6.7. L’appello deve essere dunque accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e accertato il diritto dell’appellante al risarcimento del danno alla persona da parte dell’amministrazione.

7. Per quanto riguarda la liquidazione della somma necessaria a ristorare “per equivalente” il pregiudizio, e per l’eventuale applicazione del principio della “ compensatio lucri cum damno ”, il collegio si riserva di decidere all’esito di una verificazione, che viene disposta nei termini seguenti:

a) la verificazione è affidata al Direttore del Dipartimento di Scienze anatomiche, istologiche, medico-legali e dell’apparato locomotore dell’Università di Roma “La Sapienza”;

b) oggetto della verificazione è l’accertamento del danno patito dall’appellante con riferimento all’entità della menomazione fisica complessiva derivante dall’evento traumatico per cui è causa, con valutazione in termini di percentuale dell’incidenza di esso sulla integrità psico-fisica dell’interessato e conseguente quantificazione del danno alla persona da determinarsi sulla base delle tabelle elaborate dall’Osservatorio sulla giustizia civile presso il Tribunale di Milano nella versione più aggiornata;

c) il verificatore è autorizzato, oltre che a sottoporre l’appellante a visite mediche, a esaminare tutti gli atti del fascicolo di giudizio, compresi quelli del primo grado;

d) dell’inizio delle operazioni dovrà essere data comunicazione, anche via p.e.c., almeno 15 giorni prima della data fissata, all’appellante e al Ministero (per quest’ultimo, sia presso la sede, sia presso l’Avvocatura generale dello Stato), i quali potranno farsi assistere da periti di fiducia;

e) entro il 30 giugno 2026 il verificatore trasmetterà una “bozza preliminare” della relazione alle parti, le quali potranno svolgere osservazioni nei successivi 15 giorni;

f) la verificazione dovrà concludersi, mediante deposito della relazione finale, entro il termine del 31 luglio 2026;

g) le spese della verificazione verranno liquidate all’esito della decisione di merito e allo stato si dispone che venga erogato un anticipo di compenso in favore del verificatore, nella misura di euro 1.000 (mille), che viene posto provvisoriamente a carico del Ministero dell’economia.

8. Fermo restando l’accertamento della responsabilità dell’amministrazione, per la definizione del giudizio mediante decisione sulla domanda di condanna deve essere fissata una nuova udienza di trattazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e accerta il diritto dell’appellante al risarcimento del danno alla persona da parte dell’amministrazione; dispone verificazione con le modalità specificate in motivazione; fissa per il prosieguo della trattazione della causa l’udienza pubblica del 13 ottobre 2026.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

BI TA, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

ES IC SI, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES IC SI	BI TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.