Pubblicato il 23/12/2025

N. 10258/2025REG.PROV.COLL.

N. 05892/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5892 del 2025, proposto da
ZO TE, rappresentato e difeso dagli avvocati Emilia TE, Franco Morena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Battipaglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabato Criscuolo, Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Commissario ad acta del Comune di Battipaglia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 00952/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Battipaglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. SI NT e uditi per le parti gli avvocati Emilia TE, Franco Morena e Sabato Criscuolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si tratta di una questione giudiziaria assai risalente nel tempo. Questi in sintesi i fatti essenziali:

1.1. Con sentenza n. 834 del 2005, il TAR Salerno accoglieva il ricorso dell’odierno appellante, titolare di azienda agricola nel territorio battipagliese, e ordinava al Comune di Battipaglia di mettere in sicurezza, anche attraverso interventi di manutenzione straordinaria, la strada di via Foggia ove insistono diverse abitazioni nonché la suddetta attività imprenditoriale dello stesso appellante;

1.2. Con sentenza n. 1139 del 2006, stante l’inerzia della PA veniva nominato quale commissario ad acta , deputato alla realizzazione dei necessari interventi di manutenzione della strada, il dirigente del settore tecnico della Provincia di Salerno;

1.3. Seguiva una fase segnata da numerose contestazioni incrociate (ossia del Comune di Battipaglia e dell’originario ricorrente) circa gli atti nel frattempo adottati dal suddetto commissario, fase in esito alla quale, dopo avere sostituito il dirigente del settore tecnico con quello del settore ambientale della stessa amministrazione provinciale, veniva adottata la sentenza n. 985 del 2018 con cui veniva disposto in estrema sintesi che:

1.3.1. Gli interventi da adottare erano i seguenti: a) segnaletica per innesto via Foggia con strada provinciale; b) spostamento del palo ENEL e rettifica della curva pericolosa; c) verifica opere realizzate da privati (muretti e recinzioni) su area di proprietà comunale; d) verifica piante di olivo eventualmente posizionate in violazione delle distanze prescritte dal codice della strada; e) completare impianto di pubblica illuminazione; f) completare la segnaletica;

1.3.2. Il commissario ad acta veniva autorizzato ad utilizzare le risorse del bilancio comunali anche al di fuori degli stanziamenti previsti nello specifico capitolo;

1.4. Stante la persistente inerzia del commissario, con sentenza n. 730 del 2019 veniva sostituito il dirigente provinciale con il Prefetto di Salerno (o un suo funzionario delegato) affinché provvedesse a dare attuazione agli interventi sopra descritti al paragrafo 1.3.1.;

1.4. Il funzionario prefettizio delegato, con relazione del 27 gennaio 2025, evidenziava infine quanto segue:

1.4.1. Non meglio specificati “lavori di messa in sicurezza” sarebbero stati nel tempo eseguiti;

1.4.2. La segnaletica per l’innesto di via Foggia con la strada provinciale era stata prevista e materialmente allocata;

1.4.3. Il palo dell’ENEL era stato effettivamente rimosso;

1.4.4. La curva pericolosa su via Foggia avrebbe formato oggetto di riprogettazione;

1.4.5. La pubblica illuminazione non era stata realizzata per assenza di fondi disponibili sul bilancio comunale (si chiedeva comunque al TAR se il commissario avesse dovuto apportare le necessarie variazioni contabili al suddetto bilancio comunale);

1.4.6. Si riteneva pertanto conclusa la prescritta attività commissariale.

2. La suddetta relazione commissariale del 27 gennaio 2025 veniva impugnata per violazione del giudicato e dunque a causa della ritenuta persistente inottemperanza alle statuizioni del TAR stesso (in particolare, di quelle contenute nella citata sentenza n. 985 del 2018). Il TAR si allineava tuttavia alla posizione della difesa dell’amministrazione comunale e rigettava il ricorso ulteriore per la esecuzione del giudicato. Più in particolare: a) il rifacimento della curva pericolosa non sarebbe stato possibile in quanto estraneo ad attività di manutenzione; b) la pubblica illuminazione non poteva essere realizzata per mancanza di disponibilità finanziaria in capo all’amministrazione comunale.

3. La sentenza veniva quindi appellata per le ragioni di seguito sintetizzate:

3.1. Erroneità nella parte in cui sarebbe stata ritenuta la indisponibilità dei fondi per la pubblica illuminazione. Al riguardo si evidenziava, altresì, la falsità delle dichiarazioni comunali riguardanti una simile carenza;

3.2. Erroneità nella parte in cui non si sarebbe tenuto conto della violazione del giudicato per la mancata esecuzione dei seguenti ulteriori interventi: “rettifica della curva pericolosa; … messa in sicurezza dell’innesto di via Foggia con la SP 136; … rimozione di piante pericolose; … ripristino delle condizioni di sicurezza della carreggiata” (cfr. pagg. 12 e 13 del ricorso in appello introduttivo);

3.3. Si chiedeva altresì la sostituzione dell’attuale commissario ad acta e la condanna dell’amministrazione alle penalità di mora.

4. Si costituiva in giudizio il Comune di Battipaglia per chiedere il rigetto del gravame. In particolare si evidenziava che:

4.1. La segnaletica per innesto di via Foggia su strada provinciale sarebbe stata disposta con ordinanza n. 71467 del 10 settembre 2024 (all. 6 alla relazione commissariale);

4.2. Il palo dell’Enel sarebbe stato spostato, mentre l’allargamento della curva non sarebbe possibile in quanto estraneo alla categoria degli interventi di manutenzione;

4.3. I muretti e le recinzioni sarebbero stati tutti verificati e, con sopralluogo del 6 maggio 2025, è stato accertato l’arretramento di alcuni manufatti realizzati su aree di proprietà comunale;

4.4. Le piante di olivo non dovrebbero essere rimosse in quanto collocate in situ prima dell’intervento manutentivo;

4.5. La pubblica illuminazione non è stata realizzata per mancanza di disponibilità finanziaria. Inoltre la questione della mancanza di tali fondi era già stata evidenziata con delibera commissariale n. 1 del 30 giugno 2023 non tempestivamente impugnata. In ogni caso, le eventuali economie di gestione sono state riallocate all’interno del bilancio comunale sulla base di una scelta discrezionale della PA non altrimenti sindacabile. Tali somme, in altre parole, sarebbero rientrate nella piena disponibilità dell’ente comunale.

5. Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso l’appello è fondato e deve essere accolto, nei sensi e nei limiti di cui appresso si dirà, per le ragioni che verranno di seguito specificate.

7. Le due richiamate sentenze n. 985 del 2018 e n. 730 del 2019 del TAR Salerno hanno previsto, con statuizioni passate in giudicato (non avendo formato oggetto di impugnazione alcuna da parte della appellata amministrazione comunale), che dovevano essere eseguiti una serie di interventi tra cui, come evidenziato al paragrafo 1.3.: a) segnaletica per innesto via Foggia con strada provinciale; b) spostamento del palo ENEL e rettifica della curva pericolosa; c) verifica opere realizzate da privati (muretti e recinzioni) su area di proprietà comunale; d) verifica piante di olivo eventualmente posizionate in violazione delle distanze prescritte dal codice della strada; e) completamento impianto di pubblica illuminazione; f) completamento del resto della segnaletica su via Foggia. Il commissario ad acta pro tempore veniva inoltre autorizzato ad utilizzare le risorse del bilancio comunali anche al di fuori degli stanziamenti previsti nello specifico capitolo.

Ebbene di tutti questi interventi: la segnaletica per l’innesto su via Foggia risulta essere stata disposta, secondo quanto riferito dalla difesa dell’amministrazione comunale, con ordinanza n. 71467 del 10 settembre 2024 (sul punto non vi è contestazione di parte appellante); il palo dell’ENEL veniva effettivamente rimosso; muretti e recinzioni risultano essere stati debitamente arretrati, come da verbale di sopralluogo n. 34903 del 6 maggio 2025 (circostanza anche questa non contestata dalla difesa di parte appellante). Tutti gli altri interventi sono invece rimasti sostanzialmente ineseguiti.

8. Alla luce di quanto appena riportato, la relazione commissariale del 27 gennaio 2025, gravata in primo grado, si rivela illegittima in quanto parziale e lacunosa, erronea ed anche evasiva. Più in particolare:

8.1. E’ parziale e lacunosa in quanto si riferisce alla sola pubblica illuminazione e alla segnaletica su innesto di via Foggia con strada provinciale, del tutto trascurando il resto degli interventi da realizzare (cfr. par. 1.3.1.);

8.2. E’ erronea dal momento che, quanto ai profili finanziari: a) la nota comunale del 28 agosto 2024, adottata quindi dopo la delibera commissariale del 30 giugno 2023, aveva fatto presente che, a seguito dei primi interventi di manutenzione, risultavano oltre 107 mila euro di economie di gestione; b) lo stesso commissario, con le ridette sentenze n. 785 del 2018 e n. 730 del 2019, era stato chiaramente autorizzato ad operare le necessarie variazioni di bilancio, qualora il pertinente capitolo fosse risultato incapiente;

8.3. E’ infine anche evasiva in quanto, nonostante una chiara statuizione del TAR Salerno con sentenza n. 985 del 2018 ampiamente passata in giudicato (nel senso di poter apportare eventuali variazioni di bilancio), si chiede ancora se, a distanza di tempo, una simile azione commissariale sia eventualmente possibile.

9. In questa stessa ottica la sentenza di primo grado va dunque riformata dal momento che:

9.1. Sul piano della ritenuta indisponibilità finanziaria non tiene conto del fatto che:

9.1.1. Come già anticipato, la nota comunale del 28 agosto 2024 contraddice apertamente quanto contenuto nella delibera commissariale n. 1 del 30 giugno 2023: risultano infatti agli atti economie di gestione per oltre 107 mila euro. Dunque la suddetta indisponibilità poggia su presupposti del tutto erronei;

9.1.2. Il giudice di primo grado, con sentenza n. 985 del 2018 passata in giudicata anche sotto tale profilo, aveva evidenziato che il commissario ad acta, in caso di incapienza dei pertinenti capitoli, avrebbe potuto “aggredire” altri capitoli di bilancio apportando le necessarie relative variazioni contabili. E ciò in ossequio ad un chiaro orientamento giurisprudenziale secondo cui, in particolare, non può “ la dedotta indisponibilità delle somme a bilancio costituire un’esimente per non onorare i debiti dell’Amministrazione accertati mediante sentenza (v. CEDU GC 29 marzo 2006, Cocchiarella, punto 90; CEDU Sez. II 21 dicembre 2010, Gaglione, punto 35). L’Amministrazione è quindi tenuta, direttamente o su impulso del commissario ad acta, a operare le necessarie variazioni di bilancio per reperire fondi sufficienti al pagamento delle somme dovute (v. CEDU, Cocchiarella, cit., punto 101; CEDU, Gaglione, cit., punto 59), anche modificando le priorità di spesa precedentemente stabilite” (Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2025, n. 2400). Tale pronunzia dà quindi seguito a quel dato orientamento affermatosi in primo grado secondo il quale: “Il Commissario ad acta ha piena facoltà di adottare tutti gli atti ritenuti utili o necessari per dare completa esecuzione al giudicato, ivi comprese variazioni di bilancio, riconoscimento del debito fuori bilancio, accertamento di residui, riscossione di somme non incassate che risultino dovute all'Ente da privati a titolo tributario o tariffario o corrispettivo, alienazioni di beni dell'Ente, disposizioni organizzative e sottoscrizione di mandati di pagamento ed incluse altresì procedure di liquidazione collettiva, in deroga a qualsiasi normativa di settore, ma con l'osservanza, in ogni caso, delle disposizioni di cui all'art. 159 del Decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, essendo l'Amministrazione intimata un Ente locale, e fermo restando che è obbligo degli uffici del Comune assicurare piena, tempestiva e puntuale collaborazione al predetto Commissario” (cfr., ex multis : T.A.R. Lazio, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 3080);

9.2. Lo stesso giudice di primo grado ritiene estraneo, rispetto all’area del perimetro di intervento, l’allargamento o rettifica della curva pericolosa di via Foggia ma sul punto si è ormai formato giudicato dal momento che la sentenza n. 985 del 2018 (mai impugnata dalla appellata amministrazione comunale e confermata a tale specifico riguardo dalla successiva sentenza n. 730 del 2019) aveva espressamente previsto anche un simile intervento, al di là della sua valenza meramente manutentiva o meno.

10. Quanto, poi, alle eccezioni difensiva sollevate dalla amministrazione anche in questa sede si osserva che:

10.1. È vero che nel 2023 il commissario ha affermato di avere esaurito le risorse per la pubblica illuminazione ma, con nota del 24 agosto 2024, la stessa amministrazione comunale è sostanzialmente tornata indietro sui propri passi. In ogni caso, la citata sentenza n. 985 del 2018 affermava che il commissario avrebbe potuto disporre del bilancio comunale onde reperire le necessarie risorse. Tale statuizione è passata in giudicato. Dunque nessuna discrezionalità, come già detto, potrebbe essere esercitata dall’amministrazione comunale a tale riguardo dal momento che, su tale aspetto, si è formato un vincolo che scaturisce dal descritto giudicato. Di qui l’obbligo di provvedere alla realizzazione della pubblica illuminazione;

10.2. Allo stesso modo, sono passate in giudicato anche le altre statuizioni riguardanti gli specifici interventi ancora da realizzare e sopra partitamente specificati ossia: rettifica di una curva pericolosa e rimozione di piante pericolose ai margini della strada. A tale ultimo riguardo, la difesa dell’amministrazione comunale ritiene il punto superato in quanto è stato accertato che le piante di olivo presenti sul ciglio stradale (e presumibilmente poste ad una distanza difforme rispetto al codice della strada) sarebbero state allocate prima dei lavori di manutenzione ma la prospettazione è del tutto erronea in quanto, a norma dell’invocato art. 26, comma 9, del DPR n. 495 del 1992 (regolamento di attuazione del codice della strada), sono fatti salvi gli interventi e le colture unicamente ove preesistenti rispetto al codice stesso ossia antecedenti al 1° gennaio 1993;

11. Ne consegue da quanto detto l’accoglimento dell’appello, secondo la prospettazione e l’ordine di parte appellante (cfr. anche pagg. 12 e 13 dell’appello introduttivo) nei sensi e nei limiti di cui appresso si dirà:

11.1. Quanto alla pubblica illuminazione, la stessa dovrà essere assicurata sulla base di quanto innanzi detto;

11.2. La curva pericolosa dovrà essere parimenti realizzata per le ragioni sopra ampiamente evidenziate;

11.3. Quanto alla segnaletica da apporre in corrispondenza dell’innesto di via Foggia con la strada provinciale 136, l’ordinanza n. 71467 del 10 settembre 2024 (cfr. all. 6 alla relazione commissariale) risulta in effetti avere affrontato tale problematica. Il commissario ad acta dovrà a tal fine limitarsi ad appurare la materiale apposizione della segnaletica stessa;

11.4. La rimozione delle piante pericolose dovrà essere effettuata salvo l’amministrazione non dimostri che le stesse siano state impiantate in un momento antecedente al 1° gennaio 1993;

11.5. L’invocato “ripristino delle condizioni di sicurezza della carreggiata” (pag. 13 atto di appello) non può invece essere accolto per la sua estrema genericità (non vengono infatti individuate le ragioni per cui la carreggiata sarebbe insicura e il tipo di intervento ancora da realizzare).

12. Si condivide la proposta di sostituire il commissario prefettizio con il provveditore alle opere pubbliche competente per territorio il quale, in caso di infruttuosa scadenza dell’ulteriore termine assegnato in questa sede all’amministrazione comunale, dovrà operare sulla base delle seguenti istruzioni:

12.1. Provvedere alla realizzazione della pubblica illuminazione su via Foggia;

11.2. Provvedere alla “rettifica” della curva pericolosa sulla stessa via Foggia;

11.3. Verificare che la segnaletica sia stata materialmente apposta in corrispondenza dell’innesto di via Foggia con la strada provinciale 136, e ciò in ossequio all’ordinanza n. 71467 del 10 settembre 2024 (cfr. all. 6 alla relazione commissariale);

11.4. Provvedere alla rimozione delle piante pericolose poste in violazione delle distanze stabilite dall’art. 26 del regolamento di attuazione del codice della strada (salvo che l’amministrazione non dimostri che le stesse siano state impiantate in un momento antecedente al 1° gennaio 1993).

11.5. Quanto ancora sui poteri commissariali, come pure affermato da questo plesso giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, sez. III, ord. 15 febbraio 2021, n. 1369) il commissario stesso è investito di tutti i poteri necessari ad assicurare il materiale reperimento delle somme necessarie, anche mediante apposite variazioni nei capitoli del bilancio, ove ritenute coerenti con l'espletamento dell'incarico, ed a provvedere alla adozione di tutti i provvedimenti conseguenti, anche in deroga alle norme che disciplinano la competenza alla loro emanazione. Egli deve provvedere sia all'allocazione della somma in bilancio, ove manchi un apposito stanziamento, sia all'espletamento delle fasi di impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento della spesa, sia al reperimento materiale della somma, con la precisazione che l'esaurimento dei fondi di bilancio o la mancanza di disponibilità di cassa non costituiscono legittima causa di impedimento all'esecuzione del giudicato, dovendo il predetto organo straordinario porre in essere tutte le iniziative necessarie per rendere possibile l’esecuzione.

12. Va accolta altresì la richiesta di condanna alle penalità di mora (c.d. astreintes ), non potendo di certo costituire ragione sufficiente onde evitare tale uscita, a carico della PA, le pur comprensibili difficoltà finanziarie dell’ente stesso. Ragionando diversamente si assisterebbe, infatti, ad una grave disparità di trattamento tra cittadini che, pur subendo lo stesso torto (inottemperanza di una sentenza loro favorevole), otterrebbero una parziale compensazione del torto medesimo soltanto in funzione dell’eventuale virtuosismo finanziario del comune presso il quale si ha la ventura di risiedere. In altre parole la determinazione della misura dipenderebbe non più dalla gravità e dalla durata dell’inadempimento quanto, piuttosto, dalla capacità e dalla solidità finanziaria dell’ente di volta in volta interessato (il che determinerebbe una disparità di trattamento, altresì, tra diverse amministrazioni comunali e addirittura in danno degli enti più virtuosi che, soli, subirebbero l’applicazione di simili sanzioni pecuniarie).

13. In conclusione il ricorso in appello è fondato e deve essere accolto nei sensi e nei termini di cui sopra.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della gravata sentenza, accoglie altresì il ricorso di primo grado nei sensi e nei limiti di cui alla parte motiva (cfr. par. 11). Per l’effetto, ordina all’amministrazione appellata di dare esecuzione a quanto previsto nella sentenza del TAR Salerno n. 985 del 2018, con le dovute limitazioni di cui al medesimo par. 11, nel termine massimo di 90 giorni dalla comunicazione/notificazione della presente decisione. In caso di infruttuosa scadenza del suddetto termine: a) si nomina sin da ora il Provveditore per le Opere Pubbliche della Regione Campania, o un funzionario da lui delegato, quale commissario ad acta deputato, in via sostitutiva, alla esecuzione della sentenza stessa; b) sarà dovuta dall’amministrazione inadempiente, a titolo di penalità di mora, la somma di euro 300 (trecento/00) per ogni mese (o frazione superiore a 15 giorni) di ritardo nella esecuzione di cui sopra.

Condanna l’amministrazione comunale alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila/00), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RA LL, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

SI NT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI NT	RA LL

IL SEGRETARIO