N. 06958/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/02/2026
N. 01492 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06958/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6958 del 2025, proposto dal Ministero della
Cultura, in persona del Ministro pro tempore, e dalla Soprintendenza Archeologia
Belle Arti e Paesaggio per le province di SA e Avellino, in persona del
Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
contro
Comune di Praiano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
IU
per la riforma N. 06958/2025 REG.RIC.
della sentenza n. 1230 del 27 giugno 2025 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di SA, sez. I, resa tra le parti visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato Comune di Praiano; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
LL e uditi per il Ministero della Cultura e la Soprintendenza appellanti gli avvocati l'Avvocato dello Stato Veronica Chiappiniello e per il Comune di Praiano
l'Avvocato Lorenzo Lentini.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso notificato il 2 ottobre 2024 e depositato il successivo 4 ottobre 2024 avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di
SA (di qui in poi il Tribunale), il Comune di Praiano, odierno appellato, ha chiesto l'annullamento, previa adozione di misura cautelare di sospensione, del provvedimento n. 18026 del 22 luglio 2024, con il quale la Soprintendenza
Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di SA ed Avellino – di qui in poi solo la Soprintendenza – ha reso parere contrario al rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai sensi dell'articolo 167, commi 4 e 5, del d. lgs. n. 42 del
2004, per lavori preparatori alla realizzazione di un parcheggio pubblico interrato multipiano con sovrastanti aree di verde attrezzato, in via Marconi, realizzati in virtù di autorizzazione paesaggistica scaduta, ricostruendo la vicenda in fatto nei seguenti termini:
- il Comune di Praiano, nel 2012, diede corso ai lavori di costruzione di un parcheggio pubblico multipiano, completamente interrato, con sovrastanti aree, a verde pubblico attrezzato regolarmente autorizzato, in termini paesistici, sia con decreto di assenso N. 06958/2025 REG.RIC.
sindacale n. 71/2004, sia con successivo provvedimento espresso n. 2736 del 25 gennaio 2005 della Soprintendenza;
- tale attrezzatura pubblica era localizzata in pieno centro di Praiano (Via Marconi), in
Zona Territoriale 3 del PUT “Tutela degli insediamenti antichi sparsi o per nucleo”, in cui sono consentite espressamente opere pubbliche e di quartiere (articolo 17 della
L.R. n. 35 del 1987);
- i lavori vennero limitati, a suo tempo, ad un mero scavo, particolarmente profondo, per la tipologia interrata di parcheggio, ma furono interrotti ad horas per la decadenza quinquennale del titolo paesistico;
- l'amministrazione comunale di Praiano, con la recente delibera di G.M. n. 24/2024, ha confermato “il primario interesse pubblico” di tale infrastruttura pubblica di servizio del nucleo urbano ed ha dovuto far precedere necessariamente la richiesta di rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione della medesima attrezzatura da una preventiva istanza di compatibilità paesistica dello scavo (art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004);
- la sanatoria (articolo 167) dello “scavo”, primo segmento operativo del progetto di parcheggio, pertanto, è strumentale unicamente a legittimare il rilascio del titolo paesistico (ex articolo 146 del d. lgs. n. 42 del 2004), per la realizzazione del parcheggio;
- la Soprintendenza ha adottato un provvedimento (n. 18026/2024) con il quale ha reso parere contrario alla sanatoria dello “scavo”.
1.1. A sostegno del ricorso il Comune, ricorrente in prime cure e odierno appellato, ha dedotto i seguenti motivi di illegittimità:
I – la violazione di legge (art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R. n. 35 del 1987; art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano) – violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà
– sviamento – perplessità –motivazione apparente – illogica contraddittoria), in N. 06958/2025 REG.RIC.
quanto lo scavo non rientrerebbe nel novero delle ipotesi tassative di esclusione della compatibilità paesaggistica postuma e, comunque sarebbe illegittima l'anticipazione del giudizio negativo sul progetto del parcheggio ancora non presentato;
II – la violazione di legge (art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R. n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano; art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001) – violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità – difetto di motivazione), in quanto non sussisterebbe alcuna carenza documentale, né rientrerebbe nella competenza della Soprintendenza la valutazione dei profili urbanistici dell'opera.
1.2. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il Ministero della Cultura e la
Soprintendenza che hanno resistito al ricorso chiedendone il rigetto, depositando documentazione relativa al procedimento di compatibilità paesaggistica oggetto di causa.
1.3. La Regione Campania, sebbene ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.
1.4. All'esito della camera di consiglio del 23 ottobre 2024, il Tribunale, con l'ordinanza n. 406/2024, ha accolto l'istanza cautelare, sospendendo l'efficacia degli atti impugnati sulla base della seguente motivazione: «ritenuto che, salvo dover approfondire nella più appropriata sede di merito le questioni sottese all'odierna controversia, nel bilanciamento dei contrapposti interessi proprio della valutazione in ordine al periculum in mora, meriti tutela l'interesse del ricorrente Comune a conservare la res adhuc integra fino alla definizione del merito del ricorso, anche in considerazione della circostanza che i lavori oggetto della richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica in sanatoria, ex articolo 167 del D.lgs. 42/2004, risalgono al 2012; Ritenuto, pertanto, di fissare per la trattazione del merito l'udienza pubblica del 18 giugno 2025 e di disporre – nelle more della definizione del merito – la sospensione degli atti impugnati; Ritenuto, infine, di compensare le spese della N. 06958/2025 REG.RIC.
presente fase cautelare in considerazione della complessità in fatto della fattispecie;
[…] accoglie l'istanza cautelare e per l'effetto sospende l'efficacia degli atti impugnati. Fissa per la trattazione di merito del ricorso l'udienza pubblica del 18 giugno 2025».
1.5. Con l'atto notificato il 3 gennaio 2025 e depositato il 14 gennaio 2025, il Comune di Praiano ha proposto avanti al Tribunale motivi aggiunti per l'annullamento del nuovo provvedimento n. 27900 del 19 novembre 2024, con il quale la Soprintendenza ha reso parere contrario al rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria (fase 1) per lavori preparatori alla realizzazione di un parcheggio pubblico interrato multipiano con sovrastanti aree di verde attrezzato, in via Marconi, realizzati in virtù di autorizzazione paesaggistica scaduta, ai sensi dell'art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004 e rinnovo di autorizzazione paesaggistica per il completamento delle opere (fase 2), ai sensi dell'articolo 146 del d. lgs. n. 42 del 2004, all'esito della presentazione di un'istanza unitaria (ai sensi degli articoli 167 e 146 del d. lgs. n. 42 del 2004), sia diretta all'assenso dello scavo propedeutico al parcheggio multipiano (fase 1), ai sensi dell'articolo 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, sia al rilascio di autorizzazione paesaggistica ordinaria del parcheggio originario (fase 2), ai sensi dell'articolo 146 del d. lgs. n. 42 del 2004.
1.6. A sostegno del ricorso per motivi aggiunti ha dedotto i seguenti motivi:
I – la violazione di legge (artt. 146 e 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R.
n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano) – violazione del giusto procedimento
- eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità – motivazione apparente – illogica e contraddittoria), in quanto non sarebbe cambiato nulla rispetto al precedente avviso di compatibilità paesistica del medesimo progetto infrastrutturale, espresso nel 2005, dalla medesima Autorità di Tutela; N. 06958/2025 REG.RIC.
II – la violazione di legge (artt. 146 e 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R.
n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano) – violazione del giusto procedimento
- eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità – motivazione apparente – illogica e contraddittoria, in quanto nella ZT3 del PUT è espressamente ammessa (art. 17 della
L.R. n. 35 del 1987) la localizzazione di «attrezzature pubbliche previste dal PUT e quelle a livello di quartiere» e, comunque, vi sarebbe incompetenza della
Soprintendenza in materia di compatibilità urbanistica (di una opera pubblica) che, per espressa previsione di legge, è un potere riservato alla amministrazione comunale;
III – la violazione di legge (artt. 146 e 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R.
n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano) – violazione del giusto procedimento
- eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità motivazione apparente – illogica e contraddittoria), in quanto lo scavo sarebbe suscettibile di sanatoria postuma anche in considerazione della sua natura preordinata ad un futuro riempimento, secondo le condizioni del progetto principale;
IV – la violazione di legge (artt. 146 e 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R.
n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano, art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001)
– violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità – difetto di motivazione), in quanto il parcheggio interrato, progettato come opera pubblica, sarebbe pienamente compatibile con il paesaggio tutelato, non sarebbero ammissibili considerazioni in relazione ai valori idrogeologici o climatici, né sussisterebbe alcuna carenza documentale;
V – la violazione di legge (artt. 146 e 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, art. 17 della L.R.
n. 35 del 1987, art. 34 N.T.A. P.R.G. di Praiano, art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001)
– violazione del giusto procedimento - eccesso di potere (difetto assoluto del N. 06958/2025 REG.RIC.
presupposto – carenza di istruttoria - arbitrarietà – sviamento – perplessità – difetto di motivazione), in quanto sarebbero stati violati i principi di leale cooperazione tra pubbliche amministrazioni e del c.d. dissenso costruttivo.
1.7. Il Ministero della Cultura ha resistito anche avverso i suddetti motivi aggiunti, sostenendo la legittimità del nuovo provvedimento di diniego adottato.
1.8. Alla camera di consiglio del 5 febbraio 2025, su istanza di parte ricorrente, il
Comune ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare oggetto del ricorso per motivi aggiunti ed è stata confermata la già fissata udienza del 18 giugno 2025 per la discussione e definizione nel merito.
1.9. Alla pubblica udienza del 18 giugno 2025, previa discussione delle parti, la causa
è stata trattenuta in decisione.
2. All'esito del giudizio, Il Tribunale, con la sentenza n. 1230 del 27 giugno 2025, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dal Comune di Praiano.
2.1. Anzitutto il primo giudice ha accolto il ricorso, osservando che la mera realizzazione di uno scavo – seppur di rilevanti dimensioni – non può rientrare senz'altro nella categoria di un “volume interrato”, né ha tecnicamente determinato un incremento di superficie, potendo considerarsi al più un volume solo “in potenza” rispetto al progettato parcheggio pubblico interrato che tuttavia, come d'altronde ammette la stessa Soprintendenza, è esclusa dalla valutazione dell'istanza, anche se contraddittoriamente la qualifica come superficie utile idonea alla realizzazione della struttura da adibire a parcheggio, non rientrante tra le c.d. opere minori tassativamente elencate dall'articolo 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004.
2.1.1. Ne discenderebbe che, nel caso in esame, non era affatto in radice superfluo e precluso in limine l'accertamento di merito paesaggistico (Consiglio di Stato, sez. II,
13 febbraio 2023, n. 1489), ravvisandosi, dunque, un evidente difetto di motivazione sul punto. N. 06958/2025 REG.RIC.
2.2. In particolare, l'amministrazione avrebbe dovuto specificare le ragioni per le quali l'eventuale ripristino dello status quo ante costituisca senz'altro soluzione migliorativa per i valori paesaggistici tutelati, soprattutto in relazione allo stato attuale dello sbancamento e dell'acclarato detrimento paesaggistico dell'area circostante che, come pacificamente riconosciuto dalle parti, risale ai lavori iniziati e interrotti nel lontano 2012, senza che vi siano stati nelle more interventi sanzionatori da parte della medesima autorità tutoria del paesaggio.
2.3. D'altronde, come sostenuto anche da consolidata giurisprudenza, la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici insiti nel bene paesaggio.
2.4. In altri termini, nel caso in esame, nella prospettiva dinamica ed evolutiva del paesaggio, la Soprintendenza non avrebbe dovuto condizionare l'efficacia dell'accertamento di compatibilità paesaggistica alla futura realizzazione del parcheggio originariamente previsto (evento incertus an et quando), in considerazione dell'oggetto limitato dell'istanza originariamente proposta, bensì valutare comparativamente lo status quo rispetto allo stato che deriverebbe dal “ripristino dello stato dei luoghi, ovvero alla realizzazione di un intervento volto al restauro del paesaggio”.
2.5. In conclusione, il ricorso introduttivo è stato dal Tribunale accolto, assorbito l'esame dei rimanenti profili di censura, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato, fatte salve le successive determinazioni che l'amministrazione avrebbe potuto assumere in sede di riesercizio del potere.
2.6. Egualmente, il Tribunale ha ritenuto accoglibili anche i motivi aggiunti, ritenendo che non potesse andare immune da censura nemmeno il nuovo provvedimento n.
27900 del 19 novembre 2024, con il quale la Soprintendenza ha reso parere contrario N. 06958/2025 REG.RIC.
al rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria (fase 1) per lavori preparatori alla realizzazione di un parcheggio pubblico interrato multipiano con sovrastanti aree di verde attrezzato, in via Marconi.
2.7. Anzitutto, accogliendo il primo motivo aggiunto, il Tribunale ha rilevato la contraddittorietà del parere con quello reso nel lontano 2005, osservando come nel caso in esame non fosse conferente la dedotta mancata considerazione del merito paesaggistico nel 2005, in quanto all'epoca furono date delle prescrizioni specifiche che riguardavano proprio il merito del medesimo progetto pubblico (cfr.
Comunicazione di mancato esercizio del potere di annullamento dell'autorizzazione comunale n. 71 del 2 dicembre 2004, del 25 gennaio 2005, prot. n. 2736: «[…] eliminare i cavedi dal prospetto principale (vedi correzioni in rosso) ed in luogo delle stesse prevedere delle feritoie verticali nella muratura […] Codesta Amministrazione
è, pertanto, invitata ad integrare l'autorizzazione rilasciata con le prescrizioni sopraindicate»).
2.8. Il Collegio di prime cure ha rilevato che tale aspetto sia, quindi, sintomatico di un difetto di motivazione dell'atto impugnato.
2.9. Le pregresse vicende procedimentali avrebbero richiesto, ad avviso del primo giudice, un ulteriore sforzo motivazionale da parte della Soprintendenza proprio in relazione ai valori tutelati dalla disciplina paesaggistica.
2.10. Nel parere impugnato, in astratto sufficientemente argomentato, non sarebbe infatti stato fatto alcun riferimento né ad un eventuale mutamento del contesto ambientale in cui la struttura è destinata a inserirsi né all'eventualità che l'autorizzazione paesaggistica, a suo tempo rilasciata, fosse affetta da eventuali vizi.
2.11. Non risulta, infatti, sufficiente il riferimento alla circostanza del mancato ripristino della morfologia originaria del sito o che le vasche di terreno sovrapposte ai solai di copertura costituiscono al massimo un “tetto giardino”, ma non consentono di classificare il poderoso manufatto come “interrato” tale da non essere percepibile N. 06958/2025 REG.RIC.
dall'esterno – circostanza, peraltro, smentita dalla relazione allegata al progetto sopra riportata.
2.12. Né si coglierebbero le ragioni dell'asserito “ulteriore deterioramento dei tratti caratteristici della località protetta”, in quanto il sito preesistente, come emerge dalle fotografie allegate, per la sua morfologia e caratteristiche, non pare assimilabile ad un
“punto di vista” accessibile al pubblico, in quanto per gran parte destinato per la coltivazione a vite.
2.13. Risulterebbe, invece, incontestato che nel caso di specie non è intervenuta medio tempore alcuna modificazione dei presupposti fattuali (medesima area e identico progetto) e giuridici (non risultano, infatti, intervenuti nuovi strumenti di tutela paesaggistica) che avevano dato luogo al parere favorevole reso dalla Soprintendenza nel 2005, fatto salvo per la modifica dello stato dei luoghi creata dallo sbancamento che, come si è già esposto sopra, avrebbe richiesto un maggior approfondimento sotto il profilo delle conseguenze del mancato accertamento di compatibilità paesaggistica.
2.14. In considerazione di ciò la nuova valutazione negativa sia sulla compatibilità paesaggistica dello scavo, sia sul progetto dell'opera pubblica, non si sottrarrebbe al vizio sintomatico dell'eccesso di potere sub specie di contraddittorietà con un precedente provvedimento e di difetto di motivazione per mancato approfondimento del merito paesaggistico.
2.15. Il Tribunale ha, poi, accolto anche il secondo dei motivi aggiunti proposto dal
Comune.
2.16. Il Collegio di prime cure ha ritenuto, altresì, sussistente l'ulteriore vizio sintomatico dell'eccesso di potere dedotto dal Comune ricorrente.
2.17. La motivazione infatti, seppur in apparenza rivolta a censurare in sé e per sé lo specifico progetto, ad un esame più attento, si rivolgerebbe alle previsioni del P.R.G. del Comune di Praiano adeguate al PUT. N. 06958/2025 REG.RIC.
2.18. La Soprintendenza infatti, nella parte in cui afferma che il Comune di Praiano, ai fini dell'ottenimento del visto di conformità nell'adeguare il proprio strumento urbanistico al PUT, ha destinato ad “aree verdi e sport” (e non alla realizzazione di parcheggi) proprio quella area caratterizzata dai pregevoli terrazzamenti che costituiscono un generale obiettivo di tutela dello stesso PUT e risultano elementi del patrimonio dell'umanità UNESCO da salvaguardare, avrebbe effettuato una valutazione tipicamente urbanistica che esorbita dalla propria competenza.
2.19. Né potrebbe ritenersi ininfluente la nota della Regione Campania, Direzione
Generale per il Governo del Territorio, UOD 500901, che ha effettuato la valutazione sulla conformità dell'intervento del P.U.T., di cui il P.R.G. adeguato costituisce declinazione, complemento e diretta attuazione.
2.20. Essa infatti, pur non essendo certamente sostitutiva delle valutazioni che il codice attribuisce alla Soprintendenza (cfr. d. lgs. n. 42 del 2004, art. 146, comma 8, primo alinea), attesta senz'altro che il parcheggio in argomento, ricompreso nella
“Zona Territoriale 3” di “Tutela degli insediamenti antichi sparsi o per nucleo”, è da ritenersi conforme alle disposizioni e, in aderenza a tali disposizioni sono incluse nella zonizzazione del P.R.G. come Zona Omogenee B (B”) disciplinate dall'articolo 32 delle N.T.A. del P.R.G. vigente come «edificate di pregio ambientale ed edificate da riqualificare».
2.21. Anche il terzo motivo aggiunto è stato ritenuto fondato, alla luce dei motivi già esposti in sede di esame del ricorso introduttivo, per quanto riguarda l'assentibilità “in astratto” dello scavo, nonché per l'ulteriore ragione della effettiva peculiarità della fattispecie in esame, nella quale la particolare rilevanza dell'interesse pubblico legato al progettato parcheggio multipiano, in considerazione delle caratteristiche e delle notorie problematiche di viabilità della costiera amalfitana, concorrente a quello della tutela del paesaggio avrebbe richiesto un rigoroso e analitico bilanciamento, onde stabilire a quale di essi occorra annettere prevalenza nel caso concreto, non potendo a N. 06958/2025 REG.RIC.
tal fine ritenersi sufficiente che l'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica, analogamente a quanto sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa, anche dello sesso Tribunale, in relazione agli impianti di energia elettrica da fonte rinnovabile.
2.22. Il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti del Comune di Praiano, che ha riproposto le contestazioni mosse già con il ricorso introduttivo in relazione alla compatibilità del progetto del parcheggio interrato con il PUT e, comunque, la sua compatibilità anche sotto il profilo paesaggistico, è stato dal primo giudice assorbito sulla base delle motivazioni già sin qui ricordate.
2.23. Infine, il Tribunale ha accolto anche il quinto ed ultimo dei motivi aggiunti.
2.24. La Soprintendenza, nell'esprimere il suo parere negativo, non avrebbe fornito alcuna indicazione circa le eventuali modalità diverse e meno impattanti in ragione delle quali il progetto potesse superare il vaglio, così come avrebbe dovuto fare i ossequio al principio del c.d. dissenso costruttivo, in virtù del quale il dissenso opposto da una Autorità tutoria dei vincoli ambientali/paesaggistici, ove non recante le prescrizioni utili a superarlo, si porrebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione, il quale impone alla Soprintendenza di esprimere un dissenso costruttivo evidenziando le modifiche o le prescrizioni in ragione delle quali il progetto possa eventualmente superare il vaglio.
2.25. Non potrebbe, invero, considerarsi effettiva espressione di dissenso costruttivo la proposta di «redazione e realizzazione di un progetto di “restauro paesaggistico” dell'area classificata quale sottozona S.U.V. - verde e sport, incisa dagli sbancamenti abusivi», in quanto volta a «ripristinare la morfologia alterata dalle opere abusive e mirare alla “ricucitura” materiale e percettiva dei pregevoli terrazzamenti distrutti», piuttosto che proporre un progetto effettivamente alternativo di parcheggio pubblico interrato. N. 06958/2025 REG.RIC.
3. In base alle suesposte ragioni, di cui si è dato sin qui sinteticamente conto, il
Tribunale quindi:
a) ha accolto il ricorso introduttivo e, per l'effetto, ha annullato il provvedimento n.
18026 del 22 luglio 2024 della Soprintendenza, fatte salve le successive determinazioni dell'amministrazione;
b) ha accolto il ricorso per motivi aggiunti e, per l'effetto, ha annullato il provvedimento n. 27900 del 19 novembre 2024 della Soprintendenza, fatta sempre salva l'ulteriore attività dell'amministrazione.
4. Avverso tale sentenza hanno proposto appello il Ministero della Cultura e la
Soprintendenza, lamentandone l'erroneità per due distinti motivi che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa sospensione dell'esecutività, la riforma, con il conseguente rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado dal
Comune.
4.1. Si è costituito il Comune di Praiano per chiedere la reiezione dell'appello.
4.2. Nella camera di consiglio del 14 ottobre 2025, fissata per l'esame della domanda sospensiva proposta dalle appellanti, il Collegio, su richiesta concorde dei difensori, ha rinviato la causa per sollecito esame del merito all'udienza pubblica del 3 febbraio
2026.
4.3. Infine, nell'udienza pubblica del 3 febbraio 2026, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
5. L'appello è infondato.
6. Con il primo motivo (pp. 6-10 del ricorso) le amministrazioni appellanti deducono, in sintesi, che non si vede in che modo sia possibile affermare, come ha fatto la sentenza qui gravata, che lo sbancamento del terreno non abbia comportato una creazione di volumi, tenuto conto che la stessa operazione di sbancamento presuppone un'operazione di scavo, consistente nella rimozione di grandi volumi di terra o roccia di un'area. N. 06958/2025 REG.RIC.
6.1. Stante il divieto di ampliare in via interpretativa l'ambito di applicazione di un istituto eccezionale, quale è l'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, apparirebbe evidente l'errore in cui è incorso il primo giudice, considerata anche la costante giurisprudenza amministrativa in materia.
6.2. Né potrebbe pretendersi, in ossequio a quanto affermato dal Tribunale, che l'amministrazione specificasse le ragioni per le quali l'eventuale ripristino dello status quo ante costituisce senz'altro soluzione migliorativa per i valori paesaggistici tutelati.
6.4. Premesso, infatti, che la necessità di “ripristino dello status quo ante” discende da un obbligo di legge, occorre, peraltro, evidenziare che – come ben evidenziato in seno al parere della Soprintendenza – le opere abusive hanno conferito all'area terrazzata l'aspetto degradante di “una grande cava abbandonata”.
6.5. Questa circostanza sarebbe stata condivisa dalla stessa Responsabile paesaggistico comunale che, chiaramente, aveva affermato che la mancata realizzazione del parcheggio «determinerebbe la conservazione dell'attuale stato dei luoghi, che si configura come una cava a cielo aperto, e comporterebbe la effettiva, definitiva distruzione di una pregevole area terrazzata».
6.6. Il motivo è infondato e, come ha rilevato correttamente la sentenza impugnata, sconta una impostazione formalistica e atomistica, perché, nel caso di specie, qualificare aprioristicamente come “creazione di volume edilizio” uno scavo costituisce artificiosa frammentazione di un'opera che deve essere considerata unitariamente nel suo divenire, tradendo la “ratio” dell'art. 167, comma 4, del d. lgs.
n. 42 del 2004, che è diretta ad impedire la sanatoria di nuove costruzioni o ampliamenti, che alterino permanentemente sagoma ed ingombro di manufatti nel paesaggio.
6.7. L'istanza di sanatoria, tuttavia, non è finalizzata qui a conservare lo stato di fatto
(lo scavo), ma rappresenta un presupposto procedurale indefettibile per procedere con la istanza di autorizzazione ordinaria (ex art. 146 del d. lgs. n. 42 del 2004), per il N. 06958/2025 REG.RIC.
completamento della infrastruttura pubblica, di vitale rilevanza per un comune della costiera amalfitana.
6.8. La operazione di sbancamento consiste, infatti, nella rimozione di materia e nella creazione di un “vuoto”, destinato, tuttavia, ad essere colmato da una futura costruzione.
6.9. La pretesa di imporre una rigida sequenza (ripristino totale e solo dopo presentazione di nuova istanza) si traduce in un inutile aggravamento del procedimento che contrasta con i principi di economicità e buon andamento della funzione amministrativa, oltre ad essere illogico, perché lo scavo comunque viene eliminato dalla costruzione del parcheggio con una ingente e sproporzionata dilatazione dei costi a carico del Comune.
6.10. Bene ha poi il Tribunale ravvisato, inoltre, il difetto di motivazione posto che la
Soprintendenza si è limitata ad un astratto richiamo al divieto omettendo una doverosa valutazione comparativa, in concreto.
5.11. Di fronte ad un'area che la stessa Autorità definisce «una grande cava abbandonata» che ha inferto un «rilevante vulnus al paesaggio tutelato», la
Soprintendenza aveva l'onere di «specificare le ragioni per le quali l'eventuale ripristino dello status quo ante costituisca senz'altro soluzione migliorativa per i valori paesaggistici tutelati».
6.12. La tutela del paesaggio non è una statica conservazione, ma esige un approccio dinamico e collaborativo, diretto a conformare le trasformazioni al rispetto dei valori tutelati, soprattutto, come nel caso di specie, qualora l'alternativa sia il perpetuarsi di una “ferita” nel territorio.
6.13. Il motivo, pertanto, va respinto.
7. Con il secondo motivo (pp. 10-17 del ricorso), ancora, le amministrazioni appellanti deducono, sotto distinti profili, l'erroneità della sentenza impugnata per avere accolto N. 06958/2025 REG.RIC.
i motivi aggiunti, proposti in primo grado dal Comune, e avere conseguentemente annullato il provvedimento n. 27900 del 19 novembre 2024 della Soprintendenza.
7.1. Esse evidenziano anzitutto, con un primo ordine di deduzioni, che i procedimenti di cui agli artt. 146 e 167, commi 4 e 5 del d. lgs. n. 42 del 2004 sono procedimenti distinti, che coinvolgono i soggetti competenti ad esprimersi attraverso differenti tempistiche e adempimenti, che non possono essere fusi e confusi, come invece avrebbe fatto erroneamente il Tribunale, attraverso l'identificazione di due fasi proprie di un procedimento sostanzialmente unitario.
7.2. Si tratta, tuttavia, di deduzione infondata, perché il Tribunale non ha confuso due distinti procedimenti, ma correttamente ha interpretato l'istanza del Comune come una iniziativa unitaria e funzionalmente collegata, diretta a risolvere, in modo complessivo e definitivo, una problematica risalente, in ossequio ai principi di economicità e buon andamento.
7.3. Con un secondo ordine di deduzioni, ancora, le amministrazioni appellanti sostengono che erroneamente la sentenza impugnata avrebbe riscontrato una contraddittorietà nell'agire della pubblica amministrazione, avendo la Soprintendenza esercitato le prerogative a questa riconosciute dalla legge in virtù dell'evoluzione normativa medio tempore intervenuta, sicché non è possibile sostenere che la
Soprintendenza sia vincolata alla precedente decisione, resa circa venti anni fa, di non annullare l'autorizzazione paesaggistica n. 71 del 2 dicembre 2004, rilasciata dal comune di Praiano su proprie ed esclusive valutazioni di merito, anche a causa delle modifiche normative intervenute dal 2005 ad oggi e della stessa sostanziale modifica del ruolo che la Soprintendenza svolge nell'iter di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
7.4. Ma anche questa deduzione delle amministrazioni appellanti, invero, si appalesa infondata, posto che la Soprintendenza nel 2005 impose «prescrizioni specifiche che N. 06958/2025 REG.RIC.
riguardavano proprio il merito del medesimo progetto pubblico», come la eliminazione dei cavedi e la previsione di feritoie verticali.
7.5. Tali prescrizioni dimostrano, in modo inequivocabile, che l'Autorità effettuò una valutazione tecnica approfondita anche di natura sostanziale, benché il regime normativo dell'epoca le consentisse di potersi limitare solo ad un mero controllo di legittimità, come noto, sull'autorizzazione rilasciata dall'autorità subdelegata e, cioè, il Comune.
7.6. La modifica normativa, che ha trasformato il potere di controllo, ex post, in un potere decisorio penetrante, ex ante, non autorizza l'Autorità a ribaltare un precedente giudizio senza una motivazione rinforzata che dia conto di un mutamento del contesto ambientale o di vizi originari dell'assenso elementi che sono assenti nel parere impugnato.
7.7. Il Tribunale ha correttamente affermato, come detto, che «le pregresse vicende procedimentali avrebbero richiesto un ulteriore sforzo motivazionale da parte della
Soprintendenza proprio in relazione ai valori tutelati dalla disciplina paesaggistica».
7.8. Invece, a fronte di un progetto identico, di un quadro normativo di tutela (P.U.T.) ed urbanistico (P.R.G.) invariati, la Soprintendenza ha operato un radicale ed immotivato “cambio di rotta”.
7.9. Nemmeno può sostenersi che il primo giudice abbia esercito un sindacato di merito in una ipotesi non consentitagli dall'art. 134 c.p.a.
7.10. Il Tribunale non ha invaso la valutazione dell'organo tecnico, ma piuttosto ha esercitato un sindacato estrinseco, censurando i vizi sintomatici di eccesso di potere quali la contraddittorietà manifesta (con il precedente assenso), il difetto di istruttoria e la motivazione illogica (sulla pretesa creazione di volumi e la mancata valutazione comparativa).
7.11. Parimenti infondate sono le censure con cui le amministrazioni appellanti deducono che nel valutare la conformità degli interventi al piano paesaggistico N. 06958/2025 REG.RIC.
(incombenza espressamente attribuita anche alla Soprintendenza dal d. lgs. n. 42 del
2004, art. 146, comma 8), è necessario tener conto di come il P.R.G. ha declinato le prescrizioni, di portata più generale, del P.U.T.
7.12. Nel caso di specie, come sarebbe già ampiamente argomentato in primo grado, la Soprintendenza ha espresso valutazioni che non possono ascriversi esclusivamente all'urbanistica e ha rilevato come il previsto parcheggio invade anche un'area destinata - dal combinato disposto P.U.T.-P.R.G. – ad utilizzi diversi e certamente di maggiore compatibilità (verde e sport).
7.13. I rilievi del Ministero, a prescindere da ogni questione sulla “invasione” nelle scelte urbanistiche del Comune, sono radicalmente infondati, tuttavia, nel merito, come ha rilevato il Comune nelle proprie difese.
7.14. L'area ricade in Zona Territoriale 3 del P.U.T. che espressamente consente di realizzare “attrezzature pubbliche”.
7.15. Il P.R.G., in attuazione del P.U.T., ha destinato l'area a Zona “S”, per attrezzature pubbliche.
7.16. Peraltro la Regione Campania, con il provvedimento dell'8 gennaio 2024, ha attestato la conformità dell'intervento infrastrutturale sia alla disciplina urbanistica
(P.R.G.), sia a quella paesistica (P.U.T.), accertando che «tali standards ed attrezzature risultano conformi sia con le destinazioni di zona previste dal piano regolatore generale adeguato al PUT» e che gli interventi «sono da ritenersi conformi alle disposizioni del dettato normativo del Piano Urbanistico Territoriale dell'Area
NO Amalfitana».
Tale provvedimento, mai impugnato dal Ministero, è divenuto inoppugnabile, rendendo incontestabile la conformità urbanistico – paesistica dell'opera al P.U.T.
(L.R. n. 35 del 87).
7.17. Anche queste deduzioni, dunque, vanno respinte. N. 06958/2025 REG.RIC.
7.18. Infine, vanno esenti da critica, pur sviluppata nelle deduzioni delle amministrazioni appellanti, anche le motivazioni, di cui si è dato conto, con cui il
Tribunale ha ritenuto censurabile il provvedimento gravato con i motivi aggiunti per quanto concerne il c.d. dissenso costruttivo.
7.19. In effetti, come deduce il Comune nelle sue difese, le generiche indicazioni che l'Autorità ha prescritto (ripristino, intervento minimale e successiva nuova progettazione) non costituiscono una alternativa progettuale esplicita, ma si risolvono in un azzeramento totale del procedimento che è circostanza contraria ad un approccio collaborativo.
7.20. Il principio del c.d. dissenso costruttivo, anche alla luce dell'art. 11 del d.P.R. n.
31 del 2017, esige che l'Autorità preposta alla tutela indichi modifiche o prescrizioni chiare per rendere il progetto compatibile, non giustificandosi un rifiuto aprioristico e paralizzante dell'intero procedimento paesistico se non vengano addotte ragioni che ne dimostrino la irriducibile incompatibilità con la tutela del territorio.
7.21. Deve qui solo rammentarsi che l'introduzione dell'istituto del 'dissenso costruttivo' (arg. ex art. 11 comma 6 del d.P.R. n. 31 del 2017), previsto per le autorizzazioni paesaggistiche, ha positivamente normato l'onere della pubblica amministrazione, laddove ci sono i margini, di prescrivere soluzioni alternative o modifiche progettuali approvabili o comunque non consente di escludere in via generale tale possibilità di fronte a lavorazioni minime (v., ex plurimis, Cons. St., sez.
VI, 11 dicembre 2024, n. 9984).
8. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l'appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata e, con essa, dell'annullamento degli atti in prime cure gravati.
8.1. La competente Soprintendenza dovrà rideterminarsi tenendo conto di tutte le motivazioni sin qui espresse ed eventualmente prescrivendo a tutela del paesaggio, laddove riscontri un mutato contesto fattuale a distanza, ormai, di più di venti anni dal N. 06958/2025 REG.RIC.
2005, misure che, sul piano del c.d. dissenso costruttivo, non comportino l'azzeramento integrale del progetto e l'esecuzione ex novo o, per converso, la rimozione di opere che, se non strettamente necessarie, recherebbero paradossalmente un vulnus al territorio peggiore di quello nell'attualità esistente a cagione della stasi determinatasi nell'esecuzione delle opere, ben oltre ogni limite richiesto dal canone di ragionevolezza e proporzionalità.
9. Le spese del presente grado del giudizio, per la complessità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra le parti.
9.1. Rimane definitivamente a carico delle amministrazioni appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto dal Ministero della Cultura e dalla
Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di SA e Avellino, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Belle
Arti e Paesaggio per le province di SA e Avellino il contributo unificato prenotato a debito per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
LA NT, Presidente
Massimiliano LL, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere N. 06958/2025 REG.RIC.
Raffaello Sestini, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
L'ESTENSORE
Massimiliano LL
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
LA NT